ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE A LA SENTENCIA C-381/25 Referencia: Expediente RE-382 Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 274 del 11 de marzo de 2025, "por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, en el marco de la Declaratoria del Estado de Conmoción Interior en la Región del Catatumbo, el área Metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar" Magistrado ponente: Miguel Polo Rosero En la Sentencia C-381 de 2025 la Sala Plena revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 274 de 2025, por el cual se adicionó el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, en el marco de la Declaratoria del Estado de Conmoción Interior en la Región del Catatumbo, el área Metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. En esta oportunidad, me referí a la relación que existe entre las normas de presupuesto y aquellas que tienen un carácter tributario. En concreto, estimé que la adopción de un decreto, como el que en esta oportunidad revisó la Corte, tenía una necesaria relación (causa-efecto) con los decretos que, en el marco de la conmoción interior, modificaban o creaban tributos. En este sentido, el control de constitucionalidad del presente decreto de naturaleza presupuestal, debió ser posterior a los decretos que, en el marco del estado de excepción, disponían de medidas tributarias. En efecto, la Sentencia C-148 de 2003 destacó la existencia de una relación entre los decretos tributarios y los decretos que modifican el presupuesto. Esta providencia, al realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 2749 de 2002, por medio del cual se modificó el Presupuesto General de la Nación, destacó además la naturaleza complementaria que tenía el mencionado decreto en relación con el Decreto 1838 de 2002 por el cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación- estudiado en la Sentencia C-876 de 2002-. La Corte precisó que la facultad excepcional de "modificar el presupuesto" era explicable en atención a que la generación de "nuevos tributos, de los recursos necesarios para la superación de la crisis conduce a la necesidad de modificar el presupuesto de ingresos y de gastos". Por lo demás, la decisión que adoptó la Sala en esa ocasión respecto del decreto (1838) de naturaleza tributaria constituyó la base para constatar el cumplimiento de los presupuestos de conexidad, necesidad y proporcionalidad del decreto (2749) de naturaleza presupuestal. De tal manera, era coherente con la naturaleza presupuestal del Decreto Legislativo 274 de 2025, por el cual se adicionó el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, y la relación con los derechos de naturaleza tributaria, que su revisión constitucional se desarrollara con posterioridad a la segunda especie decretos en dicho marco excepcional. En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría de la Sala, aclaré mi voto. Fecha ut supra, VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE Magistrado 1 https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/comunicado-40-septiembre-17-de-2025 2 Expediente RE-382, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=102586 3 Ibidem, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=102591 4 Ibidem, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=103048 5 Ibidem, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=103733, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=104262 y https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105178 6 Ibidem, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=107585 7 Ibidem, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=117468 8 El concepto se presentó el día 5 de mayo de 2025. Por esta razón, la Sala no hará referencia a esta intervención. 9 El concepto se presentó el día 6 de mayo de 2025. Por esta razón, la Sala no hará referencia a esta intervención. 10 Ibidem, Intervención del Departamento Nacional de Planeación. 11 Ibidem, Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 12 "[P]or el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar". 13 Al respecto, indica que: "Por este motivo, las apropiaciones presupuestales se mantendrán dirigidas al propósito para el que se establecieron por el Decreto Legislativo 274 de 2025. De este modo, en dicha norma, así como en el Decreto 359 de 2025, los gastos están clasificados en sus respectivas secciones presupuestales relacionando los componentes de gasto de funcionamiento e inversión, y ellos se deben ejecutar tal y como fueron decretados". 14 Expediente RE-382, Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, p. 26. 15 Ibidem, Intervención de la Defensoría del Pueblo. 16 En relación con el sector educación señaló que: "La Defensoría considera, tal como lo indicó en la intervención presentada dentro del expediente RE-379, que todas las medidas en materia de infraestructura educativa, dotación educativa para los niveles de educación inicial, preescolar, básica, media y educación superior, adoptadas en el Decreto Legislativo 155 de 2025, son inconstitucionales. En consecuencia, también debe serlo, la destinación de recursos para su implementación". En cuanto al sector Agricultura y Desarrollo Rural indicó que: "Igualmente, esta entidad considera, como se señaló en la intervención presentada dentro de expediente RE-363, que es inexequible la medida de resguardo, distribución y disposición de esquemas de producción de semillas, y transferencia de tecnología y de disposición de elementos de política para la reintroducción de las semillas del artículo 4 del Decreto Legislativo 107 de 2025. Bajo ese entendido, también resulta inexequible la destinación de los recursos para su ejecución, en caso de que se determine que hay dineros para ello en la adición presupuestal". 17 En relación con esta sección presupuestal, se precisa que la inexequibilidad debe recaer respecto de "todas las medidas en materia de infraestructura educativa, dotación educativa para los niveles de educación inicial, preescolar, básica, media y educación superior, adoptadas en el Decreto Legislativo 155 de 2025". 18 En relación con esta sección presupuestal, se precisa que la inexequibilidad únicamente debe recaer respecto de los recursos que se destinen para el cumplimiento de la medida que adopta el artículo 4 del Decreto Legislativo 107 de 2025, relacionada con el "resguardo, distribución y disposición de esquemas de producción de semillas, y transferencia de tecnología y de disposición de elementos de política para la reintroducción de las semillas". 19 Expediente RE-382, Intervención de la Fundación para el Estado de Derecho. 20 Ibidem, Intervención del ciudadano Harold Sua Montaña. 21 Ibidem, p.1. 22 Ibidem, p. 2. 23 Expediente RE-382, Concepto del procurador general de la Nación. 24 Decreto 111 de 1996, artículo 14. "Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10)". 25 Corte Constitucional, sentencia C-158 de 2020. Al respecto, consúltese también la sentencia C-297 de 2010. En la misma línea, en otras oportunidades, la Corte ha señalado que el principio de la perpetuatio jurisdictionis se aplica "cuando, no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional", Corte Constitucional, sentencia C-992 de 2001, entre muchas otras. 26 Corte Constitucional, sentencias C-357 de 2003, C-354 de 2006, C-030 y C-176 de 2009 y C-253, C-332 y C-374 de 2010. Esta figura también se ha extendido a los decretos leyes que se expiden con base en una ley de facultades extraordinarias que ha sido declarada inexequible. 27 Corte Constitucional, sentencia C-071 de 2009. 28 Corte Constitucional, sentencia C-239 de 2009. 29 Corte Constitucional, sentencia C-488 de 1995, citada en la sentencia C-176 de 2009. 30 Corte Constitucional, sentencia C-440 de 2023. 31 Ibidem. 32 Ibidem. En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-439 de 2023, en la que indicó que "le corresponde a la Sala valorar si es posible establecer un vínculo o relación directa, bajo criterios de 'estricta necesidad y conexidad' -tal como se indicó en la sentencia C-383 de 2023-, entre las medidas legislativas que adopta el decreto objeto de control y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad diferida, en los términos de la mencionada providencia. En caso de que esta relación no se acredite, la Corte debe declarar la inexequibilidad inmediata o, excepcionalmente, con efectos retroactivos, de las medidas legislativas objeto de control. // Por el contrario, en caso de que se evidencia aquella relación entre las medidas legislativas que adopta el decreto objeto de control y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad diferida de la declaratoria de la emergencia, es procedente que la Corte analice el cumplimiento de los requisitos formales y materiales que, a partir de las disposiciones constitucionales y estatutarias, la jurisprudencia constitucional ha encontrado aplicables en el control de constitucionalidad de este tipo de normas". 33 Corte Constitucional, sentencia C-049 de 2022, que reitera lo indicado en la sentencia C-030 de 2019. 34 "Por el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar". 35 Ley 137 de 1994, artículo 38: "Facultades. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar las siguientes medidas: [...] ll) Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia". 36 Decreto 111 de 1996, artículo 84: "De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179 de 1994, art. 57)". 37 Expediente RE-382, Intervención del Departamento Nacional de Planeación e Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En el caso de la información aportada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esta corresponde al informe que el director general del Presupuesto Público Nacional presentó ante el Congreso de la República, en atención a lo previsto por los artículos 38 de la Ley 137 de 1994 y 84 del EOP. Este informe fue anexado a la intervención del ministerio, a partir de la página 29. 38 Ibidem, Intervención del Departamento Nacional de Planeación, p. 20 e Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pp. 35 y 36. 39 Este artículo modificó transitoriamente el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 387 de 1997, relacionado con las instituciones con responsabilidad en la atención integral de la población desplazada. 40 Esto artículos se referían, respectivamente, a: (i) la disposición de inmuebles de vocación agropecuaria para la estabilización y sostenibilidad en el retorno de las comunidades afectadas por la grave perturbación del orden público, y también para facilitar la reincorporación a la vida civil de los excombatientes; (ii) la expropiación por vía administrativa, y (iii) la suspensión de procesos ante autoridades o gestores catastrales. 41 Estos artículos se referían, respectivamente, a: (i) el saneamiento y las mejoras de predios y (ii) la suspensión del estado registral. 42 En esta sentencia, la Corte examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1269 de 2023, "por el cual se adoptan medidas en el sector educación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el departamento de La Guajira". 43 Ibidem, Intervención del Departamento Nacional de Planeación, p. 20 e Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pp. 39 y 40. 44 Se trata de (i) el proyecto de inversión presupuestal C-2301-0400-21 - "Desarrollo masificación acceso a internet nacional: mediante el cual se hará la implementación del proyecto Juntas de Internet - Comunidades de Conectividad" y (ii) el proyecto de inversión presupuestal C-2301-0400-20 - "Implementación soluciones de acceso comunitario a las tecnologías de la información y las comunicaciones nacional". 45 Expediente RE-382, Intervención del Departamento Nacional de Planeación, p. 20 y 21 e Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pp. 40 y 41. 46 Se trata de (i) el proyecto de inversión presupuestal 2402-0600-13 "Construcción, Mejoramiento y Mantenimiento de Infraestructura para Conectar Territorios, Gobiernos y Poblaciones. Nacional"; (ii) el proyecto de inversión presupuestal 2402-0600-14 "Mejoramiento, Mantenimiento y Rehabilitación de Caminos Comunitarios de la Paz Total. Nacional"; (iii) el proyecto de inversión presupuestal 2402-600-16 "Construcción, Mejoramiento, Mantenimiento, Rehabilitación Y Estudios del Programa Colombia Avanza, y (iv) el proyecto de inversión presupuestal 2403-0600-47 "mejoramiento de los servicios aeroportuarios y a la navegación aérea de la región Norte de Santander". 47 Expediente RE-382, Intervención del Departamento Nacional de Planeación, p. 21 y 21 e Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pp. 42 y 43. 48 Se trata de: (i) el proyecto de inversión 4003-1400-11-51302HZ y (ii) el proyecto 4001-1400- 5-51103DZ. 49 Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2023. 50 Parámetro constitucional y estatutario desarrollado a su vez en los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 51 "Artículo
93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocer los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno". 52 "Artículo 214.2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos". 53 Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-070 de 2009. 54 Corte Constitucional, sentencias C-802 de 2002, C-176 de 2009. 55 Aunque la providencia anotada se dictó en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica, en aquella ocasión se realizó una interpretación de los requisitos constitucionales y estatutarios previstos de modo general para los decretos de desarrollo de los estados de excepción, por lo que dicha sistematización y explicación de los juicios resulta aplicable al estado de conmoción interior. 56 Corte Constitucional, sentencia C-434 de 2017. 57 Corte Constitucional, sentencia C-146 de 2009. 58 Ibidem. 59 El artículo 1 del Decreto Legislativo 62 de 2025 declaró "el estado de conmoción interior, por el término de noventa (90) días contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto", que ocurrió el 24 de enero de 2025, fecha de su publicación. 60 Expediente RE-382, Control constitucional a Decreto Legislativo, pp. 15 a 19. 61 Ibidem, Intervención del ciudadano Harold Sua Montaña, p. 1. 62 Corte Constitucional, sentencias C-466 de 2017 y C-753 de 2015. 63 Lo anterior, con fundamento en el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, que prevé que los "decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales". 64 Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, con referencia a la sentencia C-753 de 2015. 65 Ibidem. 66 En la sentencia C-148 de 2003, la Corte sostuvo que "el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales ingresos". En el mismo sentido, en la sentencia C-947 de 2002 se resaltó que: "en la medida en que el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación, su relación de conexidad con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado de conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las fuerzas militares y de policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002". 67 "Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025". 68 Estos son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus, y las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 69 Expediente RE-382, Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 70 Sentencia C-625 de 2015. 71 Artículo 15 del EOP. 72 Artículo 80 del EOP. 73 De acuerdo con la información aportada al proceso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el director general del Presupuesto Público Nacional rindió el informe correspondiente ante el Congreso de la República. Cfr. Expediente RE-382, Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, p. 30 a 44. 74 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 40 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-381 de 2025. M.P. Miguel Polo Rosero. Expediente: RE-382. 75 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 14 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-148 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger. Expediente: RE-361. 76 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 14 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-148 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger. Expediente: RE-361. 77 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 14 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-148 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger. Expediente: RE-361. 78 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 40 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-381 de 2025. M.P. Miguel Polo Rosero. Expediente: RE-382. 79 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-381 de 2025. M.P. Miguel Polo Rosero. Párrafo 152. 80 Esta apreciación reconoció que la terminación contractual debía dar lugar a la devolución de los recursos girados y no ejecutados, así como a las restituciones mutuas pertinentes. 81 Expediente RE0000382. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pg.
39. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105887 82 Expediente RE0000382. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pg.
39. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105887 83 Expediente RE0000382. Intervención del Departamento Nacional de Planeación. Pg.
18. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=106158 84 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 14 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-148 de 2025. M.P. Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger. Expediente: RE-361. 85 Presidencia de la República de Colombia. Decreto 1066 de 26 de mayo de 2015. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior". 86 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Capítulo
2. Prevención y Protección de los Derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, grupos y comunidades. Artículo 2.4.1.2.1. Conforme a lo contenido en el Decreto 4912 de 2011. 87 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Artículo 2.3.3.1.13. Artículo 2.4.1.1.1. Conforme al Decreto 1737 de 2010. 88 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Capítulo
7. Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios. Artículo 2.4.1.7.1.1. Conforme al Decreto 660 de 2018. 89 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Capítulo
3. Programa Especial de Protección Integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y el Partido Comunista Colombiano. Artículo 2.4.1.3.1. Conforme al Decreto 2096 de 2012. 90 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Capítulo
4. Programa de Protección especializada de seguridad y protección. Artículo 2.4.1.4.1. Conforme al Decreto 299 de 2017. 91 Presidencia de la República. 26 de mayo de 2015. Decreto 1066 de 2015. Artículos 2.4.1.1.29., 2.4.1.2.3., 2.4.1.2.11., 2.4.1.3.6., 2.4.1.4.7., y 2.4.1.7.4.5. 92 Corte Constitucional. Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022. Auto 1929 de 2024. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Consideraciones. Párrafo 83. 93 Corte Constitucional. Sentencia SU-546 de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Consideraciones. Párrafo 233. 94 Departamento Nacional de Planeación. Mapa de Inversiones. Proyecto BPIN: 2018011000401. Disponible en: https://mapainversiones.dnp.gov.co/Home/FichaProyectosMenuAllUsers?Bpin=2018011000401. 95 Corte Constitucional de Colombia. Comunicado 40 del 17 de septiembre de 2025. Sentencia C-381 de 2025. M.P. Miguel Polo Rosero. Expediente: RE-382. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------