ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-389/21AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta (Aclaración de voto)Expediente: D-14129Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020, “por la cual se establecen disposiciones transversales a la rama ejecutiva del nivel nacional y territorial y a los particulares que cumplan funciones públicas y/o administrativas, en relación con la racionalización de trámites y se dictan otras disposiciones”.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me permito aclarar mi voto frente al fallo de la referencia. Si bien compartí la decisión de declarar la inexequibilidad de la disposición demandada, considero importante advertir que la sentencia debe ser leída a la luz de la conclusión contenida en el fundamento jurídico 61 según la cual, “[N]o existe discusión alguna acerca de que las entidades territoriales carecen de soberanía tributaria”. En efecto, a lo largo del texto hay afirmaciones que permitirían respaldar una autonomía absoluta de las entidades territoriales en contra de lo dispuesto en el artículo 287 superior y que no puedo compartir. Es el caso de las siguientes: Fundamento jurídico 33: “La práctica interpretativa de este tribunal permite evidenciar un amplio acuerdo alrededor de tres ideas fundamentales: (i) la posibilidad real de administrar libremente los propios recursos según las necesidades locales, es una condición necesaria para la vigencia de la autonomía; (ii) la facultad de administrar y definir la destinación de los recursos constituye el objeto de protección del derecho establecido en el artículo 287.3 de la Constitución; y (iii) las competencias de administración y destinación de los recursos endógenos se encuentran cubiertas por una especial inmunidad que solo podrá derrotarse cuando exista una fundamentación objetiva y suficiente” (subrayado fuera de texto).Fundamento jurídico 34: “El contenido normativo impugnado restringe la competencia que tienen las entidades territoriales de destinar los recursos que se obtienen de las estampillas para los fines previamente fijados” (subrayado fuera de texto).Fundamento jurídico 39: “La jurisprudencia ha insistido que la restricción a la autonomía de las entidades territoriales, aun en aquellos eventos en los que se invoca alguna de las razones que habilitan la intervención en sus facultades, debe encontrarse justificada” (subrayado fuera de texto).Fundamento jurídico 49: “No se aportaron razones para demostrar que la disposición examinada, que interfería gravemente en la autonomía financiera de las entidades territoriales, resultara imprescindible para implementar el proceso de desmaterialización y automatización de las estampillas” (subrayado fuera de texto).Este tipo de afirmaciones no pueden leerse en forma aislada del contenido del artículo 287 superior según el cual, la autonomía de la que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se encuentra dentro de los límites señalados por la Constitución y la Ley. Fecha ut supra,ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- Sentencias C-089 de 2001 y C-358 de 2017. Refiere que para los años 2018 y 2019 tuvo un valor de aproximadamente dos billones trescientos mil quinientos millones ($2.300.500.000.000) y de dos billones ochocientos tres mil millones ($2.803.000.000), respectivamente. A su vez, esquematiza un aproximado de los valores que para los años 2020 y 2021 se estarían solicitando a los entes territoriales. Sentencias C.413 de 1996, C-081 de 2001, C-579 de 2001 y C-358 de 2017. Sentencia C-216 de 1994. Sentencia C-119 de 2020. Entre muchas otras, se encuentran las sentencias C-797 de 2014, C-044 de 2018, C-305 de 2019 y C-591 de 2019. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-291 de 2015, reiterada por la sentencia C-050 de 2020. Sentencia C-248 de 2017. Sentencia C-248 de 2017. Frente a los informes recibidos se remitieron dos escritos. El primero, del 27 de octubre, fue presentado por Harold Eduardo Sua Montaña. En él indica que, si bien la Corte perdió competencia para expulsar del ordenamiento la disposición demandada, ello no ocurre para determinar su compatibilidad con la Constitución a efectos de que pueda o no ser reproducida por el Gobierno Nacional. El segundo, del 29 de octubre, se presentó por parte de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía mayor de Bogotá. Señaló (i) que dentro de la vigencia de la disposición, no realizó giro de recursos hasta por un 20% del recaudo anual de las estampillas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (ii) que al no girar recursos del presupuesto anual del Distrito Capital al Ministerio de Hacienda, no se produjo ningún efecto jurídico y presupuestal para el Distrito. Precisó además (iii) que la Ley 2155 de 2021, al derogar el parágrafo segundo del artículo 13, mantuvo incólume la adopción de la estampilla electrónica, y solo retiró del ordenamiento jurídico vigente la destinación específica del 20% sobre el recaudo de las estampillas, razón por la cual no generaría en el futuro ningún efecto jurídico o presupuestal que tenga incidencia sobre las finanzas del Distrito. Estas hipótesis han sido descritas, por ejemplo, en las sentencias C-797 de 2014 y C-728 de 2015. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-992 de 2001. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. A ese supuesto también se refirió, por ejemplo, la sentencia C-992 de 2001. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Sentencia C-797 de 2014. Gaceta del Congreso 1099 de 2018. Pág.
8. Gaceta del Congreso 1099 de 2018. Pág.
13. Gaceta del Congreso 1099 de 2018. Pág.
13. Según la nota de pie de página No. 13 de la Gaceta, la interoperabilidad se define como “la habilidad de los sistemas de las tecnologías de la información y la comunicación, y de los procesos de negocio que estas apoyan, de intercambiar datos y permitir que se compartan la información y el conocimiento”. Gaceta del Congreso 1099 de 2018. Pág.
15. El artículo prevé cuatro grupos. (i) Categoría Especial: veinticuatro (24) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. (ii) Primera Categoría: treinta (30) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. (iii) Segunda y Tercera Categoría: treinta y seis (36) meses a partir de le entrada en vigencia de esta ley. (iv) Cuarta, Quinta y Sexta Categoría: Cuarenta y ocho (48) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. , Debe precisarse que la presente sentencia no se ocupa de analizar si puede el legislador establecer un especial modo de recaudo de los pagos por estampillas a través del SECOP. Si bien en la demanda y en algunas de las intervenciones este asunto fue planteado, la disposición demandada se contrae a regular lo correspondiente a la obligación de las entidades territoriales en su financiación. A ello se limitará el presente pronunciamiento. La sentencia C-768 de 2010 indicó: “Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”. La sentencia C-221 de 2019 al caracterizar la estampilla ‘Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ indicó que se trataba de un impuesto con destinación específica “pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano” (…)” Entre las excepciones puede considerarse la estampilla regulada por la Ley 1697 DE 2013. En ella se dispuso la creación y emisión de la Estampilla Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. Se prevén allí los diferentes elementos del tributo y, como sujeto activo, se designa a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En la sentencia C-132 de 2020, apoyándose en su jurisprudencia previa, la Corte se refirió a los diferentes criterios empleados para la clasificación nacional o territorial de los tributos. Sostuvo: “Para definir el carácter nacional o territorial de un tributo este Tribunal ha identificado tres criterios: formal, orgánico y territorial. El primero exige “identificar si la ley que establece o autoriza el tributo, señala con claridad cuál es la entidad titular del mismo” (…); el segundo indica que “el dato fundamental para definir la titularidad de un tributo reside en la identificación del órgano encargado de imponer la respectiva obligación tributaria” (…) de modo tal que “[s]i la imposición del tributo depende, exclusivamente, de una decisión política de los órganos de representación central, será una renta nacional” (…) al tiempo que “si para establecerlo es necesaria la participación de los órganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal” (…); el tercero implica que “será endógena la fuente de financiación que tenga origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicción, siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y mientras no tenga algún elemento sustantivo - como, sería por ejemplo, un notorio y grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos (…) - que sirva para señalar que se trata de una renta nacional” (…)”. Sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-720 de 1999. En esa dirección se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-189 de 2019. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-219 de 1997. Estos criterios fueron enunciados en la sentencia C-004 de 1993 empleando para el efecto la sentencia C-478 de 1992. Sentencia C-533 de 2005. En la sentencia C-132 de 2020 la Corte se refirió a este aspecto apoyándose en la jurisprudencia previa de este tribunal. Indicó la Corte: “Luego de recapitular varias de sus decisiones, la sentencia C-414 de 2012 sostuvo “que el grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial” de modo que “si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que incluye la fijación de su destino”. Advirtió, en adición a ello, que “si los recursos provienen de una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se incrementa”. En la misma dirección se encuentran, entre otras, las sentencias C-615 de 2013 y C-262 de 2015. Sentencia C-132 de 2020. Sentencia C-158 de 2021. Sentencia C-158 de 2021. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-720 de 1999. Sentencia C-1183 de 2008. La sentencia C-219 de 1997 enunció de manera general este criterio: “(…) Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación. Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. (…) // En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional”. En tal dirección se encuentra la sentencia C-495 de 1998 en la que indicó la Corte: “Es necesario aclarar, con el fin de determinar la dimensión, las posibilidades y limitaciones del régimen fiscal territorial, que la autonomía de los departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de aquéllos. La revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza es posible, cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay un juego de intereses en el cual priman la solución de las necesidades públicas generales sobre las regionales y locales”. En ese mismo sentido se encuentra la sentencia C-533 de 1995. Sentencias C-926 de 2005 y C-346 de 2017. Sentencia C-262 de 2015. También ha indicado -sentencia C-155 de 2016- que la naturaleza jurídica de un tributo territorial puede derivar en restricciones a la destinación que a los mismos les pueden dar las entidades territoriales. Sentencias C-089 de 2001, C-533 de 2005, C-262 de 2015, C-346 de 2017, C-358 de 2017, C-094 de 2018 y C-130 de 2018 y C-254 de 2020. La sentencia C-414 de 2012 se refirió a dicho examen indicando: “Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, la constitucionalidad de una intervención en la destinación o administración de recursos provenientes de fuentes endógenas sólo será constitucionalmente admisible si, además de buscar una finalidad especialmente relevante -imperiosa-, resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. (…)”. Sentencia C-262 de 2015. En la sentencia C-254 de 2020 indicó que “una vez configurado el supuesto de intervención excepcional, la medida deberá superar un juicio estricto de proporcionalidad”. Es importante señalar que en algunas oportunidades la Corte ha acudido a exámenes de proporcionalidad de intensidad menor. Así en la sentencia C-189 de 2019 sostuvo: “El juicio que se desarrollará en el presente asunto corresponde al de intensidad intermedia, por las siguientes razones: aunque la regulación en cuestión se refiere a asuntos económicos y de intervención en la economía, asuntos de interés nacional, en los que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, lo que implicaría que debe realizarse un test leve; la norma tiene por objeto la regulación del manejo de recursos endógenos o propios de las entidades territoriales, lo que implica que se encuentra en juego el núcleo esencial del derecho no fundamental a la autonomía de las entidades territoriales. No se justifica la realización de un test de intensidad estricta, considerando que se trata de asuntos presupuestales en los que, la jurisprudencia ha reconocido un mayor margen de intervención del Legislador, a pesar de tratarse de la autonomía de las entidades territoriales (…). Así, un test leve no protegería suficientemente la autonomía constitucional de las entidades territoriales, mientras que un test estricto podría desconocer el margen de apreciación del Legislador en la materia”. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-219 de 1997. Precisó la Corte: “La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional. // No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y directa limitación de la autonomía financiera - de gasto - de las entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos que pertenezcan a la nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad macro-económica del Estado. (…)”. Sentencia C-448 de 2005. Señaló la Corte: “En ese orden de ideas, asiste razón a los intervinientes cuando señalan que si al Legislador no le es posible -salvo en las excepcionalísimas circunstancias a que se aludió- intervenir en el manejo de los recursos endógenos de las entidades territoriales y en particular se le niega la posibilidad de establecer exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de dichas entidades, mucho menos resulta posible para una dependencia del Ministerio de Hacienda como la Dirección de Apoyo Fiscal, a la que solamente pueden reconocérsele funciones de asesoría (…), emitir “conceptos favorables previos” en relación con el manejo por parte de las entidades territoriales de los tributos que les pertenecen lo que necesariamente implicaría el vaciamiento de la competencia atribuida a las entidades territoriales para el manejo de sus propios recursos”. Sentencia C-533 de 2005. Indicó la Corte: “Así las cosas no estándose en presencia de una situación en la que se haga necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la nación ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la restricción a la autonomía territorial mediante la destinación específica de recursos de propiedad de las entidades territoriales no resulta necesaria, -y por tanto tampoco útil ni proporcionada- al fin constitucional que el legislador busca alcanzar -a saber la cofinanciación de proyectos de infraestructura vial-, ha de concluirse en armonía con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia (…) que en el presente caso el Legislador desconoció la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios (art. 1 y 287 C.P.) (…)”. Sentencia C-358 de 2017. Se refiere su alcance en la nota de pie de página No. 72 (iii). Sentencia C-078 de 2018. La Corte encontró que la medida no se encontraba en ninguna de los supuestos que habilitaban la intervención. No obstante, también aplicó el juicio de proporcionalidad e indicó: “En cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. Si bien la medida puede perseguir un fin legítimo, como lo es reconocer y dignificar la labor que cumplen los ediles en el país, también lo es que no resulta necesaria, por cuanto el mismo propósito puede alcanzarse empleando otros medios menos gravosos en términos de respeto al principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales. Así, en vez de constituirse en una imposición para los municipios más poblados del país, podría tratarse de una autorización, con lo cual, cada ente territorial decide, de forma autónoma, en consideración a su categoría, realidad financiera y la complejidad de la labor realizada, si reconoce y paga honorarios a sus ediles”. Sentencia C-254 de 2020. Precisó la Corte en esa oportunidad: “Dicha intervención del Legislador Extraordinario en el recaudo y administración de una fuente endógena de financiación, no se encuentra justificada en las excepciones previstas en la jurisprudencia constitucional. Si bien el Legislador Extraordinario podría modificar la destinación específica del SGR, dentro de los límites del artículo 361 superior, en este caso, no se trata de la destinación de recursos del SGR, sino de la imposición del deber de buscar la viabilidad de abstener el recaudo de una fuente endógena de financiación, sin que la adopción de estas medidas trasciendan el ámbito local -pues precisamente se surten efectos en el ámbito local de cada entidad territorial-, ni se evidencia los efectos en la estabilidad macroeconómica de la Nación, al no encontrarse explicación y motivación en el DL
513. De igual forma, señala la Sala Plena en lo que respecta a la posibilidad de financiar el costo del alumbrado público con recursos del SGR, la medida de pago de los impuestos de los ciudadanos no puede entenderse como una mejora de las condiciones sociales de la población”. Sentencia C-189 de 2019. En la síntesis de la decisión indicó: “En estos términos, le correspondió a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, prevista en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, contraviene el artículo 287 de la Constitución Política, donde se reconoce el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, al tratarse de un referente determinado en pesos el que, en razón de la pérdida de valor adquisitivo del dinero, limitaría desproporcionadamente a los concejos municipales para disponer de los recursos necesarios para sufragar sus gastos de funcionamiento? // (…) Concluyó que, a pesar de que la norma perseguía el fin constitucionalmente importante de garantizar que los municipios de menores ingresos corrientes, pudieran destinar los recursos mínimos para sufragar los gastos de funcionamiento de sus concejos municipales, la medida se evidencia como inefectiva y comprobadamente inidónea para alcanzar dicha finalidad, razón por la cual, ante las diversas alternativas que se encontraban a disposición del juez constitucional, la Sala Plena optó por aquella que se ajustara de la manera más fiel posible a la voluntad del Legislador, esto es, garantizar que los concejos municipales de municipios de escasos recursos, pudieran destinar presupuestalmente lo mínimo necesario para el funcionamiento de su concejo municipal”. Sentencia C-495 de 1998. Precisó la Corte que “el propósito perseguido por el legislador está dirigido a atender necesidades de interés público, porque busca contribuir a la solución de las carencias que afectan de manera grave y general a todo el país, y cuya solución supone un beneficio por igual de toda la comunidad nacional” y, en esa medida “la percepción de los correspondientes ingresos busca satisfacer un gasto público social”. Con fundamento en ello concluyó que si bien se trata de un ingreso territorial “la injerencia del legislador se justifica por la amplitud de su alcance y la naturaleza social de su contenido, pues las actividades de generación y suministro de energía eléctrica, en el momento actual, exigen un espacio mucho más amplio que excede a lo simplemente regional o local”. Sentencia C-089 de 2001. Señaló la Corte: “En estos términos, la injerencia del legislador en el proyecto objetado resulta ser necesaria para alcanzar el fin propuesto e idónea para la consecución del mismo, pues si lo que se desea es ayudar al saneamiento financiero de una universidad con impacto nacional, es apenas lógico que se asegure que los recursos lleguen a ella y que sean adecuadamente utilizados. Además, la intervención es razonablemente proporcionada, en la medida que se trata de un ingreso adicional que no altera el presupuesto general de la entidad ni entorpece su normal funcionamiento, configurándose en la cuarta excepción descrita y que autoriza la intervención del Congreso en materia de rentas territoriales propias”. Sentencia C-910 de 2004. Precisó la Corte: “A partir de las anteriores consideraciones, considera la Corte que el artículo demandado no desconoce la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos, por cuanto la previsión allí contenida se orienta a atender un problema que no solamente tiene un enorme impacto sobre las finanzas públicas sino que plantea un problema social de graves proporciones, que afecta no solo a quienes están llamados a ser beneficiarios directos de la destinación especial prevista en la ley, sino a todos los habitantes del territorio nacional, en la medida en que la cobertura del pasivo pensional compromete al Estado en su integridad, situación que constituye una clara amenaza para el presupuesto nacional, compromete la estabilidad económica, y responde a una cuestión social que trasciende el ámbito meramente regional o local”. Sentencia C-1183 de 2008. Indicó la Corte: “Ahora bien, es preciso tener en cuenta que el impuesto sobre el cigarrillo es un gravamen del orden departamental, tal y como lo examinó la Corte en sentencia C- 908 de 2007, es decir, se trata de una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales, razón por la cual la intervención del legislador en cuanto al control y vigilancia sobre la inversión de la misma debe encontrarse justificada constitucionalmente, situación que se presenta por cuanto el artículo 52 Superior faculta al Estado a fomentar “estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas”. En otras palabras, la disposición objetada constituye uno de esos casos excepcionales en los cuales el legislador puede intervenir en el empleo de una fuente endógena de financiación de una entidad territorial, por cuanto se persigue un fin constitucional cual es garantizar la práctica del deporte”. Sentencia C-926 de 2005. Señaló la Corte: “Sin embargo, para el caso puede argumentarse válidamente que la restricción propuesta por la norma acusada encuadra dentro del criterio de intervención legislativa relativo a la justificación de la medida en razón de su trascendencia del ámbito meramente local o regional (…)”. En esa oportunidad indicó también: “(…) si bien esta restricción involucra la imposibilidad que las entidades territoriales perciban, en un caso particular y concreto, rentas de las que son titulares, tal disposición no configura un tratamiento desproporcionado en contra del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales. Esta conclusión se sustenta en considerar que, en primer lugar, la naturaleza jurídica de las licencias de conducción se inscribe en la articulación entre el carácter nacional de las normas sobre tránsito terrestre y las competencias que tienen las entidades territoriales para expedir los documentos que acreditan la capacidad para conducir vehículos. En ese sentido, la aplicación de los principios de Estado unitario (Art. 1 C.P.) y de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (Art. 288 C.P.), hace inferir que no sólo resulta legítimo, sino necesario, que las entidades territoriales participen en la financiación, con base en los recursos que administran, en la prestación de un servicio que, como es el caso de la expedición de las licencias de conducción, tiene carácter nacional. // (…)”.. Sentencia C-262 de 2015. Sostuvo la Sala Plena: “Es decir, la Corte debe preguntarse si la norma contempla un medio idóneo, necesario y proporcional para alcanzar los fines que se propone. En este caso la Corte advierte que la medida presta una contribución positiva para conseguir los fines que persigue, en tanto ordena trasferir montos fijos a las localidades, cuyas administraciones son unidades con funciones de democratización y descentralización política y administrativa. La norma es además necesaria, y no se ha planteado dentro de este proceso ni en las deliberaciones parlamentarias un instrumento alternativo para garantizar, con menor afectación para la autonomía gestionaria de concejos distritales y alcaldes mayores, una destinación definida de recursos a las localidades. Finalmente la disposición es proporcional. Existe una disposición legal que interviene en la destinación de rentas territoriales. No obstante, es una intervención menor pues no afecta sino un porcentaje reducido de una especie de rentas - forzosamente el 10% de sus ingresos corrientes. Este porcentaje puede o no ser incrementado por las autoridades citadas, y debe distribuirse pero conforme a criterios fijados autónomamente por cada ente territorial, conforme a la ley. Esta interferencia no solo es entonces reducida, sino que además se ve compensada por los beneficios que produce, ya que no sólo ofrece mayor autonomía a las unidades locales, en tanto les garantiza unas rentas mínimas periódicas, descentraliza la administración y, de ese modo, divide el poder distrital y además democratiza y racionaliza la gestión pública”. Sentencia C-358 de 2017. Explicó la Corte: “En conclusión, (i) las medidas objetadas por el Gobierno Nacional (…) se enmarcan en una de las tres hipótesis que habilitan al Legislador para intervenir en rentas endógenas de las entidades territoriales, esto es, que la crisis de la Universidad de Córdoba trasciende el ámbito meramente local; (ii) la obligatoriedad del uso de la estampilla para los Concejos Municipales, establecida en el proyecto de Ley sub examine, supera el juicio de proporcionalidad dado que resulta idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto para alcanzar la finalidad propuesta; (iii) la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% no es adecuada, necesaria ni proporcional en sentido estricto, dado que, de un lado, dicha tarifa ya fue fijada en el mismo porcentaje por la Ordenanza 07 de 2012 y, del otro, dicha medida es una injerencia desproporcional del Legislador en la autonomía de las entidades territoriales para la fijación de los elementos de sus tributos; y, finalmente, (iv) para favorecer la finalidad legitima de incrementar los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad de Córdoba, basta con la obligatoriedad del uso de la estampilla prevista en el artículo 6 del proyecto de Ley objetado, sin que sea admisible transgredir la autonomía de las entidades territoriales en los términos del parágrafo del artículo 7 ibídem”. Sentencia C-094 de 2018. En esta señaló, en todo caso, que la regla que establecía tal destinación de recursos debía satisfacer las exigencias de un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines que justifican la intervención del legislador en los recursos endógenos (fundamento 6.4.8.2). Gaceta del Congreso 1099 de 2018. Pág.
6. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27917. En la sentencia C-118 de 2018 explicó la Corte: “(…) de acuerdo con el principio de celeridad la función administrativa debe cumplirse de manera ágil y oportuna, y cubrir todas las necesidades y solicitudes de los destinatarios y usuarios. // Los principios de eficacia y eficiencia buscan que se cumplan las finalidades y decisiones de la administración con la máxima racionalidad, esto es, mediante el uso de los recursos y medios estrictamente necesarios para la obtención de resultados óptimos (…). De otra parte, el principio de economía guarda relación con la consecución de una actividad estatal eficaz, en el marco de la cual los procedimientos de tipo administrativo y judicial, con observancia del debido proceso, se erijan en instrumentos para la materialización de las políticas públicas y de las decisiones de la administración, y no en barreras infranqueables que impidan la actuación estatal y la realización de los derechos de los asociados. // Por último, el principio de publicidad propugna por el conocimiento público de las decisiones y trámites administrativos, y en consecuencia permite el control político y fortalece la democracia” (Las negrillas son del texto). Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27917. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27917. Video disponible en https://www.youtube.com/watch?v=ebIbxWjzMP0. Entre las 8 horas y 12 minutos y las 8 horas 14 minutos. Indica esa disposición: “Para dar cumplimiento a este mandato, de acuerdo con la forma y recursos que le sean asignados, la Agencia Nacional de Contratación Pública, organizará dentro del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), o la plataforma que haga sus veces, como punto único de ingreso de información y de generación de reportes del Sistema de Compras y Contratación Pública, las funcionalidades tecnológicas para el cumplimiento de este artículo”. Las modificaciones pudieron asociarse a lo señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente a la ponencia para cuarto debate. Gaceta del Congreso 310 de 2020. En la Gaceta del Congreso No. 894 de 2020 se indica lo siguiente: “Wilson Arias: Y finalmente una preocupación, estaba hablando con algunos de los ponentes, que me ha explicado que probablemente se ha modificado, pero no lo comporta así el Proyecto de ley que tenemos a mano, y es la autorización, o la sesión que se hace de parte de las funciones de contratación, de las estampillas al nivel de, permítanme lo busco, aquí la tengo a mano, a nivel de las federaciones de departamentos y municipios, particularmente el parágrafo primero del artículo 13, que plantea que los departamentos y municipios deberán organizarse a través de sus respectivas federaciones, para contratar la plataforma única nacional y digamos la preocupación surge por cuanto se trata de entes privados. // Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Fabio Raúl Amín Saleme: Así es. En el artículo 11, fue aceptada la proposición del Senador Armando Benedetti. En el artículo 12, fue aceptada la proposición del Senador Armando Benedetti y la proposición que tenía el Senador Álvaro Uribe fue retirada, por las mismas razones de las anteriormente expuestas. El artículo 13, me voy a detener aquí, señor Presidente, con su venia. Es el artículo que se cambió completamente la redacción, y era la inquietud a la que se hizo referencia con respecto a la desmaterialización y automatización de las estampillas electrónicas. El texto que venía de la Comisión Primera, hacía referencia a que los municipios y departamentos, deberían organizarse a través de sus federaciones, para constituir unas plataformas inteligentes, que permitieran este nuevo servicio de desmaterialización y automatización de las estampillas, de manera electrónica. Tuvo mucha discusión, tuvimos en cuenta toda la recomendación del Ministerio de Hacienda, incluso, yo esta mañana tuve la oportunidad de dar unas declaraciones en la W radio, para acabar cualquier tipo de mal interpretación, alrededor del tema de este artículo, y se hizo a lápiz con Colombia Compra Eficiente, con el doctor Omeara y se hizo con el Ministerio de Hacienda. Ese artículo quedó completamente nuevo en su redacción, si quieren que lo lea, pero la proposición está firmada por mí, avalándola desde tempranas horas del día. Es el que dice ahora de esta manera: (sonido defectuoso e intermitente)Entonces en el artículo 13 hay un parágrafo que dice así: para dar cumplimiento a este mandato de acuerdo con la forma y recursos que le sean asignados, la agencia nacional de contratación pública, organizara dentro del sistema electrónico de contratación pública SECOP, o la plataforma que haga sus veces (sonido defectuoso e intermitente) como punto único de ingreso de información y de generación de reportes del sistema de compras y contratación pública. Las funcionalidades tecnológicas para dar cumplimiento de este artículo. El Ministerio de Hacienda y crédito público apropiará, a la Agencia Nacional de Contratación Pública, los recursos requeridos, con el fin de adecuar la plataforma SECOP, conforme a las funcionalidades tecnológicas mencionadas en el parágrafo anterior. Todas estas recomendaciones las hizo el doctor Omeara de Colombia Compra Eficiente y el Ministerio, a través del documento que mencionaba el Senador Lemos que es firmado por el Viceministro Técnico de Hacienda” (Negrillas y subrayas no son del texto original). Sentencia C-540 de 2001. En esa oportunidad la Corte juzgó el artículo 13 de la Ley
617. Dispuso “[d]eclarar exequible el artículo 13 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva en relación con el cargo de violación de los artículos 347, 352, 300-5 y 313-5 de la Constitución Política, salvo la expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman” del citado artículo 13 que se declara inexequible” (Negrillas no son del texto original). Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27495. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27495. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27495. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=27496. La Corte estima necesario precisar que la regla de decisión adoptada en la sentencia C-385 de 2003, no se opone a la decisión que ahora se adopta. En esa oportunidad juzgó una disposición contenida en el Código de Tránsito en la que se autorizaba asignar a la Federación Colombiana de Municipios el diez por ciento (10%) del valor de las multas y sanciones por infracciones de tránsito para implementar y mantener actualizado a nivel nacional el sistema integrado de información. Precisó la Corte que “el cumplimiento de la función a que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad”. El asunto ahora examinado no puede considerarse análogo. En efecto, en esta oportunidad los recursos se transfieren directamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de modo que las entidades territoriales pierden toda injerencia respecto de los mismos. Por el contrario, en aquella ocasión la asignación del 10% se establecía a favor de una persona jurídica conformada por entidades territoriales y que tendría a su cargo el ejercicio de una función pública. En adición a ello en esa oportunidad no se hizo, como ahora ocurre, un análisis particular sobre la naturaleza de los recursos, los fines a los que se destinan y el impacto en las diferentes entidades territoriales. La Corte se ha referido a este supuesto, entre otras providencias, en la sentencia C-055 de 2010. Resolución No. 190 del 27 de noviembre de 2020 “Por la cual se expide la certificación de categorización de las entidades territoriales: departamentos, distritos y municipios, conforme a lo dispuesto en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y el Decreto 2106 de 2019”. El listado compilatorio de las categorías de todos los municipios, distritos y departamentos, incluidos los autocategorizados, puede consultarse en https://www.contaduria.gov.co/categorizacion-de-departamentos-distritos-y-municipios.