SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRAN SIERRA, EN RELACION CON LA SENTENCIA C-380 DE 28 DE ABRIL DE 2004INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por existencia de cargos de inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto)NORMA ACUSADA-Pronunciamiento de fondo e inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto)PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación (Salvamento parcial de voto)PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trascendencia (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Marco jurídico de su contenido (Salvamento parcial de voto) LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No contiene legislación sobre todas las materias que al Congreso corresponde (Salvamento parcial de voto) LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance de la prelación sobre las demás leyes (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeción a ley orgánica del Plan (Salvamento parcial de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Modificaciones siempre que mantenga el equilibrio financiero y se obtenga aprobación por el Gobierno (Salvamento parcial de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Aprobación por la otra cámara si modificaciones se introducen por Congreso en desarrollo de sesiones plenarias (Salvamento parcial de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Normas introducidas en sesiones plenarias no forman parte (Salvamento parcial de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Disposiciones que no lo modifican (Salvamento parcial de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Disposiciones que no se ajustaron en su expedición a la ley orgánica respectiva (Salvamento parcial de voto)El suscrito magistrado, con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-380 de 28 de abril de 2004, como quiera que a mi juicio sí existe cargo en relación con la inexequibilidad que el actor aduce con respecto a los artículos 116, 117, 118, 121, 122, 125, 134, 135 y 136 de la Ley 812 de 2003, pues en resumen lo que él expresa es que tales normas son contrarias a la Carta por no guardar ninguna relación con el Plan de Inversiones Públicas contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo que fue aprobado por la Ley 812 de 2003.Por tal razón, a mi juicio no solamente el fallo debería haber sido de mérito en lugar de inhibitorio sobre las normas acabadas de mencionar, sino que, además, al analizarlas lo que debería haberse declarado por la Corte es la inexequibilidad de tales disposiciones.Las razones para el efecto, son las mismas expresadas en el salvamento de voto a la Sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004 en el cual se señaló lo que sigue:En la Sentencia mencionada se declaró por la Corte la inexequilidad de los artículos 15, 53, 79, 115, 123, 126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 ´hacia un Estado Comunitario´”, así como la exequibilidad de los artículos 119, 120, 124 y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, estos “únicamente respecto de los cargos formales examinados” en el fallo aludido.Nuestra discrepancia en relación con la parte resolutiva de la Sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004, se contrae a la declaración de exequibilidad de las normas ya mencionadas, pues votamos favorablemente la inexequibilidad de las demás.En relación con el Plan Nacional de Desarrollo, a nuestro juicio ha de precisarse que:3.1. Por expreso mandato del artículo 339 de la Carta, se encuentra conformado por una parte general y el Plan Nacional de Inversiones de las Entidad Públicas del Orden Nacional. En la primera parte, se deben señalar por el legislador las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones que deberán guiar la política económica social y ambiental que será adoptada por el Gobierno. En la segunda parte del Plan de Desarrollo, se deberán especificar los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos principales objeto de la inversión pública nacional, así como la especificación de los recursos financieros que para su ejecución se requieran.3.2. Es tal la trascendencia que al Plan Nacional de Desarrollo se le asigna por la Constitución Política, que el artículo 341 de la Carta señala de manera expresa que será expedido mediante ley cuyos mandatos “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”, sobre las cuales tiene prelación la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.Tal prelación, sin embargo, no significa en modo alguno que la ley mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo para un cuatrienio presidencial pueda contener en sus normas legislación sobre todas las materias que al Congreso corresponden en el ejercicio de su función legislativa, pues su objeto, es decir el marco jurídico de su contenido fue expresamente señalado por el propio Constituyente en el artículo 339 de la Carta, como ya se dijo. La prelación sobre las demás leyes a que se refiere el artículo 341 de la Constitución queda circunscrita por ministerio de la misma a los ”mecanismos idóneos para su ejecución”, sin que sea necesario expedir leyes posteriores para ese preciso efecto. De tal suerte que, no es que el legislador hubiere autorizado la inclusión en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo de cualquier materia que pueda ser objeto de la legislación, pues eso sería tanto como reducir las funciones que el artículo 150 atribuye al Congreso de la República en 25 numerales, al tercero de ellos, como si los demás no existieran. El ámbito amplio sí, pero circunscrito al contenido mismo que al Plan Nacional de Desarrollo le señala el artículo 339 de la Carta, se explica en razón de la naturaleza de los planes de desarrollo que en su parte general no se expresan como mandatos sino más bien como recomendaciones de propósitos y objetivos a alcanzar en el largo plazo y a señalar las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo. Por ello, como lo dijo la Corte en Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, se hace necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente”, sin necesidad de expedir nuevas leyes instrumentales para ese cometido.La extraordinaria importancia que al Plan Nacional de Desarrollo se le asigna por la Constitución, explica que el artículo 151 de la Carta señale que el Congreso deba dictar una ley orgánica a la cual se sujetará luego en el ejercicio de la actividad legislativa cuando expida el Plan General de Desarrollo. Precisamente en armonía con la norma constitucional acabada de mencionar, el artículo 342 de la Carta preceptúa que la ley orgánica conforme a la cual deberá ser expedida la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, “reglamentaría todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”.Conforme a los preceptos constitucionales acabados de citar, el Congreso de la República expidió la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la ley orgánica del Plan de Desarrollo”, a la cual debe ceñirse de manera estricta el legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo que se adoptó para el período 2003-2006 mediante la Ley 812 de 2003.Ello significa que conforme al artículo 22 de la Ley 152 de 1994 el Congreso se encuentra facultado para introducirle modificaciones al Plan de Inversiones Públicas contenido en la segunda parte del Plan Nacional de Desarrollo, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y se obtenga la aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.De la misma manera y por expreso mandato del citado artículo 22 de la Ley 152 de 1994 si esas modificaciones al Plan de Inversiones Públicas se introducen por el Congreso en desarrollo de las sesiones plenarias de cada una de las Cámaras, será indispensable su aprobación por la otra Cámara. 3.5. Se observa por los suscritos magistrados que los artículos 119, 120, 124 y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, no se refieren al Plan de Inversiones Públicas contenido en la segunda parte del Plan Nacional de Desarrollo adoptado por la Ley 812 de 2003. Estas normas, introducidas durante el trámite de dicha ley en las sesiones plenarias de las Cámaras legislativas, como puede apreciarse por su propio contenido, no forman parte del Plan de Inversiones Públicas del Plan Nacional de Desarrollo y, en consecuencia, no puede invocarse para su inclusión en este último el artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Para demostrar esta afirmación, ha de tenerse en cuenta que:- El artículo 119 de la ley acusada establece que los directores de las Subsedes de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonia tendrán autonomía técnica, administrativa y financiera y además preceptúa que para su nombramiento habrá de presentarse por el respectivo gobernador una terna al Director General de la Corporación, quien proveerá el cargo dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación. Nada de esto tiene relación alguna con el Plan de Inversiones Públicas contenido en el Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 120 de la citada ley preceptúa que el Departamento del Meta dejará de hacer parte de Corporinoquia y quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, y, además, preceptúa la forma en que habrá de realizarse el nombramiento de los directores de las Subsedes de Corpoamazonia, quienes tendrán autonomía, técnica, administrativa y financiera. Esta norma, al igual que la anterior, no introduce ninguna modificación al Plan de Inversiones Públicas. El artículo 124 de la ley objeto de estudio dispone que el Gobierno “reglamentará sobre los programas del régimen subsidiado en salud objeto de liquidación”, atribución esta que, como se observa, en nada se ocupa de introducir tampoco modificación alguna al Plan de Inversiones Públicas.El artículo 130 de la Ley 812 de 2003 autoriza la creación en la ciudad de Cali de una nueva empresa industrial y comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, telecomunicaciones y energía eléctrica de que trata la Ley 142 de 1994 y normas concordantes, para el “evento en que se llegare a liquidar empresas municipales de Cali, Emcali EICE ESP. Esta autorización para el evento en que llegue a ocurrir la liquidación de tal empresa, no es, desde luego, una modificación al Plan de Inversiones Públicas señalado en el Plan Nacional de Desarrollo.El artículo 131 de la misma ley, subroga el texto del artículo 1151 de la Ley 141 de 1994, para autorizar la inclusión de algunas cláusulas en el contrato de condiciones uniformes, tendientes a conferir al suscriptor o al usuario de servicios públicos la posibilidad de adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o privadas, así como a participar en los fondos de capitalización social que se constituyan para la prestación de servicios públicos. Esta norma, como se ve, modifica la Ley 142 de 1994 . Pero nada dice sobre el Plan de Inversiones Públicas contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo.El artículo 132 de la ley acusada autoriza a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para constituir un fondo empresarial, como patrimonio autónomo administrado por la FEN, o por la entidad que haga sus veces, o por una entidad fiduciaria. Además, establece algunas regulaciones para el funcionamiento de dicho fondo. Pero ello, como es obvio, no le introduce ninguna modificación al Plan de Inversiones Públicas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo.Como puede apreciarse, los artículos 119, 120, 124 y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, tienen algo en común: ninguno de ellos modifica el Plan de Inversiones Públicas que estableció la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”. En consecuencia, no puede invocarse para sostener la constitucionalidad de tales normas que se encuentran dentro del supuesto contemplado por el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de Desarrollo; y, siendo ello así, es clara entonces la violación del artículo 151 de la Constitución Política por cuanto los artículos acusados no se ajustaron para su expedición a la ley orgánica respectiva que regula la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y, tampoco se le dio cumplimiento entonces al artículo 342 de la Carta.Así las cosas, para los suscritos magistrados debería haberse declarado la inexequibilidad de los artículos que se declararon exequibles en el numeral 1º de la parte resolutiva de la Sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004. No lo hizo así la Corte por razones que respetamos pero de las cuales diferimos según se deja expuesto. Por ello, salvamos entonces nuestro voto.Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistrado ---pies de página--- Folio 78 del expediente. Folio 79 del expediente. El accionante considera que los periodos de 45 días dispuestos en le Ley deben ser interpretados como de días calendario, pues “el artículo 341 de la Constitución lo establece en meses.” (Folios 80 y 81 del expediente.) Folio 81 del expediente. Folios 83 a 86 del expediente. Folio 193 del expediente. Al respecto la apoderada del Ministerio de Hacienda cita la sentencia C-401 de 2001 (MP Alvaro Tafur Galvis). La interviniente también hace una síntesis de las normas legales mediante las cuales el Congreso autoriza operaciones de crédito externo. Folio 195 del expediente. Folio 196 del expediente. La interviniente considera que la Corte ha interpretado dichas normas de la misma manera. Al respecto, cita la sentencia C-557 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Folio 198 del expediente. Folios 198 a 201 del expediente. Folio 198 del expediente. Folio 199 del expediente. Folio 200 del expediente. Folio 201 del expediente. Folio 205 del expediente. Folio 207 del expediente. Folio 212 del expediente. Folio 212 del expediente. Folio 225 del expediente. Folio 229 del expediente. Folio 230 del expediente. El procurador cita la sentencia C-557 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Folio 232 del expediente. Folio 235 del expediente. Folios 239 y 241 del expediente. Folio 19 del expediente. Folio 20 del expediente. Folio 245 del expediente. Folio 245 del expediente. Folios 245 y 246 del expediente. MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV de los magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra. Artículos 150.3 y 341 de la Constitución. Artículo 6 de la Ley 152 de 1994. La Corte Constitucional ha señalado que las demandas de inconstitucionalidad deben exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes y que de lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte sintetizó en qué consisten estos requisitos. Respecto de la especificidad, de consideró que “las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.” En realidad el Gobierno no convocó a la mencionada Comisión y que no fue elaborado el informe acerca de las operaciones de crédito externo. Esto se concluye de las respuestas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República a las pruebas solicitadas por la Corte en el auto mediante el cual se admitió la presente demanda de inconstitucionalidad. En efecto, el Secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes afirmó en oficio No CCP3.4-1130-03, que “en la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes no se radicó informe respecto a los artículo 64 y 65 de la Ley 5ª de 1992”. Folio 178 del expediente. Ver también la certificación de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, Folio 174 del expediente. Acerca de las funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, ver la reciente sentencia C-246 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández) en la cual la Corte declaró inexequible las expresiones “en su condición de asesora del Gobierno” y “con el fin de obtener su consejo”, contenidas en el artículo 4 de la Ley 18 de 1970, y exequibles los artículos 6, parcial, de la Ley 18 de 1970; parágrafo 2, parcial, del artículo 41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo del artículo 7 y artículo 24 (parcial), de la Ley 185 de 1995; y artículo 38, parcial, de la Ley 344 de 1996. La Corte consideró que a través de las funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público respecto el Congreso cumple con el objetivo constitucional de control político consagrado en los artículos 114 y 150-9 Superiores, sobre las operaciones de crédito externo. De otra parte, la comisión referida no cumple funciones de asesoría o consejería respecto del ejecutivo, y por ello las expresiones señaladas fueron declaradas inexequibles. Adicionalmente el último inciso del 341 de la Carta establece que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. De esta manera, la Constitución prohibe que, sin el aval gubernamental el Congreso incremente las autorizaciones de endeudamiento contenidas en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, la Ley 88 de 1993 (que decretó el Presupuesto General de la Nación para el año 1994) dispuso en su artículo 41 parágrafo 2º: “En todo caso, las operaciones de crédito externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de una año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.” El Decreto 2681 de 1993 (por el cuales se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito publico, las de manejo de la deuda publica, sus asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas) establece en sus artículos 7º y 8º: “Artículo 7° Contratos De Empréstito. Son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago. || Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo dispuesto en los artículos siguientes. Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los sobregiros están ||autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados. || Artículo 8° Empréstitos Externos De La Nación. La celebración de contratos de empréstito externo a nombre de la Nación, requerirá: || a) Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con: ||
1. Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes; y, ||
2. Concepto de la Comisión de Crédito Público si el empréstito tiene plazo superior a un año. || b) Autorización para suscribir el contrato impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la minuta definitiva del mismo.” Por su parte, la Ley 185 de 1995 (por medio de la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación) dispone, en sus artículos 1º, 4º, 5º, 7º y 21 que las operaciones autorizadas sólo pueden ser afectadas con concepto previo de la Comisión Interparlamentaria. Igualmente, la Ley 533 de 1999 (por la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e interno) dispone en su artículo 8º: “Artículo 8°. Las operaciones de crédito público y las operaciones asimiladas que celebre la Nación, así como las garantías que otorgue en desarrollo de las autorizaciones conferidas por los artículos primero y segundo de la presente ley, sólo requerirán para su celebración, validez y perfeccionamiento del cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 2681 de 1993, las Leyes 185 de 1995 y 344 de 1996 demás normas pertinentes.” Por último, la Ley 781 de 2002, (por la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e interno) señala en su artículo 12: “La Comisión Interparlamentaria de Crédito Público se reunirá por convocatoria del Gobierno Nacional o por decisión de la mayoría de sus Miembros. Podrá también la Comisión citar a l os Ministros del Despacho, Directores de Departamentos Administrativos y demás funcionarios gubernamentales de alto rango, para que informen sobre el estado de ejecución de las operaciones de crédito público celebradas por las respectivas entidades, con miras a facilitar el control que ejerce la corporación sobre tales operaciones.” (Subrayas fuera de texto) Ver también las Leyes 123 de 1959 y demás normas anteriores a la Constitución de 1991, mediante las cuales el Congreso autorizó al Gobierno celebrar operaciones de crédito público, y estableció reglas respecto del funcionamiento de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Sentencia C-449 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero), en la cual la Corte declaró inexequible una disposición legal según la cual el Congreso debía autorizar las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introdujeran al contrato de administración del Fondo Nacional del Café. Sentencia C-466 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero), mediante la cual la Corte declaró inexequible una norma legal que le imponía al ejecutivo la obligación de celebrar un contrato específico. Sentencia C-401 de 2001 (MP Alvaro Tafur Galvis; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Alvaro Tafur Galvis; AC Juan Manuel Charry Urueña). Mediante esta providencia, la Corte declaró exequible el numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, el cual le concedió facultades extraordinarias al Gobierno para “dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional”. La Corte distinguió entre las leyes de autorización y las normas legales de conformidad con las cuales el Gobierno Nacional puede suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (artículo 189-15 de la Carta). De otra parte, la Corte ha considerado que existen otras leyes de autorización, tales como aquellas en las cuales el Congreso puede autorizar la creación de un tributo territorial, cuyos elementos pueden ser desarrollados por las “corporaciones de representación popular en el ámbito territorial.” (Ver sentencias C-227 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño; SV de Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil) y C-1043 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón) entre otras. La Corte también ha establecido, en otro sentido, que la Ley del Presupuesto Anual de la Nación es una “ley de autorización de gastos”. Al respecto, ver entre otras las sentencias C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz) y C-685 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero). “Articulo
341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. || Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en el artículo siguiente. || El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. || El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.” (Subraya fuera de texto) Al respecto, ver el artículo 67 del Código Civil, modificado por el artículo 59 del Régimen Político y Municipal: “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. || Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal. || El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos. || Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este. || Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa.” (Subraya fuera de texto) MP Vladimiro Naranjo Mesa precitada Habiéndose aprobado el proyecto en primer debate conjunto el día 18 de marzo, dicho plazo expiraba el día 26 de mayo. Sin embargo, como la Constitución Política y la propia Ley 152 de 1994 indican que si no se aprueba el proyecto del Plan de Inversiones en el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de presentación del proyecto (5 de febrero en este caso), el Gobierno puede ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, en realidad el Congreso tenía plazo hasta el 5 de mayo a las 12 P.M., para dar su aprobación en la plenaria de ambas cámaras. Subraya fuera de texto. Por ejemplo, en la reciente sentencia C-120 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte declaró inexequible por vicios de trámite la Ley 830 de 2003 (por medio de la cual se apruebó el Convenio para la Represion de Actos Ilicitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima y el Protocolo para la Represión de Actos Ilicitos contra la Seguridad de las Plataformas Fijas Emplazadas en la Plataforma Continental, pues entre el primero y el segundo debate no transcurrieron ocho días. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. En dicha ocasión, la Corte señaló que “el período de reflexión querido por el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos - se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario.” Al respecto, ver también las sentencias C-025 de 2003, C-562 de 1997 y C-393 de 2000. En el proyecto de ley estatutaria presentado por el Gobierno ante el Congreso, se observa que el propósito original de las normas era el de dividir en dos plazos el término de tres meses establecido en el inciso 3º del artículo 341 constitucional. Así los artículos 20 y 21 establecían respectivamente que “[e]l proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, (…) se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de dos meses” y “(…) cada una de las cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de un mes.” Adicionalmente, en la exposición de motivos el Ministro de Hacienda sostiene que “El trámite legislativo quedó compuesto por dos debates así: Uno en Comisiones económicas de ambas cámaras, en sesión conjunta, y el segundo en la sesión plenaria de cada cámara. Las comisiones conjuntas disponen de un lapso improrrogable de dos meses para tramitar el primer debate del proyecto de ley del Plan, y las respectivas plenarias de un mes. Si después de presentado el proyecto de ley transcurre el término de tres meses que señala la Constitución Política sin que le Congreso de la República haya tomado decisión alguna sobre el Plan Nacional de Inversiones Públicas, el Gobierno Nacional adquiere competencia para adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley.” ver la Gaceta del Congreso número 361 de 1993, p. 3-6. Artículo 70 del Código Civil, subrogado por el artículo 62 del Régimen Político y Municipal: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” Subrogado por el Código del Régimen Político y Municipal en su artículo 62: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” Corte Constitucional, sentencia C-510 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. Ver también la sentencia C-203 de 1995, (MP José Gregorio Hernández Galindo) donde la Corte dijo lo siguiente acerca de los plazos establecido en el artículo 160 de la Carta (referente a los ocho días que deben transcurrir entre los debates en primer y segundo debate): “Dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional. No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso “no inferior a ocho días” y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos.” Ver también las sentencias C-658 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra), C-565 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-510 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero). Excepción a esta regla es el término dentro del cual el Presidente de la República debe realizar las objeciones presidenciales a proyectos de ley. Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-1146 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-399 de 2003 (Clara Inés Vargas Hernández), C-380 de 1995 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Así mismo, en la sentencia C-557 de 2000 se advirtió que el término de 45 días señalado en el artículo 22 de la Ley Orgánica para decidir sobre el proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002 en segundo debate empezaba el día 19 de marzo de 1999 y concluía el 26 de mayo. “Habiéndose aprobado el proyecto en primer debate conjunto el día 18 de marzo, dicho plazo expiraba el día 26 de mayo. Sin embargo, como la Constitución Política y la propia Ley 152 de 1994 indican que si no se aprueba el proyecto del Plan de Inversiones en el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de presentación del proyecto (5 de febrero en este caso), el Gobierno puede ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, en realidad el Congreso tenía plazo hasta el 5 de mayo a las 12 P.M., para dar su aprobación en la plenaria de ambas cámaras.” Se observa entonces que en dicha ocasión la Corte contabilizó el término en días hábiles. Sin embargo, dicha consideración, que fue realizada de manera casual en un pie de página, no está en nada relacionada con las razones por las cuales en dicha ocasión la Corte decidió declarar inexequible el Plan Nacional de Desarrollo. Por esta razón estas afirmaciones no cuentan con un valor como precedente. Al observar la evolución histórica del enunciado relevante en la Asamblea Constituyente, se constata lo siguiente: El artículo presentado originalmente en ponencia a la Comisión Quinta de la Asamblea decía: “Si el plan no fuere aprobado dentro de los cien días siguientes a su presentación, el Gobierno lo pondrá en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.” El artículo aprobado por la Comisión Quinta adoptó la redacción actual, según la cual el gobierno “podrá ponerlo en vigencia [por medio de decreto con fuerza de ley].” Con esta redacción la norma fue aprobada en Plenaria en los dos debates. Así mismo, la intención del Constituyente con el aparte relevante fue la de prever una herramienta para dar al plan jerarquía de ley, y de esta manera asegurar su coherencia con los presupuestos y demás leyes de orden fiscal. En el informe de ponencia sobre planeación se cita lo siguiente al referirse al sistema de planeación: “Tales instrumentos y capacidades profesionales no sustituyen la responsabilidad política, y la capacidad decisoria de cuerpos colegiados que representan a toda la Nación, en el caso presente el propio Congreso de la República.” Posteriormente, al debatir sobre la necesidad de coordinar los planes y los presupuestos, los constituyentes explican que el sentido de la disposición según la cual el presidente podrá poner en vigor el plan de inversiones mediante decreto con fuerza de ley cuando el Congreso no lo haga, es únicamente el de otorgar al plan rango legal para asegurar la coherencia entre éste, los presupuestos y demás disposiciones legales pertinentes. Dice el informe de ponencia: “Debe observarse que en varios de los proyectos de la reforma constitucional, se hace referencia a la concordancia que ha de existir entre los planes y los presupuestos de la nación, cosa que debe darse por sobrentendida para todos los niveles de acción del estado, pues se trata de implantar o fortalecer sistemas de administración pública que estén a la altura de las técnicas modernas en esa materia, lo cual implica la debida coordinación y consistencia en todas las etapas o componentes del proceso administrativo, a saber: principios, propósitos, planes, programas, presupuesto, ejecución, control, reevaluación y nuevo ciclo. La clave jurídica para asegurar esta concordancia parece encontrarse en la fuerza de ley que proponen numerosos proyectos de reforma para el plan nacional de desarrollo. para este fin, se prevé, en muchos de ellos, que si el congreso no llegare a dar aprobación para convertir en ley a dicho plan, éste podrá ser adoptado como decreto-ley por el ejecutivo. Se añade en los proyectos mencionados la advertencia de que la ley del plan tendrá ‘supremacía’ sobre las demás con lo cual se quiere decir, según lo entiendo, que a ella deberán ajustarse las demás que se expidan para el desarrollo del plan y, en especial, para formar el presupuesto anual de la nación, tanto para inversión como para funcionamiento.” (subraya fuera de texto) Gaceta constitucional No 55 del viernes 19 de abril de 1991, p.
4. Gaceta del Congreso no 54 de 2003, p. 4 y ss. Certificado del Secretario General de la Cámara de Representantes, folio 4 del cuaderno de pruebas del expediente. Igualmente, ver Acta número 49 del 30 de abril de 2003 en Gaceta número 307 de 2003. Certificado del Secretario General del Senado de la República, folio 3196 del 2º cuaderno de pruebas del expediente. Ver también el Acta 54 de 2003 en la Gaceta del Congreso 261 de 2003. Certificado de los secretarios de las comisiones tercera y cuarta de la Cámara de Representantes, folios 174 y 179 del cuaderno de pruebas del expediente. La proposición en Plenaria de la Cámara para “dar debate” a segundo debate al proyecto de ley fue aprobada el 28 de abril (Acta
47. Gaceta del Congreso N°
246) Se empieza a discutir. Según certificado del Secretario General del Senado, “el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue el día 6 de mayo del presente, en sesión ordinaria, (…) al ser sometido a su aprobación este proyecto fue aprobado por mayoría, (…). (Se refiere al Acta 54 publicada en la Gaceta del Congreso N° 261.) Sin embargo, se constata que la consideración del proyecto en segundo debate se incluyó en el orden del día de la plenaria del Senado desde el 28 de abril de 2003. (Gaceta del Congreso N°
201. Acta N° 50.) Así mismo, el proyecto empezó a ser discutido el día 5 de mayo (Gaceta del Congreso N°
222. Acta N° 53). Certificado del Secretario general de la Cámara de Representantes (folio 4 del cuaderno de pruebas del expediente). Acta número 048 de 30 de abril de 2003, en Gacetas del Congreso número 307 de 2003. Certificado del Secretario General del Senado de la República, folio 3196 del 2º cuaderno de pruebas del expediente. Ver también el Acta 54 de 2003 y la Gaceta del Congreso 261 de 2003. Por último, el informe de la Comisión Accidental de Conciliación fue aprobado el día 6 de mayo de 2003. Ver Gaceta 298 de 2003, p. 30 y ss. Adicionalmente, se constatan las siguientes fechas en las discusiones del Plan en el Congreso: El 14 de abril de 2003 se publicó en la gaceta N° 165 del mismo día el texto del proyecto de ley aprobado en comisiones. El 23 de abril fueron publicados los informes de ponencia para segundo debate en Senado (gaceta N° 171) y Cámara (gaceta N° 172). En dichos informes, aparece como proposición “dése segundo debate” al proyecto (…). Sin embargo, se trata sólo de la ponencia escrita y no se inicia el debate verdaderamente. El día 6 de mayo de 2003 fue aprobado el informe de la Comisión Accidental de Conciliación (Ver gaceta 298 de 2003, p. 30 y ss.).