Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-382 00CONGRESO DE LA REPUBLICA-Creación de entidades del orden nacional señalando objetivos generales y estructura orgánica (Salvamento parcial de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Autoconcesión de término para ejercicio de funciones propias de Presidente de la República (Salvamento parcial de voto)DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Personalidad jurídica PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones de carácter administrativo (Salvamento parcial de voto)Referencia: expediente D-2552Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42 y 43 (Transitorio) del Decreto Extraordinario 1071 de junio 26 de 1999.Actor: Humberto de Jesús Longas LondoñoMagistrado Ponente:Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELLCon la consideración debida nos apartamos parcialmente de la decisión anterior por cuanto a nuestro juicio el artículo 43 (Transitorio) del Decreto Extraordinario N° 1071 acusado no quebranta disposición constitucional alguna, salvo en cuanto fija un plazo dentro del cual han de ejercerse por el Gobierno, las atribuciones que allí se relacionan.En efecto la decisión mayoritaria asume que lo relativo a organizar internamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la distribución, entre las diferentes dependencias de ella, de las funciones a que se refiere en su conjunto el Decreto 1071 de junio 26 de 1.999 constituyen atribuciones de índole legislativa que sólo pueden ejercerse por el legislador o por el Gobierno dentro de los precisos términos del artículo 150-10.En la decisión mayoritaria se recuerda la Sentencia C-271 2000 mediante la cual la Corte se pronunció sobre el límite temporal de las facultades que se otorgaron al Gobierno en virtud del art. 79 de la ley 488 98, fundamento del decreto 1071 de 1.999 y se concluye “que el Presidente de la República ejercitó y agotó las facultades extraordinarias que le fueron conferidas con la expedición del decreto 1071 99”.A juicio de la sentencia de la cual nos apartamos : “...es necesario advertir que las atribuciones que se autoconcedió el Gobierno en el artículo 43 del decreto extraordinario, hacen parte, a no dudarlo, del diseño integral de la Unidad Especial, porque no se concibe un organismo público sólo como estructura orgánica, es decir, sin estructura administrativa, y ciertamente hace parte de ésta, la organización interna donde se define la composición de sus diferentes niveles administrativos, esto es, sus dependencia, los objetivos institucionales y la distribución defunciones en los diferentes niveles de la organización.Pero lo que importa aquí destacar, es que el término que se autoconfiere el Gobierno con el fin de expedir el decreto por medio del cual “se organice internamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, prorroga efectivamente el plazo de 6 meses que le otorgó la ley 488 98 para organizar la DIAN como organismo autónomo y definir su estructura orgánica y administrativa, tal como lo censura el actor y lo destaca la Procuraduría en su concepto.No se puede sostener, tal como lo expresa el apoderado de la DIAN, que el Decreto 1265 de 1999 expedido por el Gobierno, con el que dispuso la organización interna de la Unidad Especial, responda al ejercicio de las atribuciones de que goza el Presidente de la República en los términos del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, porque esta competencia no es autónoma, sino que surge con ocasión de la ley, en la cual debe fijarse los principios y las reglas generales para su ejercicio.No cabe duda, entonces, que el plazo que le otorgó al Gobierno la norma acusada, hasta el 2 de agosto de 1999, prolongó el término de las facultades extraordinarias del Presidente concedido por la ley 488 98, con lo cual se violó el art. 150-10 de la Constitución, la desconocer el Gobierno el requisito pro témpore que limita su habilitación legal para adoptar una regulación mediante normas con fuerza de ley”.No obstante, a nuestro juicio las materias enunciadas en el artículo 43, tienen claro carácter administrativo y deben ser ejercidas por el Gobierno cuando sea necesario, naturalmente dentro del marco trazado por el legislador y conforme al esquema constitucional de ejercicio de la potestad organizatoria de la administración que corresponde, como tantas veces lo ha señalado la Corte, tanto al legislador como al Gobierno, en armonía con los artículos 150 numeral 7, 189, numerales 14, 15, 16, 17 y
210. En este orden de ideas, mientras que por principio la creación de organismos de la administración nacional compete al legislador, de manera privativa, la adecuación de tales organismos ( transformación, modificación) así como su fusión y extinción, puede realizarse por el Presidente de la República, con sujeción a las disposiciones que al efecto expida el Congreso mediante ley (artículo 189, numerales 15 y 16). En el caso en análisis, ha tomarse en cuenta que la entidad regulada por el Decreto Extraordinario 1071 de 1.999, en cuanto tiene atribuida personalidad jurídica, es entidad descentralizada, cuyo régimen corresponde determinar al legislador. En ese orden de ideas el artículo 82 de la ley 489 de 1998 señala que las unidades administrativas especiales y las Superintendencias con personería jurídica son entidades descentralizadas con autonomía administrativa y patrimonial las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella al de los establecimientos públicos. En armonía con lo anterior, de conformidad con el artículo 50 de la ley 489 98, “la ley que disponga la creación de un organismo de entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica y así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda”. Según esta disposición la estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos : la denominación, la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, la sede, la integración de su patrimonio, el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares.Como se aprecia esta disposición legal guarda plena armonía con la regla constitucional del artículo 150,7, según la cual al Congreso Nacional mediante ley le corresponde crear las entidades del orden nacional señalando sus objetivos generales y estructura orgánica. De otra parte, debe recordarse que el artículo 54 de la ley 489 de 1998 con el contenido que conserva vigencia luego de la sentencia C-702 de 1999 prevé las reglas con sujeción a las cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional.Entonces, el artículo 43 transitorio, al prever que el Presidente de la República cuenta con un plazo de seis meses para organizar internamente la Dirección de Impuestos Nacionales y distribuir las funciones a que se refiere el Decreto 1071de 1999 no está habilitando al Gobierno para la expedición de una disposición de jerarquía legislativa sino disponiendo sobre el ejercicio de funciones propias del Presidente y, si se apura el análisis, de los propios órganos internos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en cuanto se repite, esa entidad goza de personalidad jurídica y en lo no dispuesto explícitamente en la norma de carácter legal que la organiza se rige por las disposiciones propias de los establecimientos públicos.En conclusión, cabe afirmar que si se tratara de aspectos relativos a la determinación de objetivos generales propios de la entidad ( que la sentencia parece denominar objetivos institucionales) y de la fijación de la estructura orgánica de la entidad, en los términos del artículo 50 de la ley 489 de 1998, sí serían válidas las argumentaciones en que busca fundamento la sentencia de la que nos apartamos, pero como se trata de aspectos de organización interna a partir de la estructura orgánica definida en el acto de creación y de la distribución interior de las funciones asignadas por el decreto ley a la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales se está ante funciones de carácter administrativo que corresponden al Presidente de la República de acuerdo con el marco legal trazado que para el efecto lo constituye tanto el propio decreto 1071 de 1999 como la ley 489 de 1998 en las disposiciones que se ha relacionado. Precisamente teniendo en cuenta la naturaleza administrativa de las mismas estimamos que la parte del artículo 43 en la cual aparece la fijación de un término dentro del cual ha de efectuarse la dicha adecuación de la organización interna y la distribución de las funciones entre las diferentes dependencias, a partir de la formulación del decreto ley -1071 de 1999- sí es inconstitucional pues se trata de funciones permanentes del Gobierno que éste puede ejercer en cualquier momento si bien, se reitera, dentro del marco que haya señalado el propio legislador ya sea con base en el artículo 189, 16, o con fundamento en el artículo 210 de la Constitución, habida consideración del carácter de entidad descentralizada que ostenta la dirección de impuestos y aduanas nacionales, como unidad administrativa especial con personería jurídica.Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MagistradoALVARO TAFUR GALVISMagistrado ---pies de página--- Sentencias T-024 96 y C-496 98, entre otras. M.P. Fabio Morón Díaz