ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-379 16PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Plebiscito especial regulado en el Proyecto de Ley bajo revisión no podía tener carácter vinculante sino respecto del Presidente de la República (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Lo que regula este Proyecto de ley es una consulta plebiscitaria sobre los acuerdos de terminación del conflicto y no sobre si otros órganos distintos al Presidente tienen el deber de implementarlos (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cuando la aprobación del plebiscito se considera en el Proyecto de ley revisado como un mandato de implementación del acuerdo para la terminación del conflicto, que no solo tiene como destinatario al Presidente sino a los demás órganos del poder público, se le da a la consulta un inocultable rango de referendo (Aclaración de voto)PLEBISCITO Y REFERENDO-Diferencias (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No puede considerarse como precedente para el presente asunto la sentencia C-150 15 (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-La aprobación del plebiscito especial regulado en este Proyecto de Ley tiene carácter obligatorio jurídicamente para el Gobierno Nacional, pues así lo dispone el artículo 104 de la Constitución, y su cumplimiento es entonces exigible coactivamente por los medios que dispone el ordenamiento (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-La ausencia de carácter vinculante de la decisión plebiscitaria se aplica a los efectos sobre otros órganos o ramas del poder público, pero no para el Presidente de la República respecto de quien la decisión popular es obligatoria (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-El inciso segundo del artículo 3 debía declararse inexequible pues imponía una obligación contraria a las características de un plebiscito, como el que pretendía regularse en la iniciativa (Aclaración de voto) Referencia: expediente PE-045 Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94 15 Senado – 156 15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.” Magistrado Ponente:LUIS ERNESTO VARGAS SILVACoincido con esta decisión, pero aclaro el voto con el debido respeto para precisar las razones por las cuales a mi juicio el plebiscito especial regulado en el Proyecto de ley bajo revisión no podía tener carácter vinculante sino respecto del Presidente de la República.
1. En primer lugar, una de las características distintivas del plebiscito es que somete a consulta una decisión política del resorte exclusivo del Ejecutivo, como pueden ser por ejemplo la de manejo del orden público, o de la ordenación de la administración pública, o de vigilancia a la enseñanza (CP art 189). Las políticas sobre estos asuntos las puede diseñar el Presidente de la República, si bien dentro de ciertos límites, y precisamente por eso se pueden someter a plebiscito. Pues bien, al señalarse que la aprobación del plebiscito regulado en este Proyecto de ley era vinculante para los demás órganos del poder público, los cuales debían entonces desarrollar normativamente los acuerdos si eran aprobados, de algún modo se estaba diciendo que lo sometido a consulta no sería asunto del resorte exclusivo del Presidente, sino una política pública que excedería sus competencias y requeriría el concurso efectivo de otras funciones del Estado (legislativa y constituyente). No obstante, lo cierto es que no es así, pues el Presidente de la República tiene competencia constitucional propia para celebrar acuerdos de paz, si bien no para implementarlos mediante ley o reformas constitucionales, por lo cual lo que regula este Proyecto de ley es una consulta plebiscitaria sobre los acuerdos de terminación del conflicto y no sobre si otros órganos distintos al Presidente tienen el deber de implementarlos.
2. En segundo lugar, cuando la aprobación del plebiscito se considera en el Proyecto de ley revisado como un mandato de implementación del acuerdo para la terminación del conflicto, que no solo tiene como destinatario al Presidente sino a los demás órganos del poder público, se le da a la consulta un inocultable rasgo de referendo. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que la diferencia entre un referendo y un plebiscito es esencialmente que el primero somete a consulta un proyecto de norma, mientras el segundo consulta una decisión o política. Cuando en un plebiscito –aunque sea especial, como el regulado en este acto bajo examen- se entiende incorporado un mandato de implementación, dirigido no solo al Presidente de la República sino también al Congreso como órgano legislador y poder de reforma, lo que se está sometiendo al pronunciamiento popular es precisamente un proyecto de norma, consistente en un mandato (un mandato de implementación es una norma), que además sería jurídico pues su carácter de tal se lo está otorgando su pertenencia al sistema jurídico por estar en una ley estatutaria. Es más, si la aprobación del plebiscito había de suponer un mandato de implementación dirigido incluso al poder constituyente derivado (Congreso), para introducir reformas constitucionales, eso equivalía a darle un poder equivalente al de un referendo, incluso constitucional, pues solo el poder constituyente –si acaso- puede darse órdenes a sí mismo. El problema es que este plebiscito no tienen las mismas exigencias de participación del referendo constitucional, que exige ley con mayoría absoluta, control previo al pronunciamiento popular y luego umbral participativo de una cuarta parte del censo electoral (CP art 378).3. Ciertamente, debe tenerse en cuenta que efectos vinculantes, con el correspondiente mandato de implementación, se los atribuye a la consulta popular del orden nacional el artículo 42 de la Ley 1757 de 2015. Esta previsión fue declarada exequible en la sentencia C-150 de 2015, que controló el Proyecto de ley estatutaria correspondiente. A primera vista, dado que el plebiscito es una consulta del orden nacional, pareciera que en virtud suya es posible darle a este plebiscito especial carácter vinculante respecto de otros órganos, quienes deberían entonces implementar la decisión. Sin embargo, no puede pasarse por alto que la norma citada (i) habla en general de la consulta popular, y no en particular del plebiscito, que es una especie con características propias; (ii) se da en un contexto en el cual la consulta tiene un umbral de participación de la tercera parte del censo electoral –y el plebiscito un umbral de participación del 50% del mismo- lo cual lo diferencia de esta norma; (iii) impone mandatos relativos de implementación, toda vez que prevé que el órgano correspondiente debe expedir la ley, la ordenanza o el acuerdo, pero también dispone qué ocurre si no lo hace, pues establece que puede hacerlo la respectiva autoridad ejecutiva; (iv) finalmente, se observa que según este mandato relativo de implementación, si el Congreso no expide la regulación pertinente, puede expedirla el Presidente mediante decreto con fuerza de ley, lo cual supone que este mandato no alcanza a cobijar al poder de reforma constitucional, respecto de cuyas actuaciones no versaría la decisión de la consulta. Por estas razones, no puede considerarse esa decisión como precedente para el presente asunto.4. Desde mi punto de vista, en casos como este debe hacerse un adecuado balance entre exigencias de participación y aprobación, por una parte, y poder normativo del instrumento, por otra. Mientras más participación y porcentaje de aprobación se exija en la regulación legal o constitucional del mecanismo, mayor amplitud tiene el legislador para darle poder normativo a la decisión popular. Al margen de lo cual, es indudable que con independencia de estos aspectos, la aprobación del plebiscito especial regulado en este Proyecto de ley tiene carácter obligatorio jurídicamente para el Gobierno Nacional, pues así lo dispone el artículo 104 de la Constitución, y su cumplimiento es entonces exigible coactivamente por los medios que dispone el ordenamiento. Por tanto, lo antes dicho sobre ausencia de carácter vinculante de la decisión plebiscitaria se aplica a los efectos sobre otros órganos o ramas del poder público, pero no para el Presidente de la República respecto de quien la decisión popular es obligatoria. En consecuencia, en mi criterio, el inciso segundo del artículo 3 debía declararse inexequible pues imponía una obligación contraria a las características de un plebiscito, como el que pretendía regularse en la iniciativa. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada