Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-404 01NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-No distinción en demostración de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)La Constitución no hace distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a señalar en el artículo 364, que "el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia". En consecuencia, ha de entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera y no de manera distinta, además debe respetar todos los cánones constitucionales, entre ellos el que consagra el derecho a la igualdad. NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Discriminación en requisitos de medición de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)IGUALDAD DE LOS MUNICIPIOS-Protección (Salvamento parcial de voto)Referencia: expediente D-3218Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 7, 14 y 16 de la ley 358 de 1997 Comparto plenamente la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-404 del 19 de abril de 2001, únicamente respecto de los artículos 1, 2, 7 y 14 de la ley 358 de 1997, pues en relación con el artículo 16 del mismo ordenamiento considero que ha debido ser declarado inexequible por infringir el artículo 13 superior, pues las condiciones que se exigen al gobierno para demostrar la capacidad de pago de la Nación son menos exigentes que las que se exigen a las entidades territoriales para esos mismos efectos, como paso a demostrarlo. - En efecto, en el artículo 16 de la ley 358 97 se consagra lo siguiente:"Artículo
16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá demostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la República. El Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante el análisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda externa importaciones."Como se puede observar al Gobierno se le permite demostrar su capacidad de pago mediante el análisis de los actos señalados, incluyendo "las proyecciones" de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, y el saldo y servicio de la deuda externa importaciones, mientras que para las entidades territoriales dichas proyecciones no pueden ser tenidas en cuenta, estableciéndose de esta manera un trato discriminatorio que atenta contra el principio de igualdad. Mientras que para las entidades territoriales la metodología implica tener en cuenta hechos pasados y por lo mismo verificables, al Gobierno Nacional se le permite aducir hechos futuros y, por tanto, inverificables, en consecuencia, manejables a su arbitrio.- La Constitución no hace distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a señalar en el artículo 364, que "el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia". En consecuencia, ha de entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera y no de manera distinta como se hace en el artículo 16, además debe respetar todos los cánones constitucionales, entre ellos el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad. - Por otra parte, debo agregar que si la capacidad de pago, según la definición que el mismo legislador dejó consignada en la ley parcialmente acusada, y que la Corte declaró exequible, es "el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones", cómo aceptar válidamente que para demostrarla se establezcan requisitos distintos según el ente público de que se trate. Una cosa es que una entidad pueda tener o no la capacidad de pago suficiente para adquirir obligaciones o créditos internos y externos, y otra muy distinta los requisitos que se deben cumplir para medir dicha capacidad, supuestos que la sentencia confunde. - En la sentencia de la cual discrepo, se hace un gran esfuerzo para demostrar que la norma acusada no infringe el principio de igualdad, pero infortunadamente no analiza, como es su deber hacerlo, si la diferencia de trato consagrada por el legislador era, en este caso, objetiva, razonable y proporcionada, es decir, se encontraba por estos aspectos justificada constitucionalmente. Además, olvidó la Corte que esta misma corporación ha protegido la igualdad de los municipios, en varias circunstancias específicas. Citemos algunas:En la sentencia C-223 95 la Corte señaló que "si bien es procedente que el legislador establezca diferentes categorías de municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas categorías de personerías y de personeros en consonancia con aquéllas, no es posible cuando se hace la categorización de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y objetiva. Así vemos, que la asignación mensual de los personeros en los municipios y distritos de las categorías especiales, primera y segunda será igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación, pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea diferente en relación con el resto de los municipios."En la sentencia C-316 96 hizo iguales consideraciones con respecto a la asignación de honorarios para los concejales, agregando que "no resulta ajustado a la normatividad superior que específicamente dentro de ciertas categorías de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una razón valedera para que los honorarios de los concejales para ciertas categorías sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario básico que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y en cambio para otras categorías no se aplique la misma regla." En la sentencia C-036 96 sostuvo que si bien la Constitución no postula la "plena igualdad" entre los municipios, pues ella misma autoriza su categorización con base en factores de distinta índole, es posible que se vulnere el principio de igualdad entre ellos, cuando existe un trato injustificado que puede afectar la supervivencia, dignidad y ejercicio de derechos fundamentales de las personas. Dijo la Corte: "Para el caso de los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero en la medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones entre los habitantes de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales. La Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios, lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren."- No sobra agregar que al señalar el artículo 16, objeto de demanda, que la capacidad de pago se demostrará mediante el análisis y las proyecciones "entre otras" de las cuentas fiscales y de las relaciones saldo y servicio de la deuda, sin indicar cuáles serían esas "otras" cuentas o actos que deben tenerse en cuenta para tal fin, permite no sólo que en su aplicación o interpretación las autoridades respectivas establezcan los items que consideren pertinentes y de esta manera se fijen requisitos distintos en cada entidad territorial, sino también que no se incluyan algunas cuentas u otros actos que necesariamente inciden afirmativa o negativamente en la calificación de su capacidad de pago, lo que podría producir consecuencias nocivas tanto para la economía del país como para el buen manejo y control de las finanzas del Estado. No creo entonces, que éste haya sido el deseo del constituyente. Fecha ut supra,JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado ---pies de página--- Corte Constitucional. Sentencia C-531
93. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P : Alejandro Martínez Caballero Ibídem Cf. Guillermo Perry Rubio. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY 68 DE 1995 SENADO. Gaceta del Congreso N° 252 del 23 de agosto de 1995. Pág
2. Ibídem. Cf. Corte Constitucional Sentencias T-438 92, C-195 93, C-708 de 1999, C - 280 de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7º de marzo de 1985. MP Manuel Gaona Cruz. NIETO GARCÍA ,Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid, 1994. P.
298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000 Cf. OSSA ARBELÁEZ, Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273 Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero. M.P. José Gregorio Hernández Galindo