SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-407 19SENTENCIA CONDICIONADA-Aplicación por eventual interpretación contraria a la Constitución (Aclaración de voto)TRANSFERENCIA DE RECURSOS DE LAS CAR A SUBCUENTA DE UN FONDO NACIONAL (FONAM)-Afecta autonomía administrativa y financiera (Salvamento de voto)Ref.: Expediente D-13054Demandante: Ramón Leal Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación presento aclaración y salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia por las siguientes razones.Considero que, aunque comparto la decisión sobre la exequibilidad de la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” contenida en el inciso 1° del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, aclaro mi voto en el sentido de indicar que la interpretación de la misma acogida en la sentencia debió llevar a la adopción de una sentencia de exequibilidad condicionada, por cuanto la lectura textual de dicha expresión permite una interpretación contraria a la Constitución. Ciertamente, el uso de la conjunción disyuntiva “o” permite entender que el sujeto activo de la contribución que se regula en el artículo 24 parcialmente acusado, puede ser o la CAR respectiva o Parques Nacionales, entidad del orden nacional. Esta forma de interpretar la expresión demandada es factible a partir de su propio texto y, en esta forma de leerla, evidentemente trae consigo un problema de certeza tributaria, pues no es posible a saber con certeza cuál de las dos entidades viene a ser el sujeto activo del tributo. Respecto de la decisión de declarar exequibles las expresiones “Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)” y “(…) a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible” contenidas en el inciso quinto del artículo 24 y el inciso tercero del artículo 25 de la Ley 1930 de 2018, respectivamente, por estar surtiendo efectos, salvo mi voto, por las razones que a continuación expongo: Los recursos destinados a la conservación de páramos, que en virtud de lo resuelto sobre la exequibilidad de la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” debe entenderse que se dirigen tanto a esta última entidad como a las CAR, respecto de estas últimas son recursos propios. Tanto es así que la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo que contiene las expresiones demandadas, así lo señala expresamente. Ahora bien, la transferencia de estas rentas propias de las CAR a una subcuenta de un Fondo Nacional (FONAM), cuya administración se establece por reglamentación del Ministerio de Ambiente, implica sin duda una afectación muy fuerte de la autonomía administrativa y financiera de estas corporaciones, pues no solo no podrán disponer de los mismos libremente, a pesar de ser recursos endógenos, sino que, para su destinación a los fines de protección ambiental y manejo de cuencas establecidos en la ley, y que son responsabilidad suya, tendrán que cumplir las condiciones que el Gobierno Nacional unilateralmente establezca. En tal virtud, estimo que se afecta seriamente la autonomía constitucional de las CAR.En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi aclaración y discrepancia de la decisión mayoritaria.Fecha ut supra,CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada ---pies de página--- En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución Política, el ciudadano Ramón Leal Leal, en nombre propio y en calidad de representante legal de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS), presentó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Mediante Auto del 8 de febrero de 2019, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda, dar traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista y comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso. Adicionalmente, con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011 y con el fin de que intervengan dentro del proceso con el propósito de rendir concepto, se invitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; así como a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), a Parques Nacionales Naturales de Colombia, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG); a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a DeJusticia, al Colectivo José Alvear Restrepo y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Con ese mismo fin se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de Antioquia, la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas (GAP), la Universidad de los Andes, la Universidad del Norte, la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio de Justicia Constitucional de la Universidad Libre de Colombia, la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Pontificia Javeriana, la Universidad Industrial de Santander, la Universidad Sergio Arboleda, la Universidad Autónoma de Bucaramanga, la Universidad de San Buenaventura, la Universidad de Caldas, la Universidad de Nariño, y la Universidad Santo Tomás. Según su publicación en el Diario Oficial No. 50.667 de 27 de julio de 2018 Con el fin de explicar el alcance de estos principios, destaca las Sentencias C702 de 1999 y C-026de 2018. Cuaderno principal, folio
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12. Según informó la Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta “ intervención fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la comunicación”. Según informó la Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta “ intervención fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la comunicación”. Frente a este principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la Sentencia C-285 de 2017. En cuanto a este principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la Sentencia C-537 de 2012. Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015. Se destaca que el aumento de las trasferencias fue propuesto así: “el 3% para las CAR, el 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, y el 1% para la conservación de paramos, recursos que serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) este último como adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas características, la propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria”. Destaca que en esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que “en el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales ”. Cita la Sentencia C-060 de 2018. AL respecto cita las Sentencia C-298 de 2011. “(i) las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el área donde se encuentra la cuenca hidrográfica o embalse; (ii) los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica que surte el embalse; y (iii) los municipios y distritos donde se encuentre el embalse”. En ese sentido, cita la Sentencia C-594 de 2010. Ver entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996. Ver entre otras, las Sentencia C-699 de 2016. Cuaderno principal, folio
12. Ley 1930 de 2018. “Artículo
24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará así. Artículo
45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera: (…)1.El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren. (…) Los recursos para la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). Estos recursos solo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.” (los apartes resaltados corresponden a las expresiones demandadas). Ley 1930 de 2018. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por el artículo 108, Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:(…) Parágrafo
2. Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.” (los apartes resaltados corresponden a las expresiones demandadas). En la sentencia C-592 de 2010 la Corte Constitucional definió las TSE en los siguientes términos “Para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no renovables.”. Por su parte, en la sentencia C-495 de 1996 la Corte definió las TUA en los siguientes términos: “Se ha utilizado el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales.” (Destacado fuera de texto). Información tomada de la página oficial web “parquesnacionales.gov.co”. Ibídem. Región Amazonía: Parque Nacional Natural Yaigojé Apaporis; Parque Nacional Natural Amacayacu; Parque Nacional Natural; Serranía de los Churumbelos; Parque Nacional Natural Río Puré; Reserva Nacional Natural Puinawai; Reserva Nacional Natural Nukak; Parque Nacional Natural La Paya; Parque Nacional Natural Cahuinarí; Parque Nacional Natural Alto Fragua Indi Wasi; Santuario de Flora; Plantas Medicinales Orito Ingi - Ande; Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete. Región Andes Nororientales: Santuario de Flora y Fauna Iguaque; Parque Nacional Natural el Cocuy; Parque Nacional Natural Tamá; Parque Nacional Natural Serranía de Los Yariguíes; Parque Nacional Natural Pisba; Parque Nacional Natural Catatumbo Barí; Santuario de Flora y Fauna Guanentá Alto Río FonceÁrea Natural Única Los Estoraques. Región andes occidentales: Parque Nacional Natural Selva de Florencia; Parque Nacional Natural Tatamá; Parque Nacional Natural Nevado del Huila; Parque Nacional Natural Las Orquídeas; Parque Nacional Natural Complejo Volcanico Doña Juana - Cascabel; Parque Nacional Natural Las Hermosas Gloria Valencia de Castaño; Parque Nacional Natural Puracé; Santuario de Fauna y Flora Otún Quimbaya; Parque Nacional Natural Los Nevados; Santuario de Flora Isla de la Corota; Santuario de Flora y Fauna Galeras; Parque Nacional Natural Cueva de los Guácharos. Región Caribe: Macuira National Natural Park; Parque Nacional Natural Bahía Portete - Kaurrele; Santuario de Fauna Acandí, Playón y Playona; Parque Nacional Natural Corales de Profundidad; Santuario de Flora y Fauna Los Colorados; Santuario de Flora y Fauna El Corchal ¨El Mono Hernández¨; Santuario de Flora y Fauna Ciénaga Grande de Santa Marta; Parque Nacional Natural Paramillo; Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta; Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon; Parque Nacional Natural Macuira; Santuario de Fauna y Flora Los Flamencos; Vía Parque Isla de SalamancaParque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo; Parque Nacional Natural Tayrona. Región Orinoquia: Distrito Nacional de Manejo Cinaruco; Parque Nacional Natural Cordillera de Los Picachos; Parque Nacional Natural Chingaza; Parque Nacional Natural Sierra de la Macarena; Parque Nacional Natural El Tuparro; Parque Nacional Natural Tinigua; Parque Nacional Natural Sumapaz. Región Pacífico: Distrito Nacional de Manejo Cabo Manglares; Distrito Nacional de Manejo Integrado Yuruparí - Malpelo; Parque Nacional Natural Utría; Parque Nacional Natural Uramba Bahía Málaga; Parque Nacional Natural Sanquianga; Parque Nacional Natural MunchiqueParque Nacional Natural Los Katíos; Parque Nacional Natural Farallones de Cali; Santuario de Flora y Fauna Malpelo; Parque Nacional Natural Gorgona Sentencia C-084 de 2019. Ibidem. Ibidem. Sentencia C-084 de 2019. Sentencia C-025 de 1993. Sentencia C-142 de 2015. Sentencia C-261 de 2015. Ver las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-1147 de 2003, C-305 de 2004, C-188 de 2006 y C-822 de 2011; entre otras. Sentencias C-025 de 1993 y C-402 de 1997. Cita en la Sentencia C-142 de 2015: Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012. Al respecto ver la sentencia C-803 de 2003. Consultar la Sentencia C-803 de 2003. Sentencia C-665 de 2016 Sentencia C-285 de 2017. Sentencia C-400 de 2010. Sentencia C-142 de 2015. Sentencia C-665 de 2016. Sentencia C-353 de 2017. Sentencia C-044 de 2017. Sentencia C-704 de 2015. Sentencia C-025 de 1993. Sentencia C-142 de 2015. Sentencia C-400 de 2010 y C-201 de 2015, en esta última se reitera la Sentencia C-501 de 2001. Sentencia C-523 de 1995. Sentencia C-188 de 2006, C-432 de 2010 y C-830 de 2013. Cuaderno principal, folio
7. El aumento de las trasferencias fue propuesto así: “el 3% para las CAR, el 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, y el 1% para la conservación de paramos, recursos que serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) este último como adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas características, la propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria”. En esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que “en el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales”.
1. Gaceta 484 del 27 de junio de 2018 (Senado) en la cual se encuentra el “Texto definitivo aprobado en sesiones plenarias extraordinarias del Senado de la República convocadas mediante Decreto No. 1033 de 2018 y 1040 de 2018 al Proyecto de Ley No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016 Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia” (folios 21 al 27).
2. Gaeta 471 del 22 de junio de 2018 (Senado), contentiva del Informe de Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No, No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016 Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia (folios 28 al 43).3. Gaceta 407 del 12 de junio de 2018 (Senado), que contiene el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016 Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia (folios 44 al 58). Ibidem. Cfr. Sentencias C-335 de 1994 y C-717 de 2003. Cfr. Sentencia C-393 de 1996, C-155 de 2019. Cfr. Sentencias C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000, C-007 de 2002, C-717 de 2003, C-615 de 2013 y C-155 de 2019. Consultar las Sentencias C-883 de 2011, C-615 de 2013, C-551 de 2015, y C-155 de 2019. Al respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130 DE 2018 y C-155 de 2019. Al respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130 DE 2018 y C-155 de 2019. Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003. Al respecto ver las sentencias C-726 de 2009 y C-228 de 2010. Sentencia C-585 de 2015, reiterada en Sentencia C-030 de 2019. Ibídem A este respecto ver las Sentencias C-060 de 2018, C-040 de 1993, y C-1067 de 2002, C-467 de 1993, C-583 de 1996, C-597 de 2000. Sentencia C-495 de 1998, reiterado en la Sentencia C-594 de 2010. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y octubre 29 de 2009. Sentencia C-594 de 2010. Sentencia C-594 de 2010. Es el “Conjunto territorial hidrográfico de donde proviene y se surte una central hidroeléctrica del recurso hídrico para la producción de energía eléctrica hasta el sitio de presa u otra estructura de captación”. (Art. 2° del Decreto 1933 de 1994). De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación (C-987 99 y C-155 03) el sujeto activo de la obligación tributaria puede ser entendido en diversos sentidos: (i) como el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligación que puede exigir la prestación; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la entidad que puede disponer de los recursos. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, “es el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (….) este concepto hace referencia a la situación de hecho que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal”. (Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999). Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). El artículo 2 del Decreto 1933 de 1994, reglamentario del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, definió las ventas brutas de energía por generación propia como “el resultado de multiplicar la generación propia por la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética. Y, la generación propia, como la “energía eléctrica generada por la planta, a la que se le debe descontar el consumo propio de la planta.” "La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.”"Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente”. Cita en C-462 de 2008. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Informe-ponencia medio ambiente y recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benitez, Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. GACETA CONSTITUCIONAL No. 46, 15 de abril de 1991 Ley 99 de 1993, artículo
23. Sentencia C-462 de 1998. Ley 99 de 1993, artículo 30 y 31 numeral 1º. Ley 99 de 1993, artículo 31, numeral 4º. Particularmente, la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Ley 99 de 1993, artículo 31, numeral 2º. Ley 99 de 1993, artículo
23. Ley 99 de 1993, artículo
23. C-596 de 1998 Sentencia C-462 de 2008. Ver sentencias C-578 de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-689 de 2011. Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, C-578 de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-598 de 2010. Ver las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007. Ver sentencias C-593 de 1995, C-578 de 1999, C-994 de 2000. Consultar las Sentencias C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-462 de 2008. Ver sentencias C-593 de 1995 y C-596 de 1998, C-554 de 2007, C-462 de 2008, y C-689 de 2011. Ver también el artículo 33-1 de la ley 99 de 1993. Ver sentencias C-423 de 1994, C-495 de 1996, C-596 de 1998, C-994 de 2000, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-598 de 2010. Además, este entendimiento de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es ratificado por los principios de gradación normativa y rigor subsidiario previstos en el artículo 63 de la ley
99. Sentencia C-462 de 2008. En ese sentido pone de presente la Sentencia C-462 de 2008. Al respecto destaca las Sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007. Ver Sentencia C-578 de 1999. Sentencia C-298 de 2011.