SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Y HERNÁN CORREA CARDOZO A LA SENTENCIA C-395/22
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Adopción sin deliberación ciudadana erosiona la legitimidad del fallo (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento debió limitarse al contenido de la norma demandada (Salvamento parcial de voto)
Expediente: D-14765
Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo
Con debido respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, nos permitimos presentar salvamento parcial de voto a la sentencia de la referencia. Compartimos las decisiones de exequibilidad de los parágrafos 1º y 2º del artículo 2 de la Ley 2161 de 2021, así como de inexequibilidad de la expresión "del diez por ciento (10%) sobre el valor de la prima emitida del Seguro Obligatorio Accidente de Tránsito (SOAT)", prevista por el parágrafo 1º. Sin embargo, consideramos que la Corte Constitucional no era competente para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del parágrafo 3º. Nuestro disenso se fundamenta en las siguientes cinco razones:
1. El presunto cargo en contra del parágrafo 3º no fue formulado por el demandante ni admitido por la magistrada sustanciadora. El demandante formuló, entre otros, dos presuntos cargos en contra de las normas examinadas en esta sentencia. De un lado, en contra del descuento del 10% en el valor del SOAT (parágrafos 1º y 2º), por la presunta vulneración de los artículos 150, numeral 1 (d), y 189, numeral 24, de la Constitución Política. De otro lado, en contra del tope del 5% a los pagos que lleven a cabo las compañías de seguros a los intermediarios en la venta del SOAT (parágrafo 3º), porque presuntamente desconocía el artículo 157 de la Constitución Política. En el auto admisorio, la magistrada sustanciadora admitió únicamente el primer cargo de inconstitucionalidad. Así las cosas, aun cuando formalmente el actor identificó como norma demandada el artículo 2 de la Ley 2161 de 2021, no formuló el reproche de constitucionalidad que la Sala Plena examinó en relación con el referido parágrafo 3.
2. El presunto cargo en contra del parágrafo 3º fue planteado por un interviniente, quien, conforme a la jurisprudencia constitucional, no puede plantear nuevos cargos de inconstitucionalidad. La Asociación Colombiana de Derecho de Seguros manifestó, en su intervención, que "la fijación de descuentos sobre las primas y de topes para las comisiones de los intermediarios en el SOAT (lo que equivale a mecanismos de control de precios), no solo implican una intervención especifica y exagerada en una actividad económica, sino que además carece de sustento o justificación"75. En criterio de la mayoría, este argumento constituía un cargo de inconstitucionalidad que habilitaba a la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el parágrafo 3º. Esto, pese a que no fue planteado por el demandante y, por consiguiente, no fue objeto del procedimiento previsto por el Decreto 2067 de 1991 para el trámite de las demandas de acción pública de inconstitucionalidad. La decisión de examinar este cargo desconoce que el artículo 241.4 de la Constitución Política habilita a esta Corte a examinar las demandas de acción pública de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, no aquellos reproches que presenten los intervinientes en el trámite de los procesos de constitucionalidad. De igual forma, contradice la jurisprudencia constitucional que, de forma reiterada, ha descartado la posibilidad de que los intervinientes presenten nuevos cargos de constitucionalidad76.
3. El presunto cargo en contra del parágrafo 3º no fue objeto de un debate democrático y participativo. Los intervinientes que participaron en el proceso no tuvieron la oportunidad de deliberar sobre la constitucionalidad del parágrafo 3º, en la medida en que esta norma no estaba sometida a control constitucional y, por tanto, no formó parte del objeto del debate judicial. En efecto, el Ministerio de Transporte circunscribió el objeto de su intervención a que, "de acuerdo con el demandante, el Congreso de la República desbordó su competencia legislativa porque definió el monto del descuento aplicable al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (en adelante SOAT)"77. Asimismo, la Procuradora General de la Nación conceptuó respecto del cargo según el cual, "al establecer un descuento en el valor de la prima del (...) SOAT del año 2022, el legislador expidió una ordenación específica que invade la competencia del ejecutivo en materia aseguradora consagrada en los artículos 150.19 y 189.24 de la Carta Política"78. Por último, la ADRES manifestó, de forma expresa, que su intervención se circunscribió al cargo admitido por la magistrada sustanciadora en el auto de 13 de mayo de 202279. Así las cosas, la problemática constitucional examinada por la Corte en relación con el parágrafo 3º no fue objeto de deliberación en el marco del proceso de control de constitucionalidad en el caso sub examine80. A nuestro juicio, la deliberación en el control de constitucionalidad es imprescindible, no solo para permitir que ciudadanos y autoridades dialoguen sobre las normas demandadas, sino para garantizar la legitimidad de las decisiones del juez constitucional.
4. El artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 no es aplicable al caso sub examine. Esto es así, porque este artículo dispone, de forma expresa, que la Corte Constitucional solo podrá confrontar con "la totalidad de los preceptos de la Constitución" aquellas disposiciones "sometidas a control", lo cual no sucede en el caso sub examine. En efecto, tal como lo ha resaltado esta Corte, el momento en el cual una demanda de acción pública de inconstitucionalidad está sometida a control "solo pued[e] producirse cuando un ciudadano lo reclama y, además, sus reparos son tramitados a través de todo el procedimiento previsto para ello en el Decreto 2067 de 1991"81. Así las cosas, una norma "sometida a control" es solo aquella que ha sido demandada y en relación con la cual se ha proferido auto admisorio conforme al procedimiento previsto por el Decreto 2067 de 1991. En el caso concreto, en la medida en que la magistrada sustanciadora no admitió, para control jurisdiccional, los reproches dirigidos en contra del porcentaje que puede pagarse por comisiones de intermediación en la venta del seguro, el parágrafo 3° no era una norma sometida a control conforme el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.
5. Además, en el caso concreto, no se cumplieron las condiciones exigidas por la sentencia C-284 de 2014 para ejercer control de constitucionalidad sobre "vicios evidentes". Entre otras condiciones, en dicha sentencia la Corte señaló que este control solo podría ejercerse sobre "una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa". Estos supuestos no se configuraron en el caso concreto. Primero, como se señaló en el párrafo anterior, el cargo de inconstitucionalidad en contra de esta norma no fue admitido, por lo que no se trata de "una norma efectivamente demandada". Por lo demás, dicho pretendido cargo cuestionaba que el parágrafo 3º vulneraba el principio de consecutividad, que no el desconocimiento de los artículos 150 numeral 19, literal d), y 189, numeral 24, de la Constitución Política. Segundo, el referido parágrafo no es susceptible de controlarse por la vía de la integración de la unidad normativa, en tanto constituye una proposición jurídica autónoma que no tiene un vínculo inescindible con el descuento de 10% al SOAT. En nuestra opinión, la mayoría de la Sala Plena inadvirtió que, en la misma sentencia C-284 de 2014, la Corte concluyó que, en todo caso, "esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no se den los presupuestos de la integración normativa".
Adicionalmente, la Sentencia C-284 de 2014 advirtió que "es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad". Consideramos que la decisión no expuso de forma suficiente las razones por las cuales el parágrafo 3° del artículo 2 de la Ley 2161 de 2021 incurrió en un defecto de tal entidad, circunstancia necesaria para dar aplicación a la facultad excepcional mencionada.
Por lo demás, la decisión de la mayoría de la Sala Plena en el caso concreto desconoce la filosofía y la estructura del sistema de control constitucional previsto por la Constitución Política de 199182. En términos generales, el Constituyente diseñó, entre otros, dos dispositivos para el ejercicio del control abstracto por parte de la Corte Constitucional: (i) el control automático e integral y (ii) el control por vía de acción pública de inconstitucionalidad. El primero, es por definición, integral; el segundo, se circunscribe a la norma demandada y a los cargos formulados83. Con la aplicación del artículo 22 del Decreto 2067 al caso sub examine, la diferencia entre dichos dispositivos de control se disipa, en detrimento de los principios de supremacía constitucional, democracia deliberativa y de autorrestricción judicial. Esto, en tanto la interpretación acogida por la mayoría podría dar lugar a que, mediante el control por vía de acción pública de inconstitucionalidad, se lleve a cabo control automático e integral de las disposiciones examinadas.
En los anteriores términos, suscribimos el presente salvamento parcial de voto.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO Magistrado (E)