Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-418/24 Referencia: expediente LAT-496 Asunto: control automático sobre Ley 2309 de 2023, "por medio de la cual se aprueba la 'Convención de las Naciones Unidas sobre los Acuerdos de Transacción Internacionales Resultantes de la Mediación', suscrita en Nueva York, el 20 de diciembre de 2018" Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo En la Sentencia C-418 de 2024 la Sala Plena de la Corte Constitucional efectuó el control automático de la Ley 2309 de 2023, aprobatoria de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Acuerdos de Transacción Internacionales Resultantes de la Mediación, suscrita en Nueva York, el 20 de diciembre de 2018. Acompañé el sentido de esa decisión, en tanto considero que la referida Convención es compatible con el ordenamiento constitucional colombiano. No obstante, discrepo sobre el alcance del tercer resolutivo. A continuación, describiré la decisión en lo que es útil para sustentar el presente salvamento parcial. Luego puntualizaré mi acuerdo con la decisión, para posteriormente centrarme en los motivos que me llevan a apartarme en forma parcial de la providencia. Superado el control formal de la mencionada ley, la sentencia de la que me aparto parcialmente encontró que materialmente la Convención resultaba ajustada a la Carta Política, toda vez que procura acuerdos de transacción internacional en materia comercial y ofrece espacios para la solución pacífica de controversias, siendo concordante con los mandatos de soberanía, reciprocidad, seguridad jurídica y debido proceso. Sin perjuicio de esto, la postura mayoritaria de la Sala Plena consideró "conveniente llamar la atención del gobierno en cuanto a la necesidad de que evalúe la aplicación de las reservas que en la Convención se contemplan, especialmente la prevista en el artículo 8º, numeral 1.a)". Así lo refleja el ordinal tercero de la parte resolutiva de la decisión, que efectuó una advertencia en ese sentido244. Los motivos que respaldan aquella advertencia consisten en que, "[a]unque en Colombia está permitida la conciliación con entidades u organismos estatales, como se explicó, el acuerdo de conciliación del que estos sean parte debe someterse a un procedimiento especial que culmina con un mecanismo de aprobación judicial. Esta instancia tiene por objeto la protección del patrimonio público, que es una finalidad constitucional importante". De esa suerte, según el artículo 1245 de la Convención analizada, "las obligaciones previstas en el Convenio no son aplicables a los acuerdos de esta naturaleza que sean celebrados por entidades públicas, como, por ejemplo, aquellos celebrados en el marco de un proceso judicial, sea contencioso administrativo o arbitral, o los acuerdos previos que luego sean sometidos a una aprobación judicial (artículo 1, numeral 3), como es el caso de la conciliación en materia contencioso-administrativa". Así las cosas, la providencia concluye que "la aplicación de la Convención [estaba prevista par]a las controversias internacionales de naturaleza comercial en las que sea parte el Estado colombiano, o cualquier organismo del Estado, o cualquier persona que actúe en nombre de un organismo del Estado, excepto las que se sometan a la conciliación extrajudicial o judicial ya descrita". Al respecto, la providencia destacó que en aquellas situaciones sometidas a la conciliación extrajudicial o judicial, en resguardo del patrimonio público, la Convención "podría constituir un mecanismo para eludir el régimen de la conciliación y [...] el estándar que en esta materia ha precisado la Corte en distintos pronunciamientos, entre los que resaltan la Sentencia C-071 de 2024 y la C-713 de 2008". Acompaño la Sentencia C-418 de 2024 en lo que atañe a la conclusión sobre la constitucionalidad de la Convención objeto de la ley aprobatoria. Encuentro que ese instrumento internacional se orienta a la búsqueda de elevados referentes como la estabilidad del comercio internacional, la uniformidad del derecho, la promoción de mecanismos alternativos de solución pacífica de conflictos, el intento por la mayor economía y celeridad en el abordaje de las disputas, así como la descongestión judicial, todos estos propósitos constitucionalmente válidos. No obstante, considero que una vez la Sala Plena advirtió la existencia de cuestiones cuyo sometimiento a la Convención pugna con el régimen de conciliación de asuntos que involucren el patrimonio público, era menester no solo hacer un llamado al Gobierno nacional en cabeza del Presidente de la República para que evaluara que el Estado colombiano formulara la reserva contenida en el artículo 8.1 de la Convención, sino condicionar la constitucionalidad de su ley aprobatoria a aquella reserva. Avalar la aplicación de acuerdos de transacción en materia de comercio internacional en los que participe el Estado colombiano, sin dicha reserva, suprime la posibilidad de que el acuerdo conciliatorio tenga un mecanismo de aprobación judicial que resguarde el patrimonio público. A su vez, somete al Estado a la aplicación directa e inmediata de las transacciones, sin considerar los mecanismos de protección del patrimonio público que ha creado en su normatividad interna, como la premisa conforme a la cual debe propenderse por la ampliación de las medidas de resguardo de los recursos públicos y restringirse su reducción246. Es así como la advertencia al Gobierno para que de forma facultativa valore la necesidad de la reserva, reduce las medidas de protección del patrimonio público previstas en el ordenamiento interno, sometiéndolas al criterio de aquel, cuando dicha guarda ha sido reconocida como un fin imperioso247. En ese sentido, procedía el condicionamiento de la ley aprobatoria examinada, requiriendo la reserva por parte del Estado colombiano. Incluso tal advertencia resulta sorpresiva cuando la sentencia expone suficientes razones para considerar la necesidad imperiosa de la reserva. De un lado, resaltó que la utilización de los mecanismos de autocomposición de solución de controversias por las entidades estatales debe regirse por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, para asegurar el cumplimiento de las reglas aplicables en pro del resguardo de los recursos públicos y de la gestión fiscal del Estado. Esa argumentación no solo denota la necesidad de formular la reserva como una condición para la constitucionalidad de la ley aprobatoria de la Convención, sino que evidencia una fuerte contradicción en el análisis de los efectos de la aplicación de la norma, ya que aunque esa disposición pueda parecer formalmente neutral, en la práctica podría habilitar un mecanismo para eludir la aplicación del régimen obligatorio de conciliación previsto en la legislación interna, especialmente en lo que respecta a la participación del Estado en procesos de resolución alternativa de conflictos. Sin embargo, aun admitiendo que el régimen de conciliación previsto para asuntos que involucren recursos públicos sería desconocido, la mayoría de la Sala Plena resolvió advertir que el Gobierno podría considerar el uso de la reserva, sin más. De otro lado, la providencia señaló que los servidores públicos no tienen competencia para disponer libremente del patrimonio público. Pese a ello, el fallo torna potestativa para el Presidente de la República la preservación de los mecanismos de protección del patrimonio público, en el caso de los acuerdos de transacción internacional en materia comercial en los que el Estado colombiano sea parte y conforme el mecanismo judicial con que se cuenta en el derecho interno, pues deja como una simple recomendación al Gobierno evaluar la utilización de la reserva del artículo 8.1 de la Convención. Adicionalmente, cabe advertir que la decisión mayoritaria no siguió, en este puntual aspecto, la jurisprudencia aplicable. En efecto, en desarrollo de la línea jurisprudencial de esta Corte sobre los límites de la facultad de configuración normativa del legislador en materia de conciliación, conforme a lo establecido en la Sentencia C-071 de 2024, se han fijado los estándares de la validez constitucional de los mecanismos alternativos de solución de controversias, bajo los siguientes cuatro presupuestos: (i) El Congreso de la República debe ejercer su competencia legislativa dentro del marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como exigencias derivadas del principio de Estado de Derecho. (ii) La intervención del legislador no puede desconocer el principio de habilitación, entendido como la manifestación libre y voluntaria de las partes para someter una controversia a mecanismos alternativos de solución de conflictos, como la conciliación. (iii) La regulación normativa no puede extenderse a materias que recaigan sobre asuntos indisponibles ni sobre bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, tales como el orden público, la soberanía nacional, el ordenamiento jurídico, o contenidos esenciales e inalienables de los derechos fundamentales, salvo aquellos de naturaleza estrictamente económica. (iv) En el ámbito del contencioso administrativo, el legislador no puede diseñar fórmulas normativas que impliquen la desprotección del patrimonio público o comprometan el principio de legalidad, en tanto pilares estructurales del control judicial de la administración. Considero que la Sentencia C-418 de 2024 no desarrolla ni aplica de manera rigurosa, suficiente y pertinente los criterios que delimitan la libertad de configuración normativa del legislador al momento de aprobar instrumentos internacionales que, como la Convención objeto de control automático, contienen mecanismos alternativos de solución de controversias. En particular, la decisión de exequibilidad simple de su ley aprobatoria compromete principios constitucionales rectores de la función pública, tales como la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que orientan la correcta administración de los recursos públicos y la adecuada gestión fiscal del Estado. Al sustraer las transacciones derivadas del comercio internacional en las que intervenga el Estado colombiano del régimen de conciliación previsto en el ordenamiento jurídico interno, se elimina el control judicial previo de los acuerdos conciliatorios en pro de la salvaguarda del patrimonio público. De acuerdo con la Constitución Política el patrimonio público se encuentra consagrado como un derecho constitucional colectivo (art. 88 C.P.) y que, además, es un instrumento para la consecución de los fines del Estado (art. 2 C.P.) y para la garantía del principio de efectividad de los derechos (art. 5 C.P), del correcto funcionamiento de los órganos del Estado (art. 113 C.P.) y de la moralidad administrativa (artículo 209 C.P.).248 Y en ese sentido, declarar la exequibilidad de la norma objeto de control de constitucionalidad, sin que se condicione a la instrucción al Gobierno nacional de formular la reserva contenida en la Convención prevista en el artículo 8º, numeral 1.a), impide que en desarrollo del mandato constitucional vigente se adopten las medidas necesarias para la permanencia de la revisión judicial de los acuerdos conciliatorios, tratándose de la protección del patrimonio público, objeto de afectación en cualquier transacción comercial en la que el Estado haga parte, con implicaciones sobre los derechos que de allí se deriven, no solo para las organizaciones e instituciones públicas, sino para la comunidad en general, dado el carácter público de esos recursos y su consecuente titularidad. Bajo esa misma línea argumentativa, al tenor de lo dispuesto en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política, con ocasión de un pronunciamiento sobre el alcance normativo de las funciones constitucionales de la Contraloría General de la República, esta Corte identificó como uno de los aspectos relevantes transversales a las reglas jurisprudenciales de dichas funciones, el objetivo final del control fiscal, definiéndolo como "(...) el logro o cumplimiento de las finalidades constitucionales para las finanzas del Estado Social de Derecho", de conformidad con los principios de transparencia, eficiencia, eficacia y prevalencia del interés general en el manejo y administración de los bienes públicos de la Nación249. En conclusión, disiento parcialmente de la decisión mayoritaria, bajo el entendido de la necesidad de condicionar la constitucionalidad de la ley a la formulación de la reserva contenida en el artículo 8.1 de la Convención, para establecer que el instrumento internacional no aplica a los acuerdos de transacción en los que sea parte el Estado, una entidad pública o cualquier persona que actúe en su nombre, involucrando el patrimonio público. Dejar la decisión de formular la reserva a la discrecionalidad del Presidente de la República, cuando median recursos públicos y la gestión fiscal del Estado (aspectos sobre los que los servidores públicos no tienen la autonomía de los particulares para comprometer o disponer del patrimonio público, tal y como lo señala en su considerando la misma Sentencia C-418 de 2024, al citar las razones de inexequibilidad de un aparte del proyecto que reformó la ley estatutaria de administración de justicia, que supeditaba la revisión judicial de las conciliaciones en lo contencioso administrativo, tanto judiciales como extrajudiciales250), amenaza los principios rectores en el manejo y administración de los bienes públicos de la Nación y la consecuente protección del patrimonio público. Fecha ut supra. JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado