SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARIA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-397 DE 2010CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Constituye un instrumento de corroboración de un hecho y no la materialización de un requisito (Salvamento de voto)CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Asunto formal que puede imposibilitar participación ciudadana (Salvamento de voto)LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Congreso debió haberse abstenido de dar trámite al proyecto hasta verificarse el cumplimiento de los requisitos (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Aplicación (Salvamento de voto)De conformidad con el principio de razonabilidad sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo. En el asunto resuelto en la sentencia, el trámite legislativo se inició sin existir la certificación, pero habiéndose cumplido materialmente con los requisitos constitucionales y estatutarios, no siendo relevante para la subsanabilidad del vicio su gravedad como bien lo ha reconocido la Corte, y en este caso la certificación de la organización electoral fue emitida y mediante ella se constató que existía una iniciativa legítima que cumplió cabalmente con las obligaciones constitucionales y legales, aunque tal exigencia se hubiese acreditado durante el debate parlamentario y no al inicio, lo que no invalidaba la iniciativa ciudadanaLEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Ausencia de certificación sobre topes de financiación fue subsanada en el curso del trámite legislativo (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE DE INICIATIVA CIUDADANA-Inaplicación (Salvamento de voto) El principio de instrumentalizad de las formas, según el cual, no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaratoria de inconstitucionalidad; y en el presente caso, tratándose de una iniciativa legislativa en materia de referendos constitucionales en la que se trataba de un vicio que fue convalidado en el mismo proceso de formación de la ley, debió haber sido aplicadoPRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No se vulnera por modificaciones efectuadas en ejercicio de potestades propias del Congreso (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Modificaciones correspondían a expresiones que resultaban asimilables y no resultaban sustanciales (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Modificaciones no alteraban contenido ni sentido de la iniciativa (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Restricciones a las modificaciones que pueda introducir el Congreso constituye un límite inaceptable (Salvamento de voto)LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Dignidad humana como límite no es absoluta (Salvamento de voto)INICIATIVA PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA-Reforma constitucional no conllevaba una sustitución de la Constitución (Salvamento de voto)Referencia: expediente CRF-002Revisión de constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, “Por la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao PérezCon el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente sentencia.
1. Para la mayoría, en el trámite de la Ley 1327 de 2009, “por la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, el Congreso incurrió en dos vicios de procedimiento que conducían inexorablemente a la inexequibilidad de la misma: (i) el haber iniciado el trámite en el Congreso sin que se adjuntara la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, específicamente la que hace referencia al respeto de los topes de financiación de las campañas por el referendo; y (ii) el haber introducido tres modificaciones sustanciales al texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana que desconocía el principio de identidad flexible.Iniciación del trámite legislativo sin la certificación sobre respeto de los topes de financiación1.1. En relación con el primero de los vicios señalados en la sentencia, en mi opinión es la falta de cumplimiento material de los requisitos para la existencia de una verdadera iniciativa ciudadana lo que genera la inconstitucionalidad de la ley que convoca a un referendo y no la presentación tardía del certificado sobre respeto de los topes de financiación al inicio del trámite legislativo. Según la posición mayoritaria, “la presentación extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales dispuesto en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, hace que todo el trámite de la ley 1327 de 2009 se encuentre viciado y por ende su aprobación definitiva tiene que ser declarada como inconstitucional.” Una interpretación tan formalista del cumplimiento de los requisitos para iniciar el trámite legislativo de una iniciativa ciudadana para convocar un referendo, rigidiza de manera excesiva el procedimiento legislativo, hace nugatorio el derecho a la participación ciudadana y otorga un poder ilimitado a la organización electoral, que por esta vía puede bloquear cualquier iniciativa ciudadana, especialmente porque no se ha previsto un procedimiento expedito para la revisión del cumplimiento de todos los requisitos frente a este tipo de iniciativas, cuya certificación, tal como lo ha mostrado la práctica, puede tardar meses e incluso años.1.2. En efecto, de los arts. 155 y 378 de la Carta surge con claridad que sólo el gobierno y por lo menos el 5% del censo electoral respectivo tienen iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional que se sometan a referendo. En esa medida, en el caso de los referendos de iniciativa ciudadana, si el Congreso no tiene certeza de que lo que presenta el Comité de Promotores y el vocero es una iniciativa ciudadana válida que cumple con los requisitos constitucionales y legales, no puede iniciar el trámite legislativo. No obstante lo anterior, reitero, debe ser el cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales que deben respetar las iniciativas ciudadanas, lo que permite determinar que la voluntad ciudadana en torno a una iniciativa se conformó de manera legítima, y por lo tanto se está ante una iniciativa válida, y no la simple certificación formal del cumplimiento de tales requisitos. La certificación de los requisitos exigida por la Ley 134 de 1994, es un instrumento formal de corroboración de un hecho que materialmente ha ocurrido, pero no en sí misma la materialización del requisito. No se trata pues de una exigencia meramente formal, sino de un requerimiento constitucional y legal cuya constatación surge de lo que muestran los hechos, que luego es “autenticada” por la certificación respectiva. 1.3. Es por ello que siempre que exista duda sobre el cumplimiento de los requisitos, como sucedió por ejemplo con el referendo examinado en la sentencia C-141 de 2010, el Congreso debe abstenerse de dar trámite al proyecto de ley que convoca a un referendo, hasta tanto los órganos competentes acrediten su observancia. De conformidad con lo anterior, en principio no es posible que el Congreso inicie el trámite legislativo de un referendo constitucional de iniciativa sin que se haya dado materialmente el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales. Cuando exista duda sobre el cumplimiento material de tales requisitos, su certificación asegura que se está ante una iniciativa ciudadana válida para la convocatoria de un referendo constitucional que puede ser tramitada por el Congreso. 1.4. Esta regla surgida al analizar el referendo constitucional declarado inexequible en la sentencia C-141 de 2010, se dio en un contexto en el que el trámite legislativo se adelantó sin que la organización electoral hubiera certificado en algún momento del trámite legislativo o con posterioridad a él, el respeto de todos los requisitos constitucionales y legales, de tal manera que pudiera afirmarse que se estaba ante una iniciativa ciudadana legítima. De hecho durante el trámite del proyecto, el Registrador Nacional del Estado Civil manifestó ante el Congreso de la República la imposibilidad de expedir dicha certificación. Sobre este punto varios congresistas manifestaron su preocupación por continuar con el trámite de dicho proyecto de ley. El Registrador del Estado Civil y el Presidente del Consejo Nacional Electoral fueron citados por el Congreso para exponer las razones por las cuales la certificación respectiva no había sido expedida. Y posteriormente, luego de culminado el proceso legislativo, la decisión del Consejo Nacional Electoral de formular pliego de cargos, confirmó que el proyecto de ley en cuestión había sido tramitado prematuramente, a pesar de las dudas existentes sobre el desconocimiento de las reglas constitucionales, estatutarias y reglamentarias por violación de los topes fijados cada año para las campañas que se adelanten frente a cada uno de los mecanismos de participación. 1.5. Hasta antes de la sentencia C-141 de 2010, ninguno de los referendos constitucionales de origen popular culminó su trámite de tal manera que la Corte pudiera examinar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y estatutarios para este tipo de iniciativas. A pesar de las exigencias constitucionales y estatutarias para el trámite de estas iniciativas populares, el Congreso inició durante el mismo período legislativo de 2009, el trámite de los referendos constitucionales de iniciativa ciudadana sobre la reelección presidencial, la cadena perpetua frente a crímenes graves cometidos contra niños y sobre el derecho al agua, únicamente con la certificación sobre número de apoyos expedida por la Registraduría. Al revisar la página Web de la Registraduría Nacional del Estado Civil el cuadro comparativo sobre el estado de trámite de cada una de esas iniciativas mostraba lo siguiente: Reelección PresidencialAgua PotableCadena perpetua para abusadores de niñ@sPropuesta generalReferendo Constitucional para modificar el inciso 1 del artículo 197, para permitir que quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, pueda ser elegido para otro períodoReferendo Constitucional para consagrar el derecho humano fundamental al agua potable, un mínimo vital gratuito, la gestión pública indelegable y directa del agua y protección especial para los ecosistemas esenciales para el ciclo hídrico, lo cual incluye la protección de las fuentes de agua, lagos, ríos, playas y humedales, entre otros. Para ello se propone la inclusión de dos artículos nuevos en la Constitución Política, así como la introducción de parágrafos adicionales para los artículos 63, 80 y 365.Referendo Constitucional para modificar el artículo 34 de la Constitución, que permita incorporar la pena de hasta prisión perpetua para castigar los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, secuestro y maltrato severo cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física o mental.Fecha de radicación de firmas para constitución de comité promotor12 de marzo de 200811 de enero de 200814 de agosto de 2008Fecha de certificación según la cual las firmas válidas superaron el 5 x 1000 del censo electoral8 de abril de 200822 de febrero de 20081 de septiembre de 2008Total firmas válidas para constitución de comité promotor238.224231.081221.347VoceroLuis Guillermo Giraldo HurtadoRafael Colmenares FacciniGilma Jiménez GómezMiembros del comité promotorLuis Guillermo Giraldo HurtadoCecilia Paz de MosqueraDoris Ángel VillegasMyriam Donato de MontoyaGustavo Dajer ChadidJuan David Ángel BoteroÁlvaro Velásquez CockHediel Saavedra Salcedo David Salazar OchoaRafael Colmenares FacciniLilia Tatiana RoaMartha Esperanza Cañón ParraJavier Roberto Márquez ValderramaRodrigo Hernán Acosta BarriosHumberto Polo CabreraHéctor Fabio Gañán BuenoCristo Humberto Miranda CarvajalinoOscar Eduardo Gutiérrez ReyesGilma Jiménez GómezMario Germán Iguarán AranaEdgardo José Maya VillazónElvira Forero HernándezSimón Gaviria MuñozDavid Andrés Luna SánchezRafael Santos Calderón, Rodrigo Pardo García-PeñaGuillermo Prieto La Rotta (Pirry).Fecha de radicación de firmas para solicitud del referendo11 de agosto de 200815 de septiembre de 200818 de diciembre de 2008Fecha de entrega a la Registraduría del balance de ingresos y gastos por parte del comité promotor2 de septiembre de 20083 de octubre de 20096 de enero de 2009Total ingresos y gastos reportados en el balance$ 2.046.328.135,81$ 211.833.069No registra ingresos ni gastos directos. Reporta 15 donaciones en especie por valor total de $30.415.220Fecha de remisión del balance de ingresos y gastos por parte de la RNEC al CNE3 de septiembre de 2008. En la remisión el Registrador Nacional advierte que “se pueden vislumbrar algunas infracciones al artículo 2º en concordancia con el artículo 1º de la Resolución No 67 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo”.6 de octubre de 200913 de enero de 2009Fecha de certificación según la cual las firmas válidas superaron el 5% del censo electoral10 de septiembre de 200829 de septiembre de 200815 de enero de 2009Total de firmas válidas3.909.8252.039.8121.734.195Resolución del CNE sobre el estudio del balance de ingresos y gastosPendientePendienteResolución 457 del 2 de Junio de 2009Fecha de la certificación según la cual se cumplieron los requisitos constitucionales y legales en el proceso de recolección de firmas PendientePendiente18 de junio de 20091.6. En cuanto al tema de financiación de cada una de las tres iniciativas la información públicamente conocida a través de esta página indicaba, prima facie, que en el caso del referendo sobre la reelección los topes fijados por el Consejo Nacional Electoral habían sido superados con creces teniendo en cuenta el total ingresos y gastos reportados en el balance y que tanto en el referendo del agua como el de la cadena perpetua, tales límites se habían respetado. De estos tres proyectos, sólo el referendo constitucional relativo a la cadena perpetua presentó dos certificaciones al iniciar el trámite legislativo: la de cumplimiento del requisito de 5% del censo electoral de apoyos válidos y una certificación de presentación de libros y balances expedida por el Consejo Nacional Electoral. Esta última no corresponde a la certificación de cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales sobre respeto de los topes de financiación, dado que dicha certificación fue expedida durante el trámite del proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara de Representantes, antes de votar el informe de conciliación. 1.7. No obstante la falta de certificación, de la información publicada por la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre los informes de gastos e ingresos reportados para cada referendo, era posible concluir que la iniciativa para promover un referendo para establecer la cadena perpetua para abusadores de niños había empleado menos de la décima parte del monto máximo autorizado por el Consejo Nacional Electoral para ese tipo de campañas. El Comité de Promotores había presentado ante la organización electoral el balance de ingresos y gastos el 13 de enero de 2009, pero la certificación sobre cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en materia de iniciativas ciudadanas fue expedida el 18 de junio de 2009, ello porque como es obvio el Consejo Nacional Electoral debe revisar los balances que son sometidos a su consideración.1.8. De lo anterior surge, sin contradecir la regla fijada en la sentencia C-141 de 2010, que era posible iniciar el trámite legislativo, ya que existían suficientes elementos de juicio que mostraban el cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales por la iniciativa ciudadana para establecer la cadena perpetua por delitos atroces cometidos contra menores de 14 años o menores de edad con discapacidad. La información conocida públicamente mostraba que se había cumplido con el número de firmas exigidas, que el monto de gastos no superaba los topes y, además, que no existía ninguna objeción por parte de las autoridades electorales que pusiera en duda ese cumplimiento material, por lo que sólo faltaba la certificación formal del cumplimiento total de requisitos. En esas circunstancias, el Congreso podría iniciar el trámite de un proyecto de ley que convoca a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, para esperar que en algún momento del trámite legislativo y antes de su culminación, dicha certificación fuera presentada. 1.9. En mi opinión, la ausencia de la certificación sobre respeto de los topes de financiación constituía una irregularidad que fue subsanada en el curso del trámite legislativo. 1.10. La Constitución y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación asignaron a la organización electoral un papel fundamental en la verificación del cumplimiento de los requisitos que aseguran una conformación de la voluntad ciudadana legítima y en esa medida la certificación es un requisito necesario para la iniciación del trámite legislativo. Sin embargo, mientras se mantengan los términos y procedimientos actuales con que cuenta la organización electoral para revisar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana, es muy factible que sea imposible dar inicio al trámite legislativo, e incluso que las firmas recogidas pierdan su vigencia, como quiera que el legislador estatutario no previó una situación bajo la cual, por un asunto formal, se hiciera imposible la participación ciudadana. 1.11. De conformidad con el principio de razonabilidad señalado en la sentencia C-760 de 2001, “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”. En el asunto resuelto en la sentencia de la cual me aparto, el trámite se había llevado efectivamente a cabo, y al inicio del trámite legislativo, si bien no existía la certificación, se había cumplido materialmente con los requisitos constitucionales y estatutarios. Tampoco era relevante para la subsanabilidad de este vicio, su gravedad, como quiera que, tal como lo ha reconocido esta Corte, la gravedad del vicio detectado no incide sobre la posibilidad de subsanar un vicio, si están dados los requisitos señalados anteriormente. En este caso, la certificación de la organización electoral fue emitida y mediante ella se constató que existía una iniciativa legítima que cumplió cabalmente con las obligaciones constitucionales y legales. Aunque tal exigencia se hubiese acreditado durante el debate parlamentario y no desde un principio, ello no invalidaba la iniciativa ciudadana, más aún cuando los requisitos se habían cumplido, e incluso la entrega de balance de ingresos y gastos se llevó a cabo, según se certificó, antes de iniciarse el trámite ante el Congreso. 1.12. Un ejemplo similar al sucedido en este caso se presenta cuando el Congreso inicia el trámite legislativo de proyectos relativos a materias en las que el gobierno tiene exclusiva iniciativa legislativa, y que en principio generan su falta de competencia del Congreso para tramitar el proyecto. No obstante, se ha admitido jurisprudencialmente que la falta de iniciativa gubernamental puede ser subsanada en el curso del trámite legislativo, si el gobierno da su aval posterior al proyecto de ley. En el caso presente, no se trataba de un aval sobre la iniciativa que puedan dar el vocero, el comité de promotores, o los ciudadanos que firmaron su apoyo al proyecto, sino de la constatación formal y posterior del cumplimiento material de un requisito constitucional y estatutario por parte de la organización electoral.1.13. Podría objetarse que por el hecho de que se está ante un proyecto de ley que convoca a un referendo constitucional el cual incorpora un texto que puede modificar la Constitución, no existía la posibilidad de subsanar los vicios ocurridos en el trámite legislativo. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado claramente que sí procede la subsanación en este tipo de procesos, específicamente para actos legislativos. 1.14. Sobre este punto es importante recordar lo señalado en la sentencia C-387 de 1997 (MP. Fabio Morón Díaz), en la cual se detectó que en principio existía un vicio no subsanable en el trámite de un acto legislativo por haberle dado debate en comisiones conjuntas, en virtud de una norma posteriormente declarada inexequible por la Corte. Sin embargo, esta Corporación no consideró inconstitucional porque (i) la sentencia de inexequibilidad de la norma aplicada era posterior al acto legislativo, y (ii) la inconstitucionalidad de la norma que permitía el debate conjunto no era manifiesta, por lo cual el Congreso no estaba obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad. 1.15. En esta oportunidad, la Corte debió dar aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, según el cual, “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.” En el presente caso, se trataba de un vicio que fue convalidado en el mismo proceso de formación de la ley, en la medida en que se había cumplido el propósito de la regla de procedimiento protegida en la Constitución y en la Ley Estatutaria, sobre iniciativa legislativa en materia de referendos constitucionales. La certificación mostraba que desde el inicio se estaba ante una iniciativa ciudadana válida para presentar proyectos de ley que convoquen a referendos. 1.16. Si bien se presentó un vicio al comenzar el trámite legislativo porque se dio inicio al proceso legislativo sin la certificación plena del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la aprobación de una ley de iniciativa ciudadana para la convocatoria a un referendo constitucional, tal circunstancia fue subsanada con la presentación de las certificaciones requeridas en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión plenaria en la que se votaría el informe de conciliación. 1.17. En mi opinión, esta circunstancia permitía concluir que se estaba ante una iniciativa ciudadana válidamente tramitada en el Congreso y no era necesario que tal certificación se presentara formalmente ante ambas cámaras, como lo señala la posición mayoritaria, como quiera que tal exigencia no está prevista ni en la Constitución ni en la Ley.Modificaciones al texto de la iniciativa ciudadana1.18. En relación con el segundo de los vicios de trámite que condujeron a la inexequibilidad de la Ley 1327 de 2009, la mayoría consideró que tres de las modificaciones introducidas por el Congreso al texto de referendo de iniciativa ciudadana, eran cambios sustanciales, contrarios al principio de identidad y conducían a la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso: (i) el cambio de la expresión “maltrato severo” por la expresión “lesiones personales agravadas;” (ii) la modificación de la frase “procederá la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley,” por la expresión “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley;”, y (iii) la inclusión de un nuevo parágrafo que establece que, “Aprobada la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”. En mi opinión ninguno de esos cambios era sustancial.1.19. Si bien el artículo 154 de la Carta, que regula lo relativo a la iniciativa legislativa, establece expresamente que en el caso de los proyectos de iniciativa gubernamental las cámaras pueden introducir modificaciones, no existe una autorización similar frente a los proyectos de iniciativa ciudadana. No obstante lo anterior, y dado que el diseño constitucional de la figura del referendo supone la participación de todas las ramas del poder público y de la ciudadanía, no resulta acorde con tal diseño que se restrinja la participación del Congreso a la de un convidado de piedra que se limite a votar el proyecto de ley de referendo. Sin embargo, en mi opinión, con la regla que surge de la sentencia de la cual me aparto, el papel del legislador quedó sustancialmente reducido. 1.20. El hecho de que la Carta haya otorgado a los ciudadanos un poder de iniciativa legislativa para que el proyecto presentado pueda ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado, pues tal como se desprende de la cláusula general de competencia radicada en el Congreso (CP Art. 150), las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma les impida abordar una materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por los ciudadanos, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios. 1.21. Según la ponencia, en relación con el cambio de la expresión “el maltrato severo” por la de “lesiones personales agravadas”, la mayoría consideró que “aunque desde el lenguaje común las expresiones pueden guardar semejanza, desde el lenguaje jurídico los efectos que se presentan con la modificación hacen que el sentido de la norma varíe de manera ostensible,” y por lo tanto circunscribía el tema a “aquellas lesiones físicas que dañan el cuerpo o la salud de otra persona”, dejando por fuera otras formas de maltrato como el “abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente.” Para la mayoría, “la expresión “lesiones personales agravadas”, limitaría el supuesto de hecho a las conductas que impliquen solo violencia física contra el cuerpo o la salud del menor quedando excluidas dentro del supuesto de hecho las conductas que no impliquen violencia física como las relacionadas con el maltrato psicológico o emocional y el maltrato omisivo.”1.22. En mi opinión tal consideración desconoce tres aspectos esenciales que hacían que las expresiones “maltrato grave” y “lesiones personales agravadas” pudieran ser consideradas como asimilables, tanto desde el punto de vista del lenguaje común, como en el ámbito penal. En primer lugar, es claro que el ámbito de la iniciativa ciudadana era el derecho penal, y por lo mismo, desde un principio no quedaban cobijadas por la finalidad de la norma, situaciones de maltrato o violencia física o moral ejercida contra los niños que, aunque reprochables, no hubieran sido sancionadas por el derecho penal. En segundo lugar, dentro de dicho ámbito, no toda conducta punible cometida contra los niños, niñas y adolescentes, era, según el texto original de la iniciativa, merecedora de la cadena perpetua, pues sólo las más graves se consideraron en la iniciativa ciudadana como dignas de esa pena. En tercer lugar, el verbo rector del tipo principal (Art. 111, Ley 599 de 2000), habla de de causar daño a otro tanto “en el cuerpo” como en “la salud,” expresión esta última que cobija tanto los daños corporales como sicológicos, que pueden ser causados tanto por acción o por omisión. Por lo tanto, aquellos comportamientos u omisiones dirigidas a minar gravemente la integridad psicológica de los niños, estaba cobijada por la expresión lesiones personales agravadas. Dado además el concepto de salud que ha reconocido la Corte, y que ha empleado el legislador, era claro que las disposiciones que sancionan las lesiones personales agravadas, cobijaban tanto el daño físico como el psicológico. En cuanto a la violencia sexual ejercida contra los niños, tal comportamiento quedaba cobijado por la expresión “violación y explotación sexual,” por lo que era claro desde el inicio que el “maltrato severo” se refería a otros daños corporales o sicológicos infringidos a los niños. 1.23. En esa medida, la modificación introducida por el Congreso al cambiar la expresión “maltrato grave” por “lesiones personales agravadas”, correspondía a la introducción de un concepto técnico que clarificaba el contenido de la propuesta, pero que no alteraba ni su contenido ni su sentido. En efecto, esta modificación no desconocía los límites de la potestad del legislador frente al texto de una iniciativa ciudadana de referendo porque (i) no introducía un tema nuevo, más amplio o más restrictivo que no se encontrara relacionado con la propuesta original; (ii) los efectos generados por el cambio introducido eran similares a los que surgían del texto original; (iii) el sentido del texto propuesto por el Congreso seguía siendo el mismo del original, y (iv) el cambio introducido no transformaba la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que era posible identificarla materialmente con la original.1.24. El segundo de los cambios sustanciales señalados en la sentencia es la modificación de la frase “procederá la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley,” contenida en el texto original de la iniciativa, por la expresión “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley, representa, según la mayoría una vulneración del “principio de identidad flexible, ya que mientras el contenido de la propuesta de la iniciativa ciudadana preveía en forma imperativa la imposición de la prisión perpetua en todos los casos, la modificación que se hace en el Congreso, da lugar a que el sentido y los efectos de la norma varíen, ya que la imposición de la cadena perpetua sería facultativa y gradual dependiendo de lo que prevea el legislador.”1.25. En mi opinión, no es cierto que el texto original ordenara de forma imperativa la imposición de la prisión perpetua en todos los casos. Esto se observa, no solo por la forma en que fue conjugado el verbo proceder – futuro simple, que no supone una orden de carácter imperativo – sino también por el hecho de que la frase “de acuerdo con la ley”, concede un margen de configuración para el legislador, quien en últimas sería quien definiría en qué casos procedía la prisión perpetua y cuándo no. En esa medida, esta modificación tampoco desconocía los límites de la potestad del legislador porque (i) no introducía un tema nuevo que no se encontrara relacionado con la propuesta original; (ii) los efectos generados por el cambio introducido eran similares a los que surgían del texto original; (iii) el sentido del texto propuesto por el Congreso seguía siendo el mismo del original, y (iv) el cambio introducido no transformaba la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que era posible identificarla materialmente con la original.1.26. La tercera modificación corresponde a la introducción del parágrafo según el cual se ordenaba al ICBF formular y aplicar una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad. En mi opinión, a pesar de que tal parágrafo no estaba previsto en la iniciativa ciudadana, su inclusión resultaba inocua, como quiera que le corresponde al ICBF, dentro de su misión, promover la prevención de delitos contra niños. Se aceptó, en aras de discusión, que el tema central de la iniciativa no era recordarle al ICBF su misión, ni establecer un tema prioritario en la agenda de dicha entidad sobre el tema. No obstante, admitido que tal parágrafo no hacía parte de la iniciativa ciudadana, la inconstitucionalidad de este cambio no afectaba sino al parágrafo introducido, quedando a salvo el resto del artículo, con los cambios introducidos válidamente por el Congreso.1.27. La discusión sobre los límites del poder de reforma del Congreso frente a iniciativas ciudadanas para la convocatoria de un referendo constitucional, se ubica entre dos extremos no deseables. Por un lado, la imposibilidad de que el Congreso introduzca cambios al texto de la iniciativa, distintos a meras correcciones ortográficas o gramaticales, caso en el cual, contrario a lo que establecen los artículos 150 y 378 de la Carta, el Legislador sería un mero convidado de piedra. En el otro extremo, estaría la posibilidad de que el Congreso introduzca modificaciones de manera ilimitada, asunto que no parece posible, dado que la introducción de un texto sustancialmente distinto o contrario al contenido en el proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa ciudadana, genera la violación del artículo 378 Superior, pues en este evento se estaría desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso, considerados por la misma Carta como titulares legítimos de la atribución de reformar la Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia del Congreso para debatir su propuesta. Un poder ilimitado de reforma transforma dicha iniciativa ciudadana en una iniciativa congresarial no autorizada por la Carta. En mi opinión, la regla fijada en la sentencia de la cual me aparto, sobre la magnitud de los cambios introducidos, sitúa el papel del Congreso para debatir y proponer modificaciones al texto, muy cerca del primer extremo, esto es, el de un mero convidado de piedra o en el mejor de los casos el de un corrector de estilo. 1.28. A la luz de lo que establece el artículo 378 de la Carta, puede considerarse que las limitaciones de modificación al texto de iniciativa ciudadana surgen del hecho de que dicha disposición señala literalmente que al Congreso le compete “incorporar” el proyecto de reforma constitucional a la ley, lo cual si bien no restringe la posibilidad de introducir cambios, sí conlleva la prohibición de transformarla en una sustancialmente distinta u opuesta a la iniciativa cuyo texto que recibió el apoyo de un número sustancial de ciudadanos. Por ello, la Corte concluye que, dentro de ciertos límites, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto de referendo ciudadana. 1.29. En mi concepto, de conformidad con las reglas fijadas en la sentencia C-141 de 2010 y en esta misma sentencia en relación con los límites que tiene el Congreso para introducir modificaciones a los proyectos de iniciativa ciudadana, éstos fueron respetados por el Congreso y podían enmarcarse en una de las siguientes categorías: (i) correcciones de redacción; (ii) introducción de conceptos técnicos que clarifican el contenido de la propuesta, pero que no alteran ni su contenido ni su sentido. Tales cambios no constituían transformaciones sustanciales de la propuesta inicial de tal forma que no fuera posible identificarla materialmente con la original. En cuanto al (iii) aspecto, como se ha dicho, la inconstitucionalidad de este texto, no afectaba sino el parágrafo introducido, quedando a salvo el resto del artículo, con los cambios insertados válidamente por el Congreso.
2. Un segundo punto al cual quisiera referirme en este salvamento es a la discusión sobre el juicio de sustitución. La mayoría decidió no pronunciarse sobre el tema, dado los vicios de procedimiento que afectaban la constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009. Sin embargo, la trascendencia del tema hacía necesario un pronunciamiento de fondo sobre si la reforma propuesta sustituía la Constitución. En la sentencia C-141 de 2010, los vicios de procedimiento también generaban la inconstitucionalidad y la Corte consideró necesario hacer un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.2.1. Independientemente de la posición personal que pueda tener cada magistrado frente a figuras sancionadoras del derecho penal como la cadena perpetua o la pena de muerte, su utilidad o conveniencia como instrumentos de protección de ciertos valores sociales o su compatibilidad con la dignidad humana y con los valores y principios plasmados en distintos instrumentos internacionales, esa discusión es distinta y ajena a la que se plantea cuando se argumenta que se ha producido una sustitución de la Constitución. En mi opinión, la reforma constitucional planteada no conllevaba una sustitución de la Carta. 2.2. La reforma constitucional planteada no generaba una sustitución del principio de dignidad humana consagrado en los artículos 1, 34, 93 y 94 de la Constitución de 1991 y en los tratados de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, que impone un límite temporal y material a las penas imponibles por delitos graves y resaltan la función rehabilitadora de la pena. 2.3. En mi opinión, dadas las características del texto de la reforma constitucional propuesta, no había una transformación absoluta de la regla sobre el máximo tiempo de duración que deben tener las penas, ni una sustitución por una regla totalmente distinta e incompatible con las demás disposiciones de la Constitución, sino el establecimiento de una nueva excepción a la regla general que tenía un ámbito de aplicación restringido y que en todo caso permitía al legislador un margen para desarrollarla, en caso de ser aprobada por el pueblo, de una manera armónica con los demás preceptos constitucionales que orientan la definición de la política criminal y por supuesto de manera armónica con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia. En efecto, varias características del texto propuesto mostraban esta situación:La posibilidad de imponer la pena de prisión perpetua estaba redactada como una excepción a la regla general y estaba restringida a un grupo específico de conductas delictivas, frente a un tipo particular de víctimas. La regla general sobre la prohibición de imponer pena de prisión perpetua para otras conductas delictivas o para los mismos hechos punibles pero frente a víctimas que no cumplan las condiciones descritas se mantenía.La posibilidad de imponer la pena de prisión perpetua solo estaba autorizada para los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro.La pena de prisión perpetua sólo hubiera sido imponible cuando la víctima fuera una persona menor de 14 años o una persona menor de edad con discapacidad física y o mental.La pena de prisión perpetua prevista en el inciso no operaba de manera automática, por imperio de la Constitución, siempre que se tratara de los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro, cometidos contra menores de 14 años o menores edad con discapacidad física y o mental, independientemente de la mayor o menor gravedad del daño antijurídico. El texto dejaba un amplio margen de configuración al Legislador para que en ejercicio de esa potestad, definiera cuándo cabía la prisión perpetua y cuándo una pena menor, teniendo en cuenta, entre otros, los principios de proporcionalidad y dignidad, e incluso prever la posibilidad de revisión de la pena impuesta después de transcurrido un tiempo, o cuando se presenten circunstancias que indiquen que ha habido una rehabilitación.2.4. Esta regla excepcional, hubiera estado en la misma línea de la prevista en los incisos 2 y 3 del art. 93 Superior, adicionados por el Acto Legislativo 02 de 2001 para efectos de fijar la competencia de la Corte Penal Internacional, en los cuales se estableció la posibilidad de imponer algunas restricciones excepcionales a los derechos consagrados en la Constitución, incluida la prohibición de la cadena perpetua, que eran armonizables con el resto de la Carta precisamente por su carácter excepcional y por el hecho de que solo procedían en situaciones de urgencia en las cuales fuere imposible aplicar la regla general. 2.5. Su carácter excepcional permitía afirmar que la disposición que se integraría a la Constitución en caso de ser aprobada en referendo, no impediría al legislador definir dentro de los tipos penales señalados y en relación con las víctimas mencionadas en él, los comportamientos sociales que revistan el grado de lesividad necesario para merecer la pena de prisión perpetua, siempre dentro de los límites que impone el principio de dignidad. 2.6. De conformidad con lo que ha señalado esta Corporación, el principio de la dignidad humana limita el ejercicio de la libertad de configuración normativa del legislador en materia de tipificación de delitos y del establecimiento de las penas correspondientes y exige dotar al derecho penal de un contenido respetuoso “de una imagen del ciudadano como dotado de un conjunto de derechos derivados de su naturaleza humana, de la igualdad real de los hombres y de su facultad de participación en la vida social. Así mismo, prohíbe el recurso a penas crueles, inhumanas o degradantes.” En concordancia con ese principio de dignidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las personas privadas de la libertad se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad que impone especiales deberes al Estado, y se ha indicado que este deber surge tanto de la Constitución, la ley y la jurisprudencia.2.7. No obstante lo anterior, ese principio de dignidad no implica una prohibición absoluta frente a la pena de prisión perpetua. Tal prohibición tampoco surge del derecho internacional, incorporado a nuestro ordenamiento por el artículo 93 Superior. 2.8. Si bien es cierto que la Convención Americana de Derechos Humanos establece que las penas privativas de la libertad “tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados” (art.5.6) y que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone en su art. 10.3 que “el régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados,” ninguno de esos dos instrumentos establece límites ratione temporis ni ratione personae a las penas privativas de libertad, por lo que es posible concluir que la cadena perpetua no está prohibida.2.9. Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Americana de Derechos Humanos establecen estándares sobre el respeto a la dignidad de las personas privadas de la libertad, con base en los cuales se han desarrollado criterios de dignidad para la detención de las personas, independientemente de la duración de la pena impuesta, y con base en tales criterios se recomienda la revisión periódica de las penas de larga duración y de la prisión perpetua, con el fin de examinar el avance en el proceso de rehabilitación de los reclusos.2.10. Adicionalmente, existen diversas disposiciones en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de 1977, en relación con los reclusos condenados a cadena perpetua o a penas de larga duración, que sin cuestionar la duración de la pena de prisión, promueven condiciones de reclusión dignas, a través de las cuales se potencie la posibilidad de resocialización.2.11. Por su parte, el Comité de Ministros del Consejo de Europa, en su 952 reunión celebrada el 11 de Enero de 2006 adoptó la Recomendación Rec(2006)2, en la que se exponen las nuevas Reglas Penitenciarias Europeas que, sin cuestionar la duración de las penas o prohibir la cadena perpetua, definen el estándar mínimo en materia de respeto de los derechos humanos de la población reclusa en Europa, y recomiendan que la imposición de la pena de prisión debe en todo caso facilitar la reintegración en la sociedad de las personas que hayan estado privadas de libertad.2.12. En realidad, el único instrumento internacional que establece una prohibición sobre la imposición de la cadena perpetua es la Convención Internacional de los Derechos del Niños, que en su artículo 37, literal a), prohíbe la imposición de la pena capital o de penas superiores a 25 años para las personas menores de 18 años. No existe en realidad un instrumento internacional que prohíba la pena de prisión perpetua sin posibilidades de rebajas. El Estatuto de Roma establece la obligación de revisar la pena de prisión perpetua impuesta por crímenes internacionales después de 25 años. 2.13. No obstante lo anterior, existe un movimiento internacional que rechaza la imposición de penas excesivamente largas por considerarlas incompatibles con la protección de la dignidad humana, y para ese movimiento también se considera como cadena perpetua la imposición de penas de prisión de 20 años o más. En realidad, las manifestaciones para calificar como inhumana o degradante una pena, no dependen tanto de su duración como de las condiciones de tal privación, y es por ello que se han desarrollado recomendaciones y principios internacionales sobre estándares mínimos que deben ser respetados durante la internación de los reclusos, independientemente de la duración de la pena. 2.14. Por lo anterior en mi opinión, el texto de la reforma constitucional propuesta no sustituía el principio de dignidad humana como límite al ejercicio del poder punitivo del Estado, consagrado en la Carta de 1991 en los artículos 1, 12, 28, 29, 30, 34, 93 y
94. Fecha ut supra,MARIA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada