SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-385/22 (D-14753)
1. Con el acostumbrado respeto que tengo por las decisiones de la Sala Plena, debo salvar parcialmente mi voto puesto que, aunque comparto la decisión inhibitoria frente al artículo 85 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, en mi opinión la Corte debió declarar inexequible la expresión acusada del artículo 91 de la Ley 388 de 1997. Mediante la expresión acusada, el legislador ordinario determina el contenido de la ley aprobatoria del plan nacional de inversiones y el plan nacional de desarrollo, materia reservada al legislador orgánico por mandato expreso del artículo 342 de la Constitución Política.
2. En adición, la disposición acusada desconoce que la Constitución Política no prevé una forma única de priorizar el gasto público social. En contraste, limita la capacidad del Gobierno para proponer, y del Congreso para aprobar, programas que garanticen el derecho a la vivienda y que sean diferentes a la financiación de vivienda VIS. A continuación, expongo con mayor detalle las razones de mi disenso: (i) La expresión demandada, en tanto prefigura el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, es inexequible.
3. La posición mayoritaria de la Sala Plena determinó que la disposición acusada, aunque se trata de una ley ordinaria, no se inmiscuye en temas reservados a la ley orgánica de planeación y, por lo mismo, no desconoce los artículos 151 y 342 de la Constitución Política. Para llegar a esa conclusión, se advierte que la Constitución señala cuatro materias cuya regulación está reservada a la ley orgánica del plan nacional de desarrollo, y se añade que como el contenido del plan no es una de ellas, una norma que determine qué debe contener el plan de desarrollo no está sujeta a la reserva de ley orgánica.
4. Disiento de la premisa según la cual las reglas que determinan el contenido del plan nacional de desarrollo no están sujetas a la reserva de ley orgánica, porque no son reglas de procedimiento. En mi opinión, esta es una interpretación exegética y aislada de las normas constitucionales y orgánicas, y desconoce que estas sí prefiguran el contenido del plan nacional de desarrollo y el plan plurianual de inversiones. La Constitución Política define de manera restrictiva los elementos que debe contener el Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 339 Superior establece que aquel se compone de una Parte General y un Plan de Inversiones de las entidades públicas. En la Parte General se deben señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que se adoptarán por el Gobierno. En el Plan de Inversiones Públicas se deben establecer los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
5. En desarrollo de estos mandatos, la Ley 152 de 1994 establece no solo los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, sino también los contenidos mínimos del plan. Así, los artículos 5, 6, y 7 de la referida ley prevén normas sustantivas y no procedimentales, que determinan el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, en su parte general y en el Plan de Inversiones Públicas, así como los presupuestos plurianuales. De modo que no es cierto que la ley orgánica solo regule asuntos procedimentales y que, por lo mismo, una norma ordinaria pueda determinar el contenido del plan de desarrollo.
6. Así lo explicó la Corte explicó, en la Sentencia C-063 de 2021, al señalar que "el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, el cual incluye el Plan Nacional de Inversiones que debe ser expedido en una ley especial que además debe contener la especificación de las medidas y demás mecanismos instrumentales idóneos y necesarias para su ejecución o cumplimiento, está prefigurado o predefinido por la Constitución Política y por la Ley Orgánica de Planeación, por lo que no puede contener cualquier otro tipo de temas, materias o medidas que por mandato constitucional deben estar contenidos en otra clase de instrumentos normativos tales como leyes estatutarias, orgánicas, de facultades extraordinarias, de autorizaciones, marco o generales, aprobatorias de tratados públicos, las de presupuesto y las ordinarias, ni convertirse en un vehículo de escape para resolver cualquier conflicto o déficit normativo identificado en el ordenamiento jurídico por el Gobierno o el Congreso en el inicio de su período constitucional" [énfasis propio].
7. Afirmar que una ley ordinaria puede prefigurar el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones equivale a restar a estos instrumentos el carácter que la propia Constitución Política les reconoce como máxima herramienta de planeación económica de cada Gobierno47, y reduce su talante democrático. El rol determinante que la Constitución Política reconoce al Gobierno en el proceso de elaboración y aprobación legislativa del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones da cuenta de que este es, por naturaleza, el instrumento normativo mediante el cual se concreta el proyecto económico de cada Gobierno. La definición constitucional de aquello que debe estar en el Plan, protege a este instrumento de las intromisiones que el legislador ordinario del presente quiera imponer a los gobiernos o legisladores del futuro, y también garantiza la coherencia de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones Públicas. De manera que al legislador ordinario no le está permitido limitar la libertad del gobierno y del legislador de turno, para decidir lo que va y no va en el Plan.
8. Hasta aquí está demostrado que la premisa mayor sobre la cual se construyó la razón de la decisión de este caso es equívoca. Contrario a lo aceptado por la mayoría, una norma que defina el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones sí está sujeta a la reserva de ley orgánica, aunque no sea una regla de procedimiento.
9. Ahora bien, como premisa menor de su argumento, la mayoría de la Sala Plena afirma que, en todo caso, la disposición acusada no predetermina el contenido del plan, ni limita la actuación del Gobierno o del Legislador para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. En concreto, en la sentencia se afirma que "el contenido de la norma censurada es una previsión genérica del Legislador ordinario dirigida al Gobierno nacional, con el fin de diseñar los programas para acceder a créditos de vivienda de interés social, pero que en modo alguno limita su actuación o restringe la actividad legislativa." En opinión de la Sala, dado que la norma acusada no impone una obligación al legislador, no puede afirmarse que determine el contenido o el procedimiento de aprobación del Plan. De la forma más respetuosa estimo que esta lectura de la disposición acusada, primero, es contraevidente, y segundo, desconoce el carácter vinculante de la ley.
10. Primero, afirmar que la disposición acusada "no se trata de una disposición taxativa, sino enunciativa, pues refiere algunos de los elementos que deberían contemplarse para desarrollar la política pública de vivienda" resulta contraevidente cuando se contrasta con la literalidad de la disposición acusada. La sentencia afirma que la disposición acusada desarrolla una temática referida a programas para el acceso a viviendas de interés social, y que con ella el legislador ordinario no condiciona al Gobierno. Añade que los criterios técnicos son orientativos para que se puedan concretar en el Plan y de esa manera crear programas que garanticen el acceso al crédito y por esa vía a la propiedad de viviendas de interés social. Sin embargo, esta lectura no se compadece con el tenor literal de la norma que determina de forma precisa contenidos específicos que debe tener cada plan de desarrollo, así: a) el tipo y precio máximo de las viviendas de interés social, b) las características del déficit habitacional, c) las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, d) las condiciones de la oferta, d) el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero, y e) la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda. Es cierto que la norma acusada enuncia estos elementos como mínimos, que pueden ser ampliados en cada plan, pero del carácter enunciativo y no taxativo de la lista no se sigue que la norma no sea vinculante.
11. Segundo, la decisión mayoritaria se basa en la idea de que esta norma no tiene fuerza vinculante, pues es únicamente instrumental. Esto, además de ser contraevidente, niega el carácter imperativo de la ley. Si la ley no tiene la capacidad de obligar, sino que apenas es indicativa, entonces ¿cuáles son las reglas a las que se sujetan las diferentes ramas del poder público para el ejercicio de sus funciones? ¿cómo identificar una norma que sí es imperativa y una que es apenas indicativa? La postura de la Sala Plena desconoce que "el principio que rige la operatividad del Estado de Derecho y que hace posible el funcionamiento de las instituciones es el de la obligatoriedad y ejecutabilidad de las normas que, dentro del esquema de la organización política, profieren los organismos y las autoridades competentes, según la Constitución. En general, la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva".48
12. Contrario a lo afirmado por la mayoría, en mi opinión la norma acusada es una prescripción, contenida en una ley ordinaria, dirigida al Gobierno para que indefectiblemente deba fijar el valor de la vivienda VIS y los criterios que se deben seguir para el efecto en el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y Plan Plurianual de Inversiones que presente al Congreso para su aprobación. La norma acusada sí sujeta la acción del Gobierno en el proceso de elaboración del Plan y, de suyo, al Congreso de la República al tramitarlo y aprobarlo.
13. En mi criterio, la disposición acusada, lejos de ser una declaración de intenciones con carácter genérico y orientativo, tiene el alcance de vincular al Gobierno. Lo vincula para lo siguiente: (i) que incluya en el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, que presenta al Congreso para su aprobación, una disposición general que señale el tipo y precio de las soluciones de vivienda destinadas a los hogares de menores ingresos; y (ii) para que determine el precio tomando en consideración 5 criterios técnicos, entre otros aspectos.
14. Ahora, es cierto que, si el Gobierno no incluye esta disposición en el proyecto del Plan, la ley que apruebe el Plan Nacional de Inversiones e incorpore medidas para su cumplimiento no estaría viciada de inconstitucionalidad pues este no es un mandato de naturaleza orgánica. Sin embargo, de ello no se sigue que la Corte Constitucional pueda afirmar que se trata de una ley que no debe ser cumplida, o que es puramente orientativa. (ii) La disposición acusada condicionó la potestad que tiene el Gobierno para proponer, y el Congreso para aprobar, los programas mediante los cuales se desarrolla el mandato de priorización del gasto público social para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.
15. La posición mayoritaria de la Sala Plena asumió que es un deber del Gobierno definir en el Plan de Desarrollo Nacional el precio de vivienda VIS, entre otros elementos, en cumplimiento del mandato de establecer las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna contenido en el artículo 51 de la Constitución Política.
16. En mi criterio, esa postura omite que el Gobierno tiene la potestad de establecer qué tipo de programas incluye en el Plan Nacional de Desarrollo con el objetivo de cumplir el mandato de priorización del gasto público social. En efecto, ninguna disposición contenida en la Constitución o la ley predetermina que el financiamiento de la vivienda VIS es la única forma de garantizar ese mandato de priorización. Esto significa que el Gobierno tiene la facultad de decidir si incorpora planes o programas relacionados con este aspecto para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.
17. En otros términos, la financiación de vivienda VIS es una vía para que el Gobierno cumpla el deber que se le encomienda en el artículo 51 de la Constitución Política. Pero esa vía no es la única con la que se cuenta para el efecto, pues de ninguna regla constitucional o legal se deriva tal conclusión. Por contrapartida, existen diversas formas con las que puede alcanzarse ese objetivo. Un Gobierno futuro podría decidir no incluir programas y proyectos referentes a la VIS en los Planes de Desarrollo y, aun así, incluir otro tipo de programas y políticas para honrar el mandato de priorización del gasto público social, y para garantizar el derecho a la vivienda digna. Por ejemplo, un Gobierno podría adoptar en el respectivo Plan de Desarrollo mecanismos tales como: (i) medidas referentes a la apertura de mercado de financiación o de construcción para estimular la inversión privada en construcción; (ii) limitarse a honrar compromisos pasados y continuar con la inversión pactada por Gobiernos anteriores; e, igualmente, (iii) invertir el gasto público social en otros servicios necesarios para la garantía del derecho a la vivienda, como lo son el acueducto y alcantarillado, acceso a vías terciarias, entre otros.
18. Los acuerdos que la sociedad logra sobre el gasto público reflejan su carácter y prioridades en cada momento histórico. La Constitución Política fija límites mínimos para garantizar la efectividad del principio democrático, de modo que en cada momento la sociedad pueda llegar a acuerdos diversos sobre cómo se deben invertir los recursos públicos. La disposición acusada restringe esa capacidad y condiciona la manera en que el Gobierno debe priorizar el gasto público social para cumplir con los objetivos del artículo 51 Superior. Tenía razón el demandante de este proceso al afirmar que la expresión acusada del artículo 91 de la Ley 388 de 1997 determina cuál debe ser el contenido del Plan, pues obliga a los Gobiernos del futuro a incluir en los Planes Nacionales de Desarrollo y los Planes Plurianuales de Inversión una política de financiación de vivienda VIS. En mi opinión, esto es claramente contrario a la Constitución Política. En estos términos, y con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta la mayoría de la Sala Plena, dejo constancia de las razones que condujeron a salvar parcialmente mi voto en esta oportunidad. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 Expediente digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=42070 2 El despacho consideró que el actor planteaba un cuestionamiento principal y tres subsidiarios sin satisfacer las cargas mínimas argumentativas. En relación con el primer cargo que presentó contra el artículo 91 de la Ley 388 de 1997 se señaló que el mismo carecía de claridad, especificidad y suficiencia en la medida en que se atribuía al Plan Nacional de Desarrollo carácter de ley orgánica, cuando esta es ordinaria. Sobre el segundo cargo formulado contra el artículo 85 de la Ley 1955 de 2019 por vulneración del artículo 334 constitucional, se indicó que los argumentos planteados eran estrictamente legales y no constitucionales. Referente al tercer cargo contra este mismo precepto, pero por violación de los artículos 51 y 93 de la Constitución Política y 11 del PIDESC se señaló que era inepto pues se fundaba en cuestionamientos sobre el incumplimiento de la ley y no de un debate de constitucional y, en punto al último cuestionamiento en el que se reprochaba que las normas demandadas carecían de criterio técnico para fijar el tope de las viviendas, se indicó que tal acusación era un reparo económico, y especulativo sobre criterios técnicos y no un asunto constitucional. 3 Expediente digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=42745 4 A las Universidades de Los Andes, de Antioquia, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Industrial de Santander, Libre de Colombia, de La Sabana y de Rosario. 5 En este apartado se hará la síntesis de los cargos que fueron corregidos y admitidos por el despacho sustanciador. 6 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo Beltrán Sierra. SV. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 M.P. María Victoria Calle Correa. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 La Universidad de Los Andes manifestó no contar con la capacidad institucional para dar respuesta a la intervención. Expediente digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43739 10 Expediente digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43424 11 El escrito lo presenta Jorge Keneth Burbano Villamarín como Director del Observatorio de Intervención ciudadana constitucional y Jenner Alonso Tobar Torres como docente de la Facultad de Derecho. Expediente D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43431 12 Juan Carlos Covilla Martínez y Jefferson Gabino Coronado Nieto en calidad de miembros de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Expediente Digital D-14753 https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43504 13 Expediente Digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43403 Suscrito por los profesores del Departamento de Derecho Público Milton José Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza. 14 Expediente Digital D-14753 Intervención ciudadana https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=43426 15 Expediente digital D-14753 https://siicor.Corte constitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=44638 16 Procuraduría General de la Nación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Departamento Nacional de Planeación, Universidad Externado de Colombia, Universidad Libre de Colombia y Universidad de Cartagena. 17 Intervención conjunta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Departamento Nacional de Planeación y, de otro lado, la Universidad Libre de Colombia. 18 Ver entre otras, las Sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-148 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; y C-538 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 19 En la Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cépeda Espinosa, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte explicó estas características que debe reunir el concepto de la violación. 20 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 21 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 M.P. Mauricio González Cuervo. Reiterada entre otras en las sentencias C-295 de 2022 M.P. Diana Fajardo Rivera; C-259 de 2022 M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-031 de 2022. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-335 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; y C-134 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 24 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 25 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 26 Este apartado se desarrolla teniendo en cuenta las consideraciones desarrolladas por la Corte Constitucional en las sentencias C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C- 538 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz; C-446 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-894 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-494 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos .SV. Mauricio González Cuervo. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-652 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero; y C-085 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 27 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 28 Cfr. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 29 Sentencias C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 30 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 31 Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 32 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 33 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 34 Sentencia C- 432 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 35 Sentencia C-494 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. 36 M.P. Alberto Rojas Ríos. 37 En dicha decisión se hace referencia a la discusión al interior de la Asamblea Nacional Constituyente sobre este tipo de ley en la que se señaló que las leyes orgánicas son "una prolongación de la Constitución que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución". Concluían entonces los ponentes que eso explica "los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria." 38 Sentencia C-494 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. 39 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 40 Sentencia C-524 de 2003. M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido se pueden ver, entre otras, las sentencias C-015 de 1996. M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo; C-191 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 41 Cfr. Sentencia C-524 de 2003. M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo. 42 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 43 M.P. Mauricio González Cuervo. 44 Sentencia C-524 de 2003. M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido se pueden ver, entre otras, las sentencias C-015 de 1996. M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo; C-191 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-415 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 45 Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 46 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Estudio sobre los precios tope de la Vivienda de Interés Social en Colombia, 2020. Disponible en: https://www.minvivienda.gov.co/publicacion/estudio-sobre-los-precios-tope-de-la-vivienda-de-interes-social-en-colombia 47 En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte reiteró que el Plan Nacional de Desarrollo es el "principal instrumento de planeación en Colombia, al radicar su importancia en que define y prioriza la dirección, los objetivos y las principales políticas del Gobierno de turno" 48 Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998. Énfasis propio en la cita intertextual. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2