SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-393 16NORMA QUE PREVE UNA PROHIBUCION DE COMPENSACION DE SALDOS A FAVOR -ORIGINADOS EN EL PAGO DEL CREE Y SU SOBRETASA- CON DEUDAS PRODUCIDAS POR OTROS IMPUESTOS, ANTICIPOS, RETENCIONES, INTERESES Y SANCIONES-No es cierto que la norma acusada carezca de finalidad identificable (Salvamento parcial de voto)NORMA QUE PREVE UNA PROHIBUCION DE COMPENSACION DE SALDOS A FAVOR -ORIGINADOS EN EL PAGO DEL CREE Y SU SOBRETASA- CON DEUDAS PRODUCIDAS POR OTROS IMPUESTOS, ANTICIPOS, RETENCIONES, INTERESES Y SANCIONES-No es cierto que el objetivo de la disposición sea inconstitucional (Salvamento parcial de voto)NORMA QUE PREVE UNA PROHIBUCION DE COMPENSACION DE SALDOS A FAVOR -ORIGINADOS EN EL PAGO DEL CREE Y SU SOBRETASA- CON DEUDAS PRODUCIDAS POR OTROS IMPUESTOS, ANTICIPOS, RETENCIONES, INTERESES Y SANCIONES-Disiento de que sea una medida inidónea para obtener los cometidos que efectivamente persigue (Salvamento parcial de voto)Expediente D-11057 Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 20 (parcial) de la Ley 1739 de 2014 ‘por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones’Demandante: Gustavo Alberto Pardo Ardila y José María Ayala Gómez Magistrado Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOSCon el debido respeto, salvo el voto. La mayoría de la Sala Plena resolvió en esta ocasión declarar inexequible la norma, que prevé una prohibición de compensación de saldos a favor - originados en el pago del CREE y su sobretasa - con deudas producidas por otros impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones. Lo hizo con base en que la disposición no persigue una finalidad legítima identificable, y no es una medida idónea para alcanzar el objetivo que vagamente se alcanza a conjeturar, cual es –según la mayoría- la necesidad de financiamiento exclusivo para programas sociales, propósito que además es inconstitucional. Discrepo parcialmente de este razonamiento, y de la solución a la que condujo, por cuanto (1) no es cierto que la norma acusada carezca de finalidad identificable, (2) tampoco lo es que el objetivo de la disposición sea inconstitucional, y (3) finalmente disiento que sea una medida inidónea para obtener los cometidos que efectivamente persigue.
1. La Sala sostiene, en primer lugar, que la medida no busca satisfacer un fin legítimo, por cuanto no puede identificarse un propósito expreso en la exposición de motivos o en los debates parlamentarios que antecedieron a la expedición de la Ley. En realidad, este es apenas un argumento contribuyente pero no determinante para concluir que la disposición cuestionada carezca de finalidad. Una acción deliberada como legislar está usualmente orientada por un fin. Por lo mismo, el juez constitucional debe presumir que toda ley busca la realización de un objetivo, salvo que se demuestre suficientemente lo contrario. La labor del intérprete no es entonces encontrar el fin de las normas, sino atribuírselo razonablemente para dotarlas de sentido. Solo cuando esto resulte realmente imposible se justifica sostener que está desprovista de finalidad. Esto era tan claro para la Sala, que tras señalar sin justificación suficiente que la norma carecía de objetivo identificable, identificó sin embargo uno de forma imprecisa e injustificada, que a continuación juzgó inconstitucional.
2. Ahora bien, la mayoría señaló en segundo lugar que ese objetivo conjetural del precepto demandado era financiar programas sociales, lo cual juzgó inconstitucional pues se haría en parte con dinero que les pertenece en realidad a los contribuyentes. No obstante, la Sala se abstuvo de señalar por qué la finalidad de la norma era esa, y omitió también considerar otros fines susceptibles de atribuírsele razonablemente a la norma, y que se expusieron durante el debate. En efecto, el CREE tiene destinación específica, pues sus recaudos se destinan al Sistema de Seguridad Social en Salud en inversión social, y a financiar los programas de inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y que esté a cargo del SENA y del ICBF, según el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012. Para garantizar esta destinación específica, el artículo 28 de la Ley 1607 de 2012 ordena crear un Fondo Especial sin personería jurídica, en el cual se han de incluir los recaudos del CREE. La norma demandada establece entonces que los saldos o dineros a favor de los contribuyentes, originados en el CREE, no puedan servir para pagar o compensar otras obligaciones fiscales (como IVA, renta, o sanciones), aunque sí las obligaciones de CREE. Como se observa, esta medida no busca financiar programas sociales. Ese es el objetivo global del CREE. La limitación a la posibilidad de compensación de saldos tiene propósitos más específicos: (i) primero, mantener una cuenta del CREE fiscalmente separada de las cuentas generales por otros tributos, y evitar cruces para darle orden a la administración de los ingresos por CREE; (ii) segundo, darles una base segura y consistente a las proyecciones de inversión con estos recursos del CREE.Ambas finalidades eran legítimas. En cuanto a la primera, en general, el Estado puede imponer límites a los contribuyentes para compensar obligaciones públicas con saldos también públicos a su favor. Así, por ejemplo, la imposición de una multa en un proceso penal o disciplinario, puede no ser compensable con los saldos que a favor de la persona quedan del impuesto sobre la renta, pues se trata de asuntos separados fiscalmente, y para darles orden a las cuentas públicas es razonable que se mantengan de ese modo. No hay entonces un derecho absoluto a compensar obligaciones públicas con saldos también públicos a favor, pues puede haber límites derivados de la necesidad de ordenar las finanzas estatales. En cuanto al segundo objetivo, también se ajusta a la Constitución. Dada la importancia de los objetivos que persigue el CREE, asociados a inversión social fundamental, es importante dotar de un grado alto de seguridad sus proyecciones con una base presupuestaria firme, que tienda a la conservación. Lo cual implica que puedan limitarse, mas no prohibirse absolutamente, las compensaciones, con el fin de que los dineros ya recaudados por concepto del CREE no se vean sujetos a alteraciones drásticas, de magnitudes fuertes o insuficientemente justificadas, que erosionen la estabilidad y seguridad a los proyectos de inversión social nutridos por el referido tributo.
3. La norma acusada es conducente para alcanzar esas dos finalidades pues, limitarle al contribuyente la posibilidad de compensar saldos a favor del CREE, ciertamente les da orden a las cuentas y seguridad a los proyectos de inversión. Al tratarse entonces de una medida que persigue fines identificables y legítimos, y ser idónea para alcanzarlos, era en mi concepto constitucional.4. No obstante, algo distinto debía concluirse respecto de la imposibilidad de compensar saldos de la sobretasa del CREE con deudas originadas en otros impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones. La sobretasa no tiene destinación específica, sino que ingresa a las arcas generales del Estado, y en consecuencia su estabilidad en las finanzas no tiene esa preponderancia pública, social y fundamental que sí tienen los saldos derivados del CREE propiamente dicho. Entonces, mientras los recaudos del CREE en cuanto tal tienen destinación específica (arts 24 y 28 Ley 1607 de 2012), y en consecuencia respecto de ellos se justifica limitar la compensación de saldos con otras obligaciones públicas, en contraste los recaudos de la sobretasa al CREE no tienen destinación especial, como dice el artículo 23 de la Ley 1739 de 2014, y por tanto respecto de estos no se justifica igualmente esa limitación. El límite a la posibilidad de compensación en este último caso no persigue ningún fin legítimo, pues no se trata de garantizar la separación de cuentas, ni la seguridad en la proyección de las inversiones sociales fundamentales, ya que no se está ante un recaudo con destinación específica. Tampoco hay en el fondo un objetivo social fundamental, que justifique una ponderación del interés de las personas jurídicas en admitir la compensación de sus obligaciones fiscales. Lo que hay es un recaudo tributario con destinación ordinaria y general, que no tendría un fin social fundamental definido, por lo cual no se observa ninguna razón que impida admitir usarlos en la compensación de otras obligaciones fiscales. En esa medida, lo que debía declararse inexequible era el segmento de la norma que dice “y su sobretasa”, pero dejar intacto lo demás. Dado que la Sala Plena fue parcialmente de otra opinión, decidí salvar el voto. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada