ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS JAVIER MORENO ORTIZA LA SENTENCIA C-397/20 Referencia: Expediente RE-340 Revisión automática de constitucionalidad del Decreto Legislativo 813 de 2020, “Por el cual se modifica el Presupuesto general de la nación de la vigencia fiscal 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.Magistrado Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOSLiminar1. Comparto las decisiones adoptadas en los ordinales primero y tercero de la sentencia. Con el acostumbrado respeto, discrepo de la decisión contenida en el ordinal segundo de la sentencia, pues a mi juicio no debía declararse la inexequibilidad de los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020, relativs a la liquidación del presupuesto y a su anexo, sino su exequibilidad. Igualmente, si bien comparto la decisión de declarar inexequible con efectos retroactivos el artículo 11 ibidem, tengo algunas diferencias en cuanto a cómo se fundó dicha declaración.El salvamento parcial de voto2. En esta sentencia la Sala se limitó a seguir la regla fijada en la Sentencia C-170 de 2020 y reiterada, entre otras, en las Sentencias C-206 y C-215 de 2020, conforme a la cual las normas relativas a la liquidación del presupuesto y a su anexo no satisfacen el juicio material de necesidad jurídica o subsidiariedad y, por tanto, deben ser declaradas inexequibles. Mi discrepancia con este proceder se funda en que no comparto dicha regla, que se fijó antes de que asumiera mi encargo como magistrado de la Sala y respecto de la cual, hasta ahora, no había podido manifestar mi criterio.3. La antedicha regla se funda en la interpretación del artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Conforme a este artículo, la liquidación del presupuesto se hace por medio de un decreto dictado por el Gobierno, con sujeción a dos reglas: 1) se debe tomar como base el proyecto de presupuesto presentado al Congreso y 2) se debe insertar todas las modificaciones hechas en el Congreso. Este decreto tiene un anexo en el cual aparece el detalle del gasto para el año fiscal. A pesar de la notable importancia del decreto y de su anexo, en tanto en el primero se concreta el presupuesto y en el segundo el gasto, la Sala ha considerado, en las Sentencias C-629 de 1996 y C-354 de 1998, que este decreto no tiene el rango y la jerarquía de la ley. Esta consideración, hecha en un contexto de normalidad, es llevada por la Sala a un contexto de anormalidad, como acontece en un estado de excepción, para sostener que, al no tener dicho rango y jerarquía, no es necesario que la liquidación del presupuesto y su anexo hagan parte de un decreto legislativo.4. No comparto la antedicha regla porque considero que el contexto es un elemento muy importante en el análisis. En efecto, lo que se hubiere dicho sobre la liquidación del presupuesto en situaciones de normalidad no puede extenderse, sin mayor discernimiento, a situaciones de anormalidad. De hecho, el propio Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 83 y 84, prevé unas reglas especiales, que sólo se aplican en situaciones de anormalidad. En el aludido artículo 83, se dispone que 1) la fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción y 2) que los créditos adicionales y los traslados al presupuesto para atender la crisis, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. En el referido artículo 84, se establece que el Gobierno tiene el deber de informar al Congreso las modificaciones que haga al presupuesto, dentro de los ocho días siguientes a su realización.5. En el contexto de los estados de excepción existen reglas especiales para modificar el presupuesto. Pese a ello, la regla fijada por la Sala es la de que, en materia de liquidación del presupuesto, debe seguirse la regla ordinaria. De aquí surge la primera razón en la que se funda mi discrepancia, pues considero que la liquidación del presupuesto también debe regirse por las reglas especiales, propias de la situación de anormalidad, y, en consecuencia, realizarse en los términos que señale el Gobierno.6. El decreto de liquidación y, en especial, su anexo, es en donde se concreta de manera detallada el alcance de la modificación introducida al presupuesto. Este detalle es un elemento necesario al momento de juzgar los decretos legislativos que modifican el presupuesto, pues sólo a partir de él puede determinarse, de manera precisa y específica, cuáles son las entidades cuyos ingresos se afectan, cómo ocurren los contra créditos y cuál es el destino concreto de los recursos. Esta información, que es imprescindible para ejercer el control de constitucionalidad, no se puede obtener de los enunciados amplios, que se hacen en términos de partidas, en los artículos en los que se modifica el presupuesto. De aquí surge la segunda razón de mi discrepancia, pues al dejar la liquidación y su anexo por fuera del decreto legislativo, con el argumento de que no hay necesidad jurídica en incluirlos, se dificulta un ejercicio riguroso y verdaderamente integral de la modificación del presupuesto.7. En la Sentencia C-434 de 2017, al ejercer un control oficioso e integral de constitucionalidad, la Sala declaró exequible el Decreto Legislativo 733 de 2017. En el artículo 3 de este decreto se disponía: “El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto para la vigencia fiscal de 2017.” Este anexo corresponde, en términos materiales, al regulado en el numeral 3 del segundo inciso del artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, valga decir, al anexo que debe acompañarse al decreto de liquidación del presupuesto. Por tanto, a mi modo de ver no hay duda de que al menos el anexo del decreto de liquidación del presupuesto podía estar dentro del decreto legislativo que modifica el presupuesto, pues así lo había aceptado la Sala en la sentencia en comento. De esto se sigue que la nueva regla introducida por la Sala, implica un cambio importante en su posición, que ha debido argumentarse más en detalle. El haber cambiado la doctrina de la Sala, sin que existan poderosas razones para ello, es la tercera razón de mi discrepancia.8. Por último, debo destacar que la declaración de inexequibilidad no genera en realidad ninguna consecuencia tangible. En efecto, dado que no se hizo con efectos retroactivos, la liquidación del presupuesto tuvo plenos efectos en su momento y, por tanto, no es necesario volver a dictar otro decreto, esta vez, de rango y jerarquía inferior al de la ley, para realizar la liquidación. Esta circunstancia afecta los argumentos relativos al control que podría corresponder al Consejo de Estado sobre el acto de liquidación, pues no habría ningún objeto de control, dado que no es necesario dictar un nuevo decreto.
9. Conviene advertir que la aplicación de la nueva regla genera un complejo escenario para el próximo estado de excepción, pues en torno al presupuesto y a su liquidación convergerían dos tipos de normas: el decreto legislativo y el decreto de liquidación, cuyo conocimiento sería de esta Corte y del Consejo de Estado, respectivamente. Este control debe ser coordinado y tiene, a mi modo de ver, una prejudicialidad necesaria respecto de la sentencia de la Corte, pues no tendría ningún sentido que se declarase inexequible la modificación al presupuesto y válida su liquidación.La aclaración de voto10. Comparto la decisión de declarar inexequible el artículo 11 del Decreto 813 de 2020, con efectos retroactivos, desde la expedición del decreto. Las modificaciones del presupuesto deben hacerse por medio de normas de rango y jerarquía de ley y, en el contexto de los estados de excepción, sólo por medio de decretos legislativos. El pretender que en un decreto legislativo se pueda otorgar facultades al Gobierno para modificar el presupuesto, por medio de normas que pretenderían ser decretos ley, es manifiestamente incompatible con la Constitución. Quien puede otorgar facultades extraordinarias, con un quórum calificado y con limitaciones, sólo es el Congreso (art. 150.10 CP).
11. La norma prevista en el referido artículo 11, que puede calificarse como de auto habilitación, si bien debe apreciarse en el contexto de la grave emergencia causada por el COVID-19, tiene perturbadores y peligrosos efectos en las competencias del Congreso y del Gobierno. Si a la excepcional competencia del Gobierno para dictar normas con fuerza de ley, bajo un estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, que en todo caso está limitado en el tiempo por la propia Constitución, se le suma la excepcionalísima competencia del Gobierno, que ha sido auto otorgada por un decreto legislativo, en términos más amplios, dados además por el propio decreto legislativo, se puede llegar a una grave crisis jurídico constitucional. Comparto la valoración de la Sala, en el sentido de encontrar que esta norma es manifiestamente incompatible con la Constitución y, a partir de esta circunstancia, establecer el estándar de que cuando ello ocurre la declaración de inexequibilidad debe hacerse con efectos retroactivos. Sin embargo, creo que la sentencia se quedó corta en su motivación, pues ha debido hacer dos razonamientos adicionales, cuya ausencia motiva mi aclaración de voto.
12. Si bien los argumentos dados por la Sala son suficientes para fundar la declaración de inexequibilidad con efectos retroactivos del mencionado artículo 11, la sentencia no ha debido quedarse en una posición minimalista, de limitarse a aplicar los juicios materiales de ausencia de arbitrariedad y de no contradicción específica, sino que, a mi juicio, ha debido destacar con mayor énfasis que el presupuesto sólo puede modificarse por medio de leyes aprobadas por el Congreso, en situaciones de normalidad, y por medio de decretos legislativos, dictados bajo estados de excepción, por el Gobierno, en situaciones de anormalidad. En esta materia no cabe, ni en situaciones de normalidad, ni en situaciones de anormalidad, modificar el presupuesto con fundamento en facultades extraordinarias conferidas por el Congreso en la ley o auto conferidas por el Gobierno en un decreto legislativo.13. A lo ya dicho debo agregar que, a mi juicio, la Sala ha debido ocuparse del fenómeno de la auto habilitación en términos más amplios, pues si bien en el caso examinado ella se daba para modificar el presupuesto, es posible que en el futuro se intente para otros propósitos. Al ocuparse de este fenómeno ha debido dejar en claro que cualquier decreto legislativo que confiera facultades al Gobierno para dictar normas que tienen rango y jerarquía de ley es manifiestamente incompatible con la Constitución. Fecha ut supra.LUIS JAVIER MORENO ORTIZMagistrado (E) ---pies de página--- Presidencia de la República, RE-340: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 813 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 220”, Bogotá, 7 de julio de 2020. Presidencia de la República, 2020, op. Cit., pp. 3 y ss. Ibidem, p.
9. Ibidem, p. 10 a la
13. Ibidem, p. 14 y ss. Ibidem, p. 19 y ss. Ibidem, p. 22 a la
26. Ibidem, p. 26 y ss. Ibidem, p.
52. Ibidem, 2020, p. 56 y ss. Ibidem, p.
64. Ibid. Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p.
67. Ibidem, p. 65 Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p.
64. Ibid. Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 59-64. Ibid. Anexos. Documento
1. Informe del Ministerio de Hacienda y crédito público sobre la solicitud de los ordinales tercero y cuarto del Auto de 26 de junio de 2020, en: Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 75-95. Gallón G., Gustavo; González E., Julián; Mejía R., Sibelys; Ospina R., Juan, Intervención en el trámite de revisión automática del decreto legislativo 813 de 2020, “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, 2020, p.
6. Ibidem, p.
3. Ibidem, p.
4. Ibidem, p.
5. Ibidem, p. 6 González P., Olga; Ordóñez P., Esteban, Expediente RE- 340: disposición analizada Decreto No. 813, 2020, p.
3. Ibidem, p.
3. Procurador General de la Nación, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 813 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, Bogotá, 2020, p.
37. Procurador General de la Nación, 2020, op. Cit., p.
24. Ibid. Procurador General de la Nación, 2020, op. Cit., pp. 26 y ss. Ibidem, p. 29 y ss Ibidem, p. 31 y ss. Ibid. Al respecto puede consultarse el Comunicado de prensa de la Corte Constitucional No. 33 de agosto 12 y 13 de 2020. Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias de la Corte Constitucional, C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), citando a su vez la sentencia C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Ibidem. El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP). El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 2009 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. Decreto 333 de 1992. Decreto 680 de 1992. Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. Decreto 80 de 1997. Decreto 2330 de 1998. Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008. Decreto 4975 de 2009. Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011. Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias de la Corte Constitucional, C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), entre otras. Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.” Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 2015, (M.P. Gloria Stella Ortiz). El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), entre otras. Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes”. Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera). Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero). El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido). En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 (M.P. Myriam Ávila Roldán) y C-194 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Al respecto, en la sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”. Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo
8. Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-742 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa). Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-468 de 2017 (M.P. Alberto rojas Ríos), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-751 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), entre otras. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-225 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-672 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-671 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería). “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”. Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”. En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”.
C. Const. sentencia de constitucionalidad C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas reflexiones han sido expuestas por la Corte Constitucional en los procesos de control automático de los Decretos legislativos cuyo objeto ha sido la modificación del Presupuesto general de la Nación vigencia 2020. Al respecto puede consultarse las Sentencias C-206 de 2020, C-170 de 2020, C-212 de 2020 y C-215 de 2020. Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. Cfr. sentencia C-434/17. “Artículo
345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Ver también la sentencia C-146/09. “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”. El texto de la LEEE solo habla de modificación del Presupuesto General de la Nación cuando se refiere a la conmoción interior, sin embargo, la jurisprudencia se ha referido de manera expresa a la posibilidad de extender efectos del estado de conmoción interior al de emergencia (C-376/94). Cfr. sentencias C-434/17, C-148/03, C-947/02, C-330/99, C-329/99, C-219/99, C-138/99, C-376/94 y C-179/94, entre otras. La Corte en la Sentencia C-376 de 1994 expuso: A diferencia de lo ocurrido en relación con el Estado de Conmoción Interior, aquí el legislador no se refirió expresamente a las reformas del Presupuesto, reformas expresamente previstas en el literal ll del artículo 38 como una de las medidas al alcance del Gobierno. La omisión, sin embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya querido deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada. Pues sostener esta tesis implicaría afirmar que tampoco la declaración del Estado de Guerra trae consigo esta potestad para el Ejecutivo. Basta mirar el artículo 25 de la ley citada: "Facultades Generales. En virtud de la declaración del Estado de Guerra Exterior, el Gobierno ejercerá las facultades necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad". Es claro que si la ley, expresamente, reconoce esta facultad en tratándose del Estado de Conmoción Interior, ella tiene que existir, implícita, en las amplísimas facultades generales propias del Estado de Guerra, y en las facultades del Estado de Emergencia.” (negrillas y subrayado fuera del texto original). De manera más reciente, puede consultarse la C-206 de 2020. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes orgánicas hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato: “Es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario. De otro lado, la noción lata sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”. Sentencia C-582/99. El Decreto 111 de 1996 compiló la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, con las modificaciones introducidas por la Ley 225 de 1995. El actual artículo 83 del Decreto 111 corresponde al artículo 69 de la Ley 38 de 1989 y al artículo 36 de la Ley 179 de 1994. Cfr. C-138/99, sentencia reiterada en la C-219/99. En la sentencia C-685/96, la Corte subrayó: “11. En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios).” En el mismo sentido, ver las sentencias C-434/17, C-483/02 y C-947/02. En la sentencia C-947/02 la Corte se refirió al tema y dijo: “[e]n el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contra créditos en la ley de apropiaciones. // Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”. Reiteración de la sentencia C-206/93. Ver también la sentencia C-434/17. Cfr. sentencias C-434/17 y C-947/02, entre otras. Sentencia C-179/94. Cfr. sentencia C-434/17. Ver en relación con este tema, la sentencia C-802/02. Cfr. Sentencia C-802/02. Ver también la C-146/09. Sentencia C-146/09. Cfr. sentencia C-146/09. Ver también la C-067/93 y C-075/93, entre otras. Cfr. sentencia C-146/09. Sentencia C-685 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero) Sentencia C-206 de 1993 (MP Antonio Barrera Carbonell). Consideración de la Corte 4.3.4. Reiterado en las sentencias C-324 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-196 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y Sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera). Sentencia C-772 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) Artículo 1°. Modifícase el artículo 29 del Decreto 4730 de 2005, el cual quedará así: "Artículo
29. Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del representante legal en caso de no existir aquellas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las resoluciones o acuerdos una vez se realice el registro de las solicitudes en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Si se trata de gastos de inversión, se requerirá, además, del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, con base en las modificaciones de que tratan los incisos anteriores, realizará los ajustes al Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC consultando la información registrada en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Los órganos públicos que requieran conocer las modificaciones al anexo del decreto de liquidación deberán acceder a las mismas a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención. Parágrafo: La Dirección General del Presupuesto Público Nacional podrá solicitar ajustes al PAC cuando lo considere pertinente. También podrá solicitar dichos ajustes la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, cuando se trate de gastos de inversión". ARTICULO
67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas:
1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso;
2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso;
3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, artículo 54, Ley 179 de 1994, artículo 31). El artículo 17 de la ley 1967 de 2019 estipula: “Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual quedará así: “Artículo
17. Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de Ministerios es dieciocho. La denominación, orden y precedencia de los Ministerios es la siguiente:
1. Ministerio del Interior.
2. Ministerio de Relaciones Exteriores.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4. Ministerio de Justicia y del Derecho.
5. Ministerio de Defensa Nacional.
6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
7. Ministerio de Salud y Protección Social.
8. Ministerio de Trabajo.
9. Ministerio de Minas y Energía.
10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
11. Ministerio de Educación Nacional.
12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
14. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
15. Ministerio de Transporte.
16. Ministerio de Cultura.17. Ministerio de la Ciencia, Tecnología e Innovación.
18. Ministerio del Deporte”. Decreto Legislativo 813 de 2020, p. 12 y ss. Ibidem, p. 2 y ss. Ibidem, p.
7. Ibidem, p.
9. Ibidem, p.
10. Ibidem, p. 11s. Ibidem, p.
12. Ibid. Decreto 813 de 2020, p.
9. Ibid. Decreto 813 de 2020, p.
10. Ibid. Decreto 813 de 2020, p.
11. Al respecto puede verse la Sentencia C-206 de 2020 y C- 170 de 2020. Al respecto véase las consideraciones del Corte en la Sentencia C-212 de 2020. Presidencia de la República, op.cit. p. 78 y ss. Ibidem, p.
6. Así lo ha dispuesto la Corte en la Sentencia C-212 de 2020. Ibid. Ver sentencias C-170 de 2020, C-206 de 2020, C-212 de 2020, entre otras. Decreto 815, p. 5 Ibidem, p. 6 Ibidem, p. 7 Ibidem, p. 9 Decreto 813 de 2020, p.
7. Ver sentencia C-148 de 2003 Así lo ha dispuesto esta Corporación desde sus primeros pronunciamientos, como la C-353 de 1997, en la cual expresó: “Los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide darles carácter permanente. Por tanto, los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. Según este inciso, el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo.” Las sesiones del Congreso iniciaron el 7 de abril en la Cámara de representantes con base en los dispuesto por su Mesa Directiva en la Resolución No. 0777 de 2020 del 6 de abril de 2020; y en el Senado iniciaron el 15 de abril de 2020, como consta en la nota de prensa: https://www.semana.com/nacion/articulo/coronavirus-en-colombia-el-congreso-inicio-sesiones-virtuales/664279/ (consultado el 4 de septiembre de 2020) Así lo ha dispuesto esta Corporación desde sus primeros pronunciamientos, como la C-353 de 1997, en la cual expresó: “Los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide darles carácter permanente. Por tanto, los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. Según este inciso, el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo.” Ver nota al pie de página No. 83 y la Sentencia C-376 de 1994. Al respecto puede consultarse el anexo 2 en el que se exponen las sentencias de la Corte sobre modificaciones de la ley del presupuesto general de nación en los Estados de Excepción de Conmoción interior y en el Estado de emergencia social, económica y ecológica. Al respecto pueden consultarse C-148 de 2003 (Jaime Córdoba Triviño), C-070 de 2009 (Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez), C-1156 de 2011 (Mauricio González Cuervo), C-753 de 2015 (Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras. Los artículos 31 y 32 de ley 137 de 1994. El artículo
31. Informes al Congreso. Mientras subsista el Estado de Guerra Exterior el Gobierno deberá rendir periódicamente, informes motivados al Congreso sobre las medidas legislativas adoptadas, su aplicación y la evolución de los acontecimientos. En todo caso tendrá que hacerlo por lo menos cada treinta (30) días; y el artículo
32. Control de facultades legislativas por el Congreso. El Congreso podrá reformar o derogar, en cualquier tiempo, los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Guerra Exterior, con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra Cámara. Durante los debates, el Congreso podrá invitar al Presidente y este podrá presentarse o enviar un mensaje para explicar la necesidad de las medidas adoptadas que se pretende derogar o reformar. En ningún caso, las disposiciones derogadas por el Congreso podrán ser reproducidas posteriormente por el Gobierno, durante la vigencia del Estado para el cual fueron dictadas, salvo que el Congreso expresamente lo faculte para hacerlo. Ver artículos 39, 40 y 41 de la ley estatutaria 137 DE 1994. Artículo 38 de la ley 137 de 1994 establece un listado de facultades que tiene el Gobierno nacional en la conmoción interior, entre la que destacamos la de modificar el presupuesto general de la nación y la obligación de informar al Congreso de la República. La Corte en Sentencia C-073 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero) ha extendido esta facultad para los demás estados de excepción. Lo que ha reiterado en las siguientes 15 sentencias previas a este Estado de emergencia actual: C-206 de 1993 (…) y en el marco de este Estado de emergencia las recientes sentencias C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de 2020, C-206 de 2020 y C-202 de 2020. Artículo 84 del Estatuto orgánico del presupuesto (D.111 de 1996). Así lo ha manifestado en la Sentencia C-070 de 2009 (Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez) Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Esta posición relacionada con declarar la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 813 de 2020 por vulnerar disposiciones de la Constitución, la LEEE y el Estatuto orgánico del presupuesto ha sido solicitada por las dos únicas intervenciones ciudadanas (Universidad Externado de Colombia y la Comisión colombiana de juristas) y por el Procurador General de la Nación, que reposan en el Expediente del Expediente RE-340.