Salvamento de voto a la Sentencia C-400 98CONTROL CONSTITUCIONAL DE TRATADO INTERNACIONAL-Debe ejercerse antes de su perfeccionamiento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Constitución Política adopta tesis intermedia (Salvamento de voto)Ese sistema de control sobre los tratados públicos y las leyes que los aprueban se introdujo, como es bien sabido, con el propósito de conciliar el ordenamiento jurídico interno, basado en la Constitución, y el internacional, acogiendo la denominada tesis intermedia que en su momento adoptara la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de junio de 1985. Al tenor de esa doctrina, puede ejercerse la función de control constitucional sobre las leyes aprobatorias de tratados antes de que ellos sean perfeccionados con arreglo a las normas y principios del Derecho Internacional; pero no es posible cotejar su contenido con la Constitución después de tal perfeccionamiento, pues una eventual declaración de inexequibilidad total o parcial de las convenciones objeto de examen implicaría conflicto inevitable entre los dos órdenes normativos, con serio compromiso para la credibilidad internacional del Estado colombiano; y, por contera, colocaría al Presidente de la República en la disyuntiva de acatar lo resuelto por el organismo de control judicial, incumpliendo el tratado, o de ejecutar las cláusulas de éste, desobedeciendo una decisión jurisdiccional en el ámbito interno.TRATADO INTERNACIONAL-Su perfeccionamiento se supedita a la decisión de la Corte COMPETENCIA DE LA CORTE-Límite temporal en cuanto a tratados internacionales (Salvamento de voto)La Carta supedita a la decisión de la Corte, en lo relativo a la constitucionalidad del tratado y de la ley que lo aprueba, el ejercicio de la función presidencial de efectuar el canje de notas o de proceder al depósito de instrumentos, en cuanto modalidades de asumir, más allá del ámbito interno, en el internacional, las obligaciones y compromisos propios de lo pactado. Precisamente por esa sujeción de los actos de perfeccionamiento del tratado a la sentencia de control de constitucionalidad, resulta evidente que el momento del mismo, en cuanto a la competencia de la Corte se refiere, es necesariamente anterior a aquel en que el tratado adquiere intangibilidad por razón de los actos jurídicos de su perfeccionamiento.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Competencia de la Corte (Salvamento de voto)Siendo esta norma especial, vale decir, plasmada en la Constitución para el caso particular y peculiar del control de constitucionalidad sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, en los estrictos y precisos términos del artículo 241, no tiene fundamento alguno deducir la competencia de la Corte, sobre leyes aprobatorias de tratados que se perfeccionaron antes del 7 de julio de 1991, del inciso 4 Ibídem, que contempla en general la acción ciudadana contra las leyes.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Todos los tratados perfeccionados antes de la vigencia de la C.P. son intangibles (Salvamento de voto)Tampoco cabe distinguir, en el campo de esos tratados ya perfeccionados, los que se refieran a límites territoriales de los que toquen con otras materias, como lo sugiere la Sentencia de la cual discrepo. En mi criterio, todos los tratados que habían sido perfeccionados antes de entrar en vigor la Carta de 1991 deben entenderse intangibles, y por tanto, sin detrimento de la aplicación de figuras de Derecho Internacional como la denuncia (siempre que se cumplan los requisitos correspondientes) -que no compete a esta Corte-, ya no pueden ser objeto de control de constitucionalidad, al menos mientras siga vigente el sistema de control previo que consagró el numeral 10 del artículo 241 de la Carta.CONVENCION DE VIENA II-Exequibilidad pura y simple (Salvamento de voto)Creo que tales preceptos han debido ser declarados exequibles pura y simplemente, sin condicionamientos, y sin fundar la exequibilidad en tesis contrarias a los postulados que los inspiran, entre otras razones con base en el artículo 9 de la Carta, a cuyo tenor las relaciones exteriores del Estado se fundamentan, entre otros, en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia.Referencia: Expediente L.A.T.-108El suscrito Magistrado se aparta de las consideraciones contenidas en la parte motiva del fallo y de las condiciones previstas en su parte resolutiva, en las cuales, modificando la jurisprudencia sentada desde 1993 (Auto 003 del 21 de abril, M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara; y Sentencia C-276 del 22 de julio, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte reclama de nuevo competencia para conocer sobre demandas que instauren los ciudadanos contra las leyes aprobatorias de tratados internacionales perfeccionados con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991.A mi juicio, con las mencionadas providencias, la Corporación había corregido el yerro en que incurrió cuando mediante Sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993, M.P.: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, profirió decisión de mérito sobre demandas incoadas contra la Ley 20 de 1974 y contra su contenido esencial -el Concordato celebrado entre Colombia y la Santa Sede en 1973-, varios de cuyos artículos fueron declarados inexequibles, pese a que el Tratado en cuestión había sido objeto de canje de ratificaciones desde el 2 de julio de 1975. Es decir, la Corte sometió en ese entonces a juicio de constitucionalidad cláusulas que ya hacían parte del compromiso internacional de Colombia y que, en consecuencia, eran intangibles, con arreglo al principio pacta sunt servanda. Vuelve ahora la Corte a transitar los peligrosos caminos de la confrontación entre obligaciones de carácter internacional ya contraidas por Colombia y las reglas del orden interno, haciendo suya una competencia que, de conformidad con el sistema instaurado en la Carta de 1991, no le corresponde, pues las posibilidades de utilizar instrumentos del Derecho Internacional -como la denuncia de los tratados- deben ser evaluadas y usadas sólo por el Presidente de la República, en su carácter de supremo director de las relaciones exteriores de Colombia (artículo 189, numeral 2, C.P.).Ese sistema de control sobre los tratados públicos y las leyes que los aprueban se introdujo, como es bien sabido, con el propósito de conciliar el ordenamiento jurídico interno, basado en la Constitución, y el internacional, acogiendo la denominada tesis intermedia que en su momento adoptara la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de junio de 1985 (M.P.: Dr. Carlos Medellín Forero). Al tenor de esa doctrina, puede ejercerse la función de control constitucional sobre las leyes aprobatorias de tratados antes de que ellos sean perfeccionados con arreglo a las normas y principios del Derecho Internacional; pero no es posible cotejar su contenido con la Constitución después de tal perfeccionamiento, pues una eventual declaración de inexequibilidad total o parcial de las convenciones objeto de examen implicaría conflicto inevitable entre los dos órdenes normativos, con serio compromiso para la credibilidad internacional del Estado colombiano; y, por contera, colocaría al Presidente de la República en la disyuntiva de acatar lo resuelto por el organismo de control judicial, incumpliendo el tratado, o de ejecutar las cláusulas de éste, desobedeciendo una decisión jurisdiccional en el ámbito interno.De allí que, sin perjuicio del eventual uso de los instrumentos de Derecho Internacional aptos para hacer valer el cambio de circunstancias propiciado por las modificaciones sufridas por el ordenamiento constitucional colombiano, la Carta Política haya consagrado el control de constitucionalidad automático y obligatorio de todos los tratados que pacte el Gobierno y de las leyes aprobatorias correspondientes, pero con el carácter de previo, esto es, en el entendido de que se trata de verificar la constitucionalidad formal y material de tales actos con antelación a su perfeccionamiento.Es por ello que el artículo 241 de la Constitución, en su numeral 10, atribuye a la Corte la función de "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben", condicionando al contenido del fallo la facultad del Gobierno para manifestar a nivel internacional la voluntad del Estado colombiano en obligarse por el convenio celebrado.En otras palabras, la Carta supedita a la decisión de la Corte, en lo relativo a la constitucionalidad del tratado y de la ley que lo aprueba, el ejercicio de la función presidencial de efectuar el canje de notas o de proceder al depósito de instrumentos, en cuanto modalidades de asumir, más allá del ámbito interno, en el internacional, las obligaciones y compromisos propios de lo pactado.Precisamente por esa sujeción de los actos de perfeccionamiento del tratado a la sentencia de control de constitucionalidad, resulta evidente que el momento del mismo, en cuanto a la competencia de la Corte se refiere, es necesariamente anterior a aquel en que el tratado adquiere intangibilidad por razón de los actos jurídicos de su perfeccionamiento.No de otra manera se explica que el numeral 10 del artículo citado vincule de manera expresa la decisión de la Corte a la previa expedición y sanción de la ley aprobatoria, y simultáneamente haga depender del sentido del fallo los actos de ratificación, que no pueden tener lugar si la providencia es de inexequibilidad.Véase, por tanto, el claro sentido de la norma:"Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:(...)10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva". (He subrayado).A mi juicio, siendo esta norma especial, vale decir, plasmada en la Constitución para el caso particular y peculiar del control de constitucionalidad sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, en los estrictos y precisos términos del artículo 241, no tiene fundamento alguno deducir la competencia de la Corte, sobre leyes aprobatorias de tratados que se perfeccionaron antes del 7 de julio de 1991, del inciso 4 Ibídem, que contempla en general la acción ciudadana contra las leyes.Como, además, las reglas de competencia son estrictas y no pueden, en consecuencia, extenderse a gusto del intérprete, y ni siquiera del juez que la reclama, ningún criterio de hermenéutica nos autoriza para incluir dentro del ámbito cobijado por el aludido inciso 4 del artículo 241 de la Constitución las leyes aprobatorias de tratados internacionales ya perfeccionados.Con la misma lógica expuesta, tampoco cabe distinguir, en el campo de esos tratados ya perfeccionados, los que se refieran a límites territoriales de los que toquen con otras materias, como lo sugiere la Sentencia de la cual discrepo. En mi criterio, todos los tratados que habían sido perfeccionados antes de entrar en vigor la Carta de 1991 deben entenderse intangibles, y por tanto, sin detrimento de la aplicación de figuras de Derecho Internacional como la denuncia (siempre que se cumplan los requisitos correspondientes) -que no compete a esta Corte-, ya no pueden ser objeto de control de constitucionalidad, al menos mientras siga vigente el sistema de control previo que consagró el numeral 10 del artículo 241 de la Carta.Reitero todos los argumentos que en su oportunidad dejé plasmados en el salvamento de voto relativo a la Sentencia citada, que recayó sobre el Concordato con la Santa Sede.Lamento que la decisión ahora tomada se produzca precisamente cuando la Corte examina la Convención de Viena II, sobre Derecho de los tratados, que paradójicamente, en normas declaradas exequibles, ratifica el principio según el cual "todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe" (artículo 26) y el que estipula que "un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado" (artículo 27-1).Creo que tales preceptos han debido ser declarados exequibles pura y simplemente, sin condicionamientos, y sin fundar la exequibilidad en tesis contrarias a los postulados que los inspiran, entre otras razones con base en el artículo 9 de la Carta, a cuyo tenor las relaciones exteriores del Estado se fundamentan, entre otros, en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia.Dada la antinomia que el fallo implica, me preocupa en grado sumo la forma jurídica que deba utilizar el ejecutivo, con base en esta Sentencia, para manifestar internacionalmente el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por la Convención, particularmente en lo que respecta a las indicadas cláusulas. Es inquietante la perspectiva de que se entienda internacionalmente que Colombia se reserva ni más ni menos el derecho de no sentirse cobijada por ellas, que constituyen precisamente la médula del Derecho Internacional y de su operatividad y efectividad.Si, para el caso del artículo 27-1, "Colombia precisa que acepta que un Estado no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados", cabe preguntar si no hay una profunda contradicción entre acatar o aceptar la aludida cláusula -que justamente prohibe la invocación de disposiciones de Derecho interno para evadir el cumplimiento de los tratados- y simultáneamente reservar, a favor del Derecho interno, la posibilidad de desconocer en el futuro obligaciones internacionalmente contraidas pero eventualmente declaradas inconstitucionales en virtud del control judicial indiscriminado que la Corte reclama.Desde luego, la salvedad cabría respecto del control previo (artículo 241, numeral 10, C.P.), aunque carecería de sentido como reserva, en cuanto el artículo 27-1 de la Convención supone la preexistencia de los compromisos de Derecho Internacional, todavía no contraidos en el momento en que tiene lugar esa forma de verificación constitucional.Y -repito- es contradictoria tal salvedad con la esencia, con los propósitos y aun con la letra de la cláusula convencional. Si la Corte está declarando que es EXEQUIBLE -es decir, ejecutable- esa cláusula, que excluye la invocación de razones de Derecho interno para desconocer un tratado, no puede simultáneamente forzar al Gobierno a manifestar su consentimiento expresando exactamente lo contrario ante los demás Estados y organizaciones internacionales.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoFecha, ut supra.