Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO A LA SENTENCIA C-381/25 MAGISTRADO MIGUEL POLO ROSERO El suscrito magistrado acompaña el sentido de la decisión mayoritaria de la Sala Plena. Sin embargo, con el debido respeto por la mayoría, considera necesario aclarar su voto respecto al análisis realizado frente a los recursos destinados a financiar "una aplicación de emergencia que facilite la comunicación en situaciones críticas, y a la entrega de satélites y kits de Starlink para mejorar la comunicación en zonas vulnerables" del sector de Tecnología y Comunicaciones. Para este despacho, los recursos previamente nombrados sí guardan una relación de conexidad directa y estricta con los asuntos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, lo que los hacía, por lo menos, merecedores de un análisis de fondo sobre su constitucionalidad, y no de un rechazo preliminar bajo el argumento de que impactaban problemas estructurales. En otras palabras, los recursos destinados a financiar "el desarrollo de una aplicación de emergencia que facilite la comunicación en situaciones críticas, y la entrega de teléfonos satelitales y kits de Starlink para mejorar la comunicación en zonas vulnerables" constituyen presupuestos necesarios y adecuados para contribuir al "fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, y la garantía de los derechos fundamentales de la población afectada por la grave perturbación de orden público"74. Por ello, su constitucionalidad debió haber sido cuestionada en un análisis de fondo, superándose un análisis general sencillamente centrado en la conexidad de esa política con problemáticas históricas y estructurales. A continuación, se expondrán las razones de esto: - Garantizar la comunicación de las personas en condición de vulnerabilidad en zonas de conflicto es una medida de protección útil y efectiva para responder a crisis de orden público y humanitarias. Según la sentencia C-148 de 2025, el Decreto Legislativo 62 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González, era constitucional exclusivamente en lo relacionado con los hechos y las medidas dirigidas a enfrentar: "(i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla"75. En ese sentido, la Corte sostuvo que serían exequibles, en el marco de las facultades extraordinarias del Estado de conmoción, las medidas orientadas al "fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil"76, que estuviesen dirigidas a responder a la conmoción interior y no a resolver problemáticas históricas y estructurales. Esto debido a que "no está permitido la utilización expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales. Tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepción".77 Como resultado a esa decisión, frente a los decretos legislativos de desarrollo del estado de conmoción, la Corte ha realizado un estudio preliminar para verificar que su contenido se encuentre dentro del marco legal habilitado por esta sentencia. En otras palabras, la Corte ha constatado de manera preliminar que cada decreto legislativo de desarrollo guarde una conexión directa y específica con los asuntos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Cada vez que esta Corporación ha encontrado en los Decretos estudiados medidas relacionadas con asuntos declarados inexequibles en la Sentencia C-148 de 2025, o sin conexión directa y material con los aspectos declarados exequibles, se ha visto en la obligación de declarar la inexequibilidad por consecuencia frente a ellos, por no ser asuntos sobre los cuales el Presidente tenga habilitación extraordinaria para legislar. Para el suscrito magistrado, en la sentencia C-381 de 2025, de la que hace parte esta aclaración de voto, la mayoría de la Sala Plena cometió un error al realizar este análisis preliminar frente a los recursos dirigidos a financiar una aplicación de emergencia que facilite la comunicación en situaciones críticas, y la entrega de teléfonos satelitales y kits de Starlink para mejorar la comunicación en zonas vulnerables. Esto, en la medida en que asumió indebidamente que el hecho de que estas medidas estuvieran relacionadas con proyectos orientados a resolver una problemática de carácter estructural las convertía, de forma automática, en disposiciones que no cumplían con los criterios de conexidad directa y estricta necesarios para responder a la crisis humanitaria y a la situación extraordinaria de orden público ocurrida en el territorio. En específico, la mayoría de la Sala Plena dispuso que estos recursos debían ser declarados inconstitucionales por consecuencia debido a que estaban relacionados "con problemáticas históricas y estructurales que deben ser atendidas por medio de los mecanismos ordinarios"78, en tanto su finalidad obedecía "a la necesidad de mejorar las condiciones de acceso y uso de la TIC en el territorio objeto de la declaratoria de conmoción interior, en particular, a la implementación de soluciones de acceso comunitario a dichas tecnologías"79. En consecuencia, se decidió que la inexequibilidad operaría a partir del día siguiente a la expedición del comunicado, y que los contratos celebrados para la ejecución de los recursos deberían ser terminados y liquidados tan pronto como fuera posible, al carecer de fundamento jurídico para su realización80. Contrario a esta postura, para este despacho, no es cierto que el hecho de que una acción aporte al avance de problemas estructurales invalide su conexidad directa y estricta con las acciones necesarias para superar una conmoción interior. Que las acciones urgentes coincidan, en algunos programas o planes, con medidas dirigidas a atender problemáticas de carácter estructural no implica que dejen de ser urgentes y necesarias ante una situación de riesgo, como la vivida en el Catatumbo. Asumir esa premisa, en un Estado como el colombiano, llevaría a concluir erróneamente que ninguna medida es verdaderamente urgente, en la medida en que todas pueden contribuir, en algún grado, a resolver problemáticas estructurales. Además, exigiría en cualquier estado de conmoción (i) que ninguno de los territorios afectados experimentara transformaciones en condiciones estructurales asociadas a sus derechos -como garantías en salud, educación y alimentación- y (ii) que las acciones disponibles para el Estado ante una crisis humanitaria fueran meramente asistenciales, enfocadas en responder de manera momentánea y mínima a las condiciones de riesgo experimentadas, sin brindar una protección efectiva a la población. Contrario a la posición mayoritaria, este despacho considera que el hecho de que las medidas adoptadas en los decretos legislativos deban estar principalmente destinadas a responder al estado de conmoción y no a resolver problemáticas históricas o estructurales, no implica la existencia de una línea divisoria estricta que separe las medidas estructurales de las urgentes. Por el contrario, esta interpretación conlleva una exigencia constitucional: las medidas dictadas en el marco de un estado de excepción, aun cuando tengan el potencial de incidir o transformar de manera estructural las problemáticas que históricamente han afectado al país, deben ser necesarias y estar orientadas primordialmente a enfrentar la situación de conmoción declarada. Por ello, el análisis preliminar de inexequibilidad por consecuencia que realiza la Corte no pueden limitarse a descartar medidas de decretos legislativos simplemente asociándolas a problemáticas estructurales. En cambio, debe dirigirse a evaluar si la acción propuesta es necesaria y guarda una conexión directa y estricta con los asuntos declarados constitucionales en el marco del Estado de conmoción interior. En ese marco, para el suscrito Magistrado, la mayoría de la Sala Plena adoptó una decisión indebida respecto a los recursos del sector de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, y, en consecuencia, declaró inexequibles por consecuencia recursos que efectivamente permitían responder tanto a la intensificación de los enfrentamientos como a la crisis humanitaria. Al respecto, en el proceso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que los recursos solicitados por el sector de Tecnología y Comunicaciones se dirigían en 34,6 miles de millones de pesos colombianos a financiar el proyecto de inversión presupuestal C-2301-0400-21 - Desarrollo masificación acceso a internet nacional: mediante el cual se hará la implementación del proyecto Juntas de Internet - Comunidades de Conectividad. Afirmó que este presupuesto estaba destinado a "la instalación de Zonas Comunitarias para la Paz que amplíen la cobertura de Internet en instituciones educativas y comunidades, a la implementación de Juntas de Internet que permitan a las comunidades gestionar su propio acceso a la conectividad, al desarrollo de una aplicación de emergencia que facilite la comunicación en situaciones críticas, y a la entrega de teléfonos satelitales y kits de Starlink para mejorar la comunicación en zonas vulnerables"81. Asimismo, sostuvo que eran recursos "fundamentales para mitigar el impacto del desplazamiento forzado y asegurar que la población acceda a servicios de salud, educación y otros recursos vitales, contribuyendo al desarrollo social y económico de la región"82. Esta explicación fue respaldada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) que insistió en que estos recursos buscaban "mejorar la comunicación en zonas vulnerables"83. A pesar de que en el proceso no obra intervención alguna del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, este despacho considera que, con la información suministrada por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, es posible evidenciar, por lo menos, una conexidad directa y estricta entre los recursos dirigidos a garantizar la comunicación y la intensificación del conflicto y la crisis humanitaria. Es decir, puede realizarse una validación de los requisitos necesarios para superar el análisis preliminar de exequibilidad por consecuencia. Para este despacho, implementar aplicaciones de emergencia en territorios vulnerables, garantizar la comunicación en zonas críticas y entregar teléfonos satelitales o kits de Starlink que permitan establecer contacto inmediato con autoridades de auxilio -militares o humanitarias- constituye una medida idónea para responder a: "(i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla"84. Esto, en tanto que cuando las poblaciones en condición de vulnerabilidad cuentan con la posibilidad de alertar sobre intensificaciones del conflicto y solicitar auxilio, facilitan que el Estado responda de manera más célere y efectiva ante cualquier escenario de riesgo. Ello no solo permite superar con mayor prontitud una situación de crisis, sino también desplegar una respuesta estatal más eficaz, sin implicar un alto costo para la vida y la integridad de las personas. La idoneidad de los mecanismos de comunicación para responder a escenarios de crisis de seguridad ha sido reconocida tanto en decretos como en la jurisprudencia de esta Corporación. Por ejemplo, el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior85, establece, frente a la mayoría de sus programas, que los medios de comunicación constituyen en sí mismos una medida de protección. Esto se evidencia en (i) el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo86; (ii) el Programa de Protección para víctimas y testigos87; (iii) el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios88; (iv) el Programa Especial de Protección Integral para dirigentes, miembros y sobre vivientes de la Unión Patriótica y el Partido Comunista Colombiano89; e incluso, (v) el Programa de protección especializada de seguridad y protección90, dirigido a los firmantes en proceso de reincorporación, uno de los grupos más afectados por la situación del Catatumbo, según lo reconocido en la sentencia C-148 de 2025. Las distintas definiciones atribuidas a los medios de comunicación como mecanismos de protección en estos programas coinciden en que se trata de medidas materiales otorgadas a personas protegidas o en condición de vulnerabilidad, que les permiten establecer un contacto oportuno y efectivo con el Estado para alertar sobre situaciones de emergencia, mantener informadas a las autoridades sobre su situación de seguridad y evitar los riesgos asociados al uso de otros medios de comunicación91. En ese sentido, son mecanismos que efectivamente permiten el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y la garantía de los derechos fundamentales de la población afectada por la grave perturbación del orden público, los tres aspectos exigibles para superar el examen preliminar de exigibilidad condicionada. En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha reconocido la importancia de las medidas de protección que garantizan la comunicación y trascienden las actuaciones reactivas o meramente defensivas. En el Auto 1929 de 2024, la Sala de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 resaltó que el Defensor delegado al Sistema de Alertas Tempranas afirmó que "una antena telefónica puede ser una medida de reacción para mitigar o eliminar un riesgo para personas como los firmantes de paz en proceso de reincorporación"92. De igual forma, en la Sentencia SU-546 de 2023, que declaró un estado de cosas inconstitucional por la grave, persistente y generalizada violación de los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos, la Corte reconoció que uno de los ejes centrales del Plan de emergencia para la protección de líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes del AFP consistía en "iniciar acciones de prevención con respuesta inmediata ante casos concretos de riesgo contra líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes de la paz (...) [con el fin de] subsanar algunas de las condiciones sociales de conectividad que hacen especialmente vulnerables a los municipios"93. De esa manera, la Corte ha reconocido que la respuesta a los escenarios de riesgo está intrínsecamente relacionada con la capacidad del Estado de mantenerse informada -de forma actualizada- sobre la situación del territorio y de la población civil en condiciones de vulnerabilidad. En este sentido, en zonas de alto riesgo y baja conectividad, como la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González, contar con herramientas de comunicación resulta indispensable para: (i) alertar a las autoridades de forma oportuna sobre enfrentamientos, ataques y hostilidades indiscriminadas contra la población civil; y (ii) comunicarse en medio de crisis humanitarias derivadas de desplazamientos o confinamientos, con el fin de obtener auxilio. En consecuencia, la adopción de instrumentos de conexión permanente -como los teléfonos satelitales o los kits de Starlink- no solo garantizaba esa comunicación efectiva en territorios donde el Estado ha fracasado en ofrecer conectividad suficiente, sino que además constituía una medida concreta que contribuía a fortalecer las condiciones de seguridad y la superación del conflicto en el Catatumbo. Conforme a estas consideraciones este despacho considera que asignar recursos a un proyecto de inversión dirigido a gestionar la entrega de medios de comunicación a la población en riesgo constituye una medida dirigida a enfrentar la crisis de orden público, en tanto permite a las autoridades conocer oportunamente las variaciones del riesgo y adoptar decisiones inmediatas para mitigar el conflicto y sus efectos nocivos sobre la población. Independientemente si aporta o no a resolver una problemática estructural -cosa que en este caso sí hace-, es una medida que cumple con el requisito de conexidad directa y estricta exigido en los exámenes preliminares de conexidad que deben realizarse como consecuencia a la exequibilidad parcial del Decreto 62 de 2025. Si bien, en esta oportunidad, la Sala Plena adoptó una posición contraria a este análisis, este Despacho considera oportuno evidenciar cómo dichas medidas pudieron haber resultado útiles, hasta el momento, para atender la situación de crisis enfrentada. Al verificar el mapa de inversiones del DNP, con corte al 6 de octubre de 2025, es posible evidenciar que, en los avances regionales correspondientes a la vigencia 202594, a la región de Norte de Santander le fueron aprobados $32.666.583.476 pesos, de los cuales $32.563.747.014 fueron ejecutados. En otras palabras, los recursos de este proyecto de inversión destinados al departamento de Norte de Santander durante este año se ejecutaron en un 99,7%, lo que sugiere que sí existió una especial atención a su implementación que pudo llegar a permitir una respuesta más adecuada del Estado frente a la crisis de seguridad experimentada en el territorio. Por lo anterior, para el suscrito magistrado, es claro que la situación excepcional de orden público justificaba la asignación de recursos que permitiera priorizar las zonas afectadas por el Estado de conmoción. Es decir, el Estado de conmoción habilitaba al Ejecutivo a dotar oportunamente al territorio afectado de instrumentos de comunicación que permitieran mantener contacto constante con las autoridades a cargo de resolver la crisis de orden público. A pesar de que los recursos se estuvieran destinando a un proyecto de inversión creado con anterioridad a la declaración del estado de conmoción, lo cierto es que los recursos previstos para este proyecto, antes de la declaración del estado de excepción, estaban diseñados para una implementación gradual y no para una atención urgente, como la que exige una crisis humanitaria derivada de problemas de orden público. En ese sentido, que el Estado quisiera acelerar la implementación de este proyecto, concentrándolo en la zona afectada por la crisis de orden público, no era una medida puntualmente dirigida a resolver "problemáticas históricas y estructurales que deben ser atendidas por medio de los mecanismos ordinarios"95. Por el contrario, era una medida dirigida a superar el estado de conmoción que, de modo adicional, permitía avanzar en un compromiso estructural. Que el Estado utilice proyectos preexistentes para resolver situaciones de crisis extraordinarias, en lugar de crear medidas nuevas para responder a la crisis, no puede ser sancionado por la Corte. Por el contrario, constituye un uso eficiente de los instrumentos y recursos que busca no desgastar la institucionalidad en la creación de nuevos mecanismos de respuesta, sino aprovechar el marco institucional preexistente para superar la conmoción. La pregunta radica en: ¿si el Ministerio, en vez de afirmar que los recursos se dirigían a un proyecto de inversión preexistente, hubiera afirmado que se dirigían a brindar medios de comunicación a la población en estado de vulnerabilidad con el fin de que pudieran tener comunicación inmediata con las autoridades de auxilio, la respuesta de la Corte habría sido la misma? La implementación de una acción desde cero para garantizar la conectividad de la población habría creado un paralelismo con el proyecto de inversión preexistente y podría haber resultado pragmáticamente más costosa y demorada. En ese sentido, descartar una acción por su conexidad con un proyecto de inversión dirigido a resolver una problemática de carácter estructural no es suficiente para afirmar que una medida no sea idónea ni guarde conexidad directa y estricta con las razones de un estado de conmoción. En este contexto, el Despacho reitera que la entrega de dichos equipos durante el Estado de excepción no tenía como único propósito la implementación de programas ordinarios, sino la protección de poblaciones en situación de vulnerabilidad, facilitándoles la posibilidad de comunicarse con las autoridades para informar sobre su estado y las condiciones de seguridad en el territorio. Por ello, debió haber cumplido por lo menos la conexidad directa y estricta exigida en el estudio preliminar realizado en la providencia. Tal como se dispuso con anterioridad, para el suscrito magistrado, el análisis de exequibilidad por consiguiente no puede reducirse a identificar vínculos con problemáticas estructurales. Debe observar si, incluso existiendo acciones de carácter estructural, estas tienen la potencialidad de superar la situación de crisis que ocasionó la declaratoria del Estado de conmoción. En consecuencia, el suscrito magistrado considera que estos recursos sí cumplían con la conexidad directa y estricta exigida en sede preliminar. Por ello, debió realizarse un análisis más profundo que evaluara si, pese a su aparente idoneidad, estas medidas no cumplían los criterios constitucionales exigidos en el estado de conmoción. Fecha ut supra, HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO Magistrado