ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA CALLE CORREAJUAN CARLOS HENAO PEREZ YJORGE IVAN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-399 de 2010SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos (Aclaración de voto)Esta Corporación ha modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. Esta modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de constitucionalidad.INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Efectos retroactivos (Aclaración de voto)En cuanto a la posibilidad de conferir efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de una norma, incluidas las dictadas al amparo de un estado de excepción, la Corte ha acudido a este mecanismo con el fin de proteger la supremacía e integridad de la Constitución, asegurar que el pronunciamiento de la Corte no resulte inocuo al permitir que los efectos de una norma dictada al amparo de un estado de anormalidad y contraria al ordenamiento Superior, se perpetúen en el tiempo, y de esta forma se agrave una situación que afecte la institucionalidad y resulte más desfavorable en términos de los valores y principios constitucionales sacrificados. La Corte ha considerado que en esos eventos, sólo es posible garantizar una verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho, expulsando del ordenamiento jurídico la norma en cuestión y retrotrayendo sus efectos a la fecha de expedición de la misma.DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Aplicación de efectos retroactivos del fallo desde el nacimiento de la norma (Aclaración de voto)En el caso del Decreto 073 de 2010, “por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones -Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, y se dictan otras disposiciones”, la Corte debió declarar la inconstitucionalidad por consecuencia con efectos retroactivos a partir de su entrada en vigor, porque algunas medidas en él contenidas suponen una amenaza cierta y grave para el goce efectivo de derechos sociales de los trabajadores del sector saludReferencia: expediente RE-154Revisión constitucional del Decreto 073 de 2010, “por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones -Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, y se dictan otras disposiciones”.Magistrada Ponente:Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA1. Con el acostumbrado respeto, a continuación exponemos las razones que nos llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. La posición mayoritaria optó por declarar la inexequibilidad por consecuencia del Decreto 073 de 2010, “por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones -Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, y se dictan otras disposiciones,” porque no se estaba ante medidas de carácter tributario, cuyos efectos podían diferirse a la luz de lo decidido en la sentencia C-252 de 2010.No obstante compartir esta posición, consideramos que como garantes de la supremacía de la Constitución, la Corte Constitucional debió entrar a examinar si dado que algunas medidas del Decreto 073 de 2010 afectaban los derechos de los trabajadores, los efectos de la declaratoria de inexequibilidad deberían retrotraerse a la fecha de expedición del mismo. En efecto, si se observa la definición que hace el artículo 1 del Decreto 073 de 2010, de lo que se consideran recursos excedentes de aportes patronales para el pago de pensiones y cesantías de trabajadores de la salud, tal definición por su vaguedad, permite el redireccionamiento de recursos que debían servir al pago de obligaciones laborales y pensionales, y por lo mismo, tal medida supone una amenaza cierta y grave para el goce efectivo de derechos sociales de los trabajadores del sector salud.Según lo que establece el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 073 de 2010 se está en presencia de saldos de excedentes de aportes patronales en 6 circunstancias: 1) porque no existió tal empleado, 2) porque el empleado se retiró de la entidad o de la administradora o aseguradora, 3) porque el ingreso base de cotización del empleado era inferior al presupuestado y al considerado en la liquidación, 4) porque se redujeron los costos laborales con disminución de los requerimientos de recursos para los aportes patronales, 5) porque se desconoce la entidad por cuenta de la cual se recibieron los recursos, y 6) en otros eventos similares que generen exceso de recursos en poder de las aseguradoras o administradoras, sin obligaciones a favor de servidores públicos del sector salud que correspondan a derechos o prestaciones laborales exigibles con cargo a estos recursos.De estas 6 circunstancias, no todas permiten tener la certeza de que se trata en realidad de excedentes, como quiera que se mencionan circunstancias que cobijan también recursos que en realidad corresponden al pago de obligaciones laborales y pensionales que no se hubieren aplicado efectivamente a dichas obligaciones por retardo en los procedimientos de liquidación y pago, deficiencias de información o por otras situaciones administrativas o financieras de común ocurrencia, que son fuente de cientos de acciones judiciales, incluidas acciones de tutela, para garantizar el goce efectivo de tales derechos. Dado que esta circunstancia contradice palmariamente la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos de emergencia social, y que a pesar de la declaratoria de inexequibilidad por consecuencia del Decreto 073 de 2010, no corrige la desmejora de tales derechos, era necesario conferir efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad, a partir de la fecha de su entrada en vigor, y ordenar la devolución de los recursos recaudados con esta medida. Al no hacerlo, se permitió que el redireccionamiento de recursos de pensiones y cesantías para cubrir el déficit en salud autorizado por el Decreto 073 de 2010, continuara produciendo efectos negativos a pesar de su declaratoria de inexequibilidad y, por lo mismo, que la vulneración de los derechos sociales de los trabajadores de la salud afectados con la medida se perpetuara en el tiempo.
2. La posibilidad de otorgar efectos retroactivos a este tipo de medidas no es extraña en nuestra jurisprudencia. Esta Corporación ha modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Esta modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de constitucionalidad.Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “el juez constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales”.En cuanto a la posibilidad de conferir efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de una norma, incluidas normas dictadas al amparo de un estado de excepción, la Corte ha acudido a este mecanismo con el fin de proteger la supremacía e integridad de la Constitución, asegurar que el pronunciamiento de la Corte no resulte inocuo al permitir que los efectos de una norma dictada al amparo de un estado de anormalidad y contraria al ordenamiento Superior, se perpetúen en el tiempo, y de esta forma se agrave una situación que afecte la institucionalidad y resulte más desfavorable en términos de los valores y principios constitucionales sacrificados. La Corte ha considerado que en esos eventos, sólo es posible garantizar una verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho, expulsando del ordenamiento jurídico la norma en cuestión y retrotrayendo sus efectos a la fecha de expedición de la misma.En la sentencia C-619 de 2003, especialmente relevante para el asunto bajo examen, la Corte señaló lo siguiente:“Así como existe un principio de efecto útil del derecho, es preciso reconocer que decisiones de esta naturaleza revisten especial importancia en el ordenamiento jurídico, por lo que el juez constitucional debe procurar que ellas sean funcionales. De otra manera carecería de sentido el pronunciamiento de constitucionalidad, como ocurre, por ejemplo, cuando la Corte se abstiene de analizar normas que desaparecieron del ordenamiento y ningún efecto producen o pueden producir cuando llegan para su estudio.(…)“No es difícil concluir que cuando la Corte constata que la declaratoria de un estado de excepción o de su prórroga no observó las exigencias constitucionales del caso, cesan desde entonces las atribuciones anteriormente reseñadas.“Así, la declaratoria de inexequibilidad tiene dos efectos directos: en primer lugar, a partir de ese momento el Gobierno no puede expedir nuevos decretos legislativos porque la norma que lo facultaba para hacerlo fue declarada inconstitucional y, en segundo lugar, los decretos legislativos dictados hasta entonces pierden su vigencia.“Sin embargo, y ello debe quedar en claro, lo anterior de ninguna manera significa un pronunciamiento sobre los decretos legislativos dictados hasta entonces, ni menos aún convalida su constitucionalidad hasta ese momento. Según lo ha explicado esta Corporación, lo que ocurre es una pérdida de vigencia que no incide en la materialidad de cada uno de los decretos legislativos:“En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.“Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política.”“Como ha sido la posición permanente de la Corte, lo procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y el alcance de esa decisión. De lo contrario, el período comprendido entre la expedición de un decreto legislativo y la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se basó aquel, estaría sustraído del control judicial en grave detrimento de los principios inherentes a un Estado Social de Derecho.(…)“Siguiendo los lineamientos hasta aquí reseñados es fácil concluir que los efectos de la presente declaratoria de inexequibilidad deben surtir desde la fecha de la promulgación del Decreto Legislativo No. 900 de 2003, esto es, con efectos retroactivos, pues de otra manera la decisión de la Corte carecería de sentido para garantizar la supremacía material de la Constitución.“La Corte precisa que si bien a partir de la Sentencia C-327 de 2003 el referido decreto perdió su vigencia, también lo es que su expedición fue al amparo de un estado de conmoción interior indebidamente prorrogado, por lo que desde su nacimiento soportaba un vicio que lo hacía inconstitucional.(…)“Por último, la Corte no encuentra cómo el hecho de conceder efectos retroactivos a la presente declaratoria de inexequibilidad, con el fin de proteger la supremacía e integridad de la Constitución, y de ser especialmente celosa del respeto a los principios democrático y de separación de poderes, pueda generar una grave situación macroeconómica que afecte la institucionalidad y resulte más desfavorable en términos de valores y principios constitucionales. De lo contrario, el pronunciamiento de la Corte no sólo sería inocuo sino que permitiría la vigencia de una norma dictada al amparo de un estado de anormalidad indebidamente prorrogado y contraria al ordenamiento Superior. No de otra forma es posible garantizar una verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho.”Por lo anterior, la Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad por consecuencia del Decreto 073 de 2010, y otorgar efectos retroactivos a la misma, a partir de la fecha de su entrada en vigor, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores.Fecha ut supra,MARIA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJUAN CARLOS HENAO PEREZMagistradoJORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADOLUÍS ERNESTO VARGAS SILVAA LA SENTENCIA C-399 de 2010Referencia: expediente RE-154Asunto: Revisión constitucional del Decreto 073 de 2010, “por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones –Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, y se dictan otras disposiciones” Magistrada Ponente:MARIA VICTORIA CALLE CORREA Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en la cual se decidió declarar inexequible por consecuencia el Decreto 073 de 2010, en razón a que en su momento salvé mi voto frente a la sentencia C-252 de 2010, en la cual se decidió declarar la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009 y al mismo tiempo otorgar efectos diferidos a dicha inexequibilidad en relación con las medidas tributarias. En este sentido, me permito reiterar aquí las razones que dieron lugar a mi disenso en relación con la decisión modulada adoptada en la sentencia C-252 de 2010, por cuanto considero que tal modulación de los efectos del fallo en mención resulta contradictoria y riesgosa por las siguientes razones que expuse en el correspondiente salvamento de voto: “(i) Es una decisión que conlleva una insalvable contradicción jurídica en tanto de un lado se declara la inexequiblidad de una norma y de otro lado se prolonga en el tiempo la vigencia jurídica de la misma, aunque sea parcialmente, lo cual es de entrada contradictorio desde el punto de vista jurídico y lógico, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del tribunal constitucional como “Legislador negativo” es la expulsión de las normas declaradas inexequibles del ordenamiento jurídico. En este caso, la Corte declara que un Decreto que declara una emergencia social es inexequible, lo cual debería tener la consecuencia de expulsar de inmediato del ordenamiento jurídico tal normativa, sin embargo, la Corte, deja vigentes en el tiempo unas medidas, respecto de las cuales adicionalmente ha reconocido expresa y claramente en el fallo la absoluta carencia de competencia por parte del órgano que las profiere, lo cual entraña a todas luces una clara contradicción lógica y jurídica; (ii) Es una decisión que implica un gravísimo menoscabo a la plenitud y vigencia del estado de derecho, a sus formas y procedimientos, en tanto se convalidan, así sea transitoriamente, medidas tributarias expedidas con absoluta carencia de competencia por parte del Gobierno; (iii) Es una decisión que riñe con el texto constitucional por cuanto de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno solo podrá habilitarse para establecer nuevos tributos o modificar los existentes, con el propósito de afrontar directa y específicamente el estado de emergencia, cuando se acrediten todos los presupuestos (fáctico, valorativo y de suficiencia) derivados de dicho precepto superior; y, (iv) Finalmente, pero no menos importante, esta es una decisión riesgosa, porque se crea un deplorable precedente, según el cual, independientemente del uso indebido que se le de a las facultades de excepción, el Gobierno podrá confiar en la benevolencia y comprensión del tribunal constitucional, quien, al margen de los exigentes presupuestos que la Constitución ha establecido para la declaratoria de un estado de emergencia, convalidará las decisiones tributarias por razones diferentes a las estrictamente constitucionales; Por todo lo anterior, el suscrito magistrado reitera que la modulación de los efectos de este fallo resulta claramente contradictoria y riesgosa, y que la única forma de defender a cabalidad la integridad de la Constitución, así como la vigencia del estado de derecho, y del principio de separación de poderes, era declarando la inexequibilidad integral y sin condicionamientos, ni modulaciones del Decreto 4975 de 2009.Por las razones expuestas anteriormente discrepo de la decisión mayoritaria adoptada en esta sentencia, respecto de la inexequibilidad con efectos diferidos del Decreto 4975 de 2009.”Con fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a la presente providencia. Fecha ut supraLUÍS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- Folios 33 a
49. Folios 56-61. Folios 22-26. Folios 68-73. En el Decreto se encuentra diseñado como un patrimonio autónomo constituido bajo la modalidad de contratación directa con una sociedad fiduciaria pública.” Folios 74-85. Folio
116. Folios 89-109. Folios 119-154. Folios 164-184. Folios 188-195. Folios 207-213. Folios 260-264. Entre los que se encuentran los recursos de carácter patronal para la cotización a pensiones en los años de transición. Folios 267-292. Aplica un régimen diferente de cálculo de cesantías con retroactividad. Folios 158-160. Folios 197-198. Folios 265-266. Folios 293-299. Folios 323 a
400. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. María Victoria Calle Correa. Ver las sentencias C-149 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-037 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-089 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-109 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-423 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz); C-536 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-578 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-309 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-579 de 1996 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-411 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-122 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-182 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-470 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-618 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-653 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-005 de 1998 (MP. Jorge Arango Mejía); C-055 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara); C-482 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-499 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-002 de 1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-478 de 1999, MVSM; C-700 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-744 de 1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-870 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-955 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-1541 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-047 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-141 de 2001, (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-170 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-442 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-620 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería); C-737 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-1064 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y Jaime Córdoba Triviño); C-1211 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-128 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-452 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería); C-618 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-876 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-619 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-464 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-858 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-491 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-621 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-720 de 2007 (MP. Catalina Botero Marino); C-782 de 2007 (MP. Jaime Araujo Rentería); C-325 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) Sentencia C-737 01 MP. Eduardo Montealegre Lynett. Ver también las sentencias C113 de 1993-, C-131 de 1993, C-226 de 1994, C-055 de 1996, C-037 de 1996, C-221de 1997, C-442 de 2001, C-619 de 2003, entre otras. C-619 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) Corte Constitucional, Sentencia C-488 95 MP. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte ha rechazado la posibilidad de adoptar fallos inhibitorios en estos eventos. Al respecto, ver por ejemplo los salvamentos de voto a las sentencias C-127 07 y C-137 07, en las cuales la Corte desestimó esta alternativa.