SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-376 DE 2008PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificación de su cumplimiento mediante aplicación de criterio rígido (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Se vulnera con la inclusión de contenidos normativos que no se inscriben en ninguno de los segmentos componentes de la ley (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificación de la aplicación de un criterio rígido para su verificación (Salvamento de voto)La adopción de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se debe a la prescripción contenida en el artículo 158 constitucional, sino a un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario, referidas al proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo, en el que las posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el diseño y modificación del proyecto de la Ley se encuentra sensiblemente limitadas por la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno y los restringidos términos y delimitados espacios de modificación.PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aseguramiento de objetivos de normas instrumentales (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible permite la inclusión de toda clase de normas en la Ley del Plan (Salvamento de voto)La salvaguarda del principio democrático exige un cuidados examen del principio de conservación de unidad de materia respecto de la Ley del Plan, pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsión legislativa sería ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse metas de política económica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio.PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible conlleva la modificación de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por medidas instrumentales que crea a COLPENSIONES, la Unidad de Gestión Pensional y ordena la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANALPor la vía sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificación de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en últimas, al andamiaje original señalado por el texto superior consistente en la existencia de dos parte –una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluye todo tipo de medidas legislativas que sólo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la Constitución. Es así como en esta ocasión la variedad de asuntos cuya inclusión en la Ley fue declarada exequible por la Sala Plena deja ver la facilidad del ejercicio argumentativo y la dimensión y amplitud de ese nuevo acápite que por vía jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados)Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007Demandantes: Jorge Humberto Valero Rodríguez y Luís Alberto Cáceres ArbeláezMagistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena de esta Corporación, presento a continuación los argumentos jurídicos por los cuales me aparto de los fundamentos que animaron la decisión acogida por la Corte, consistente en declarar la exequibilidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”.Con el propósito de exponer con claridad las razones de disidencia, a continuación se realizará un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por los Ciudadanos.Posición acogida por la Sala Plena en cuanto al alcance del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo2.- En el numeral 4° de la providencia, la Sala Plena llevó a cabo el examen del cargo de inconstitucionalidad por infracción del principio de unidad de materia. De manera puntual, el reproche de inexequibilidad planteado por los demandantes consistía en que la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales –en lo atinente a la administración de pensiones- no constituía un programa en el cual se materializara alguna de las metas u objetivos contemplados en la parte general del Plan de Desarrollo; como tampoco representaba un instrumento concreto para la ejecución de tales propósitos. Así las cosas, en opinión de los demandantes, la inclusión del precepto demandado en la Ley 1151 de 2007 vulneraría la máxima de unidad de materia en la medida en que la decisión legislativa plasmada en el segmento censurado –esto es, la liquidación de las aludidas entidades- no podría inscribirse válidamente dentro de alguno de los dos componentes que, de acuerdo al texto constitucional, dan forma a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Antes de emprender el análisis del cargo planteado, la Sala Plena decidió ampliar el objeto de examen constitucional con el objetivo de incluir en dicho juicio “las demás decisiones legislativas básicas o principales contenidas en los dos artículos demandados”, para así establecer si el principio de conservación de unidad de materia habría sido vulnerado, no sólo por cuenta de la liquidación de las entidades prescrita en el aparte demandado del artículo 155, sino por el conjunto de medidas adoptadas en la totalidad de las dos disposiciones.3.- Ahora bien, para iniciar el examen anunciado, la Corte realizó una trascripción in extenso de la sentencia C-305 de 2004, reiteración de la cual se deduce, en primer lugar, la especial naturaleza del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. A continuación, sin establecer la requerida distinción conceptual que separa los principios de “unidad de materia”, “identidad flexible” –expresión empleada por la Sala Plena- y “coherencia”, la Corporación se detuvo en el análisis de este último postulado con el objetivo de resaltar la coincidencia que debe existir entre los programas consignados en la parte general de la ley y las estrategias elegidas para su adecuada materialización. A partir de la anterior consideración, la Sala llamó la atención sobre la “conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin)” que cada instrumento adoptado debe guardar con las metas y propósitos establecidos.En este punto la Corte reiteró el precedente jurisprudencial según el cual el examen de constitucionalidad de la unidad de materia no debe llevarse a un extremo en el cual se haga nugatoria la facultad de configuración democrática confiada al Congreso de la República. A renglón seguido la Sala expuso una consideración que –según pretende ser explicado en las líneas siguientes- no sería luego objeto de aplicación a la hora de examinar la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. En tal sentido, la Corte advirtió que en el caso particular de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no basta la acreditación de cualquier tipo de conexidad para la satisfacción de la máxima de unidad de materia; antes bien, es menester demostrar una relación que enseñe un vínculo directo e inmediato. De manera puntual, la Sala indicó: “el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución”. A continuación, en la providencia objeto de reiteración, a pesar de la correspondiente distinción conceptual, se apuntala el principio de unidad de materia con la máxima de identidad para así señalar que “cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata”.Para terminar, se hizo alusión al tipo de medidas que pueden ser adoptadas como instrumentos de materialización de los propósitos generales destacados en la parte general de la ley y, en tal sentido, fue indicado que tales estrategias no en todos los casos han de ser de carácter exclusivamente presupuestal, pues adicionalmente pueden ser adoptadas medidas de diferente naturaleza cuyo efecto regulador favorezca la consecución de tales objetivos.Interesa resaltar ahora que en las anteriores consideraciones se encuentran los dos elementos definitivos sobre los que luego se apoyaría el fallo de exequibilidad de las disposiciones censuradas: (i) en primer lugar, el parámetro concluyente a adoptar al examinar la eventual infracción del principio de unidad de materia en el caso específico de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, es –a juicio de la Sala Plena de la Corporación- el criterio de coherencia, consignado en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994 (ii) En segundo término, de acuerdo a las consideraciones desarrolladas en la providencia, el numeral 3° del artículo 150 autoriza que dentro del contenido del plan de inversiones públicos no sólo se incluyan determinaciones presupuestales sino, adicionalmente, otras medidas de orden regulativo que permitan la consecución de los objetivos enlistados en la parte general de la ley.En aplicación de las consideraciones reseñadas, la Sala Plena emprendió el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, para lo cual llevó a cabo un estudio de las metas y programas generales de la Ley 1151 de 2007, a la luz del cual contrapuso los cuatro contenidos normativos cuya constitucionalidad fue decidida en la providencia. Así pues, para efectos de establecer los propósitos centrales a los cuales se orienta la actividad económica y social dentro del cuatrienio, la providencia citó los “objetivos del plan de desarrollo” establecidos en el artículo 1° de la ley 1151 de 2007, entre los cuales hizo hincapié en los siguientes puntos:a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien común, tenga presente que la actividad pública sólo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participación ciudadana en las decisiones públicas y en su ejecución y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la información en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales; …c) Una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social…;…f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos de participación, se reestructure y fortalezca la administración de justicia, se posibilite la intervención del Estado a través de funciones de planeación, promoción, regulación, control y participación en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversión y manejo de recursos del Estado; Ahora bien, es menester resaltar que una cuestión sustancialmente idéntica a la desarrollada hasta ahora fue abordada por la Sala Plena en el numeral 5° de la providencia, en la cual examinó la “naturaleza de las decisiones legislativas que puede contener el Plan de Desarrollo Económico”. En dicho aparte la Corte se pronunció a propósito del cargo de inconstitucionalidad formulado por los accionantes, el cual acusaba la inexequibilidad de dos medidas específicas –se trataba de la liquidación de las tres entidades de la Administración Pública y la creación de una empresa industrial y comercial del Estado y de una Unidad administrativa especial- por exceder el campo de regulación propio de la ley del Plan, pues, en opinión de los demandantes, este tipo de decisiones deberían ser vertidas en el texto de una ley diferente –artículo 150.7 superior-. Para resolver este cargo la Corte volvió sobre el precedente anteriormente citado, según el cual, si bien el plan de inversiones es de naturaleza principalmente presupuestal, no se puede desconocer que el texto constitucional avala otro tipo de medidas –las cuales no han de ser de naturaleza presupuestal de manera forzosa-, tal como ocurre con la adopción de normas jurídicas cuyo efecto regulativo permita la realización de los propósitos a los cuales se orienta la ley del plan. Una vez han sido expuestas las consideraciones centrales que orientaron la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corporación a propósito del principio de unidad de materia en el caso específico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, paso a exponer los fundamentos constitucionales que no fueron atendidos por la plenaria, las cuales conducen a la adopción de un criterio de valoración más estricto con el doble propósito de asegurar la supremacía constitucional y el principio democrático dentro del proceso de adopción de este importante instrumento de la política económica y social en nuestro ordenamiento.Así pues, con el objetivo de adelantar tal examen es preciso llevar a cabo un análisis previo de la configuración constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a partir del cual quedarán en evidencia las nocivas consecuencias que se siguen del acogimiento de un parámetro de excesiva amplitud por parte de la Corte Constitucional al establecer el alcance de la máxima de conservación de unidad de materia, lo cual, a su vez, produce una variación de la estructura constitucional de la Ley del Plan. Las dos anteriores observaciones, que en conjunto resumen el motivo del presente salvamento de voto, serán comprendidas a plenitud con posterioridad al análisis anunciado.Configuración constitucional de la Ley del Plan Nacional de DesarrolloSin lugar a dudas, uno de los más importantes instrumentos ideados dentro del abanico de posibilidades de realización de la cláusula del Estado Social de Derecho se encuentra consagrado en la planeación de la economía. Como fue señalado en sentencia C-015 de 1996, la planeación sigue un inaplazable compromiso asumido por la organización estatal encaminado a estructurar “una política económica razonada y armónica durante un cierto período”, lo cual debido a la dimensión de los esfuerzos exigibles al Estado en virtud de la anotada consagración de la cláusula social, constituye un presupuesto ineludible para la consecución de los altos fines que han sido consignados en el artículo 1° superior. En la providencia citada la Sala Plena de esta Corporación llamó la atención sobre la enorme importancia que reviste –no sólo desde una perspectiva puramente constitucional, sino económica- la labor de dirección y orientación del desarrollo de la economía. De manera puntual señaló lo siguiente: “El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos públicos, así como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no son fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”. De ahí resulta que los impostergables compromisos de erradicación de la pobreza, desarrollo de la economía, atención de los problemas sociales, satisfacción de la totalidad de los derechos fundamentales consagrados en el texto constitucional, entre otros; pasan, de manera forzosa, por la existencia de un coordinado plan de ruta en materia económica y social, lo cual, de acuerdo al diseño vertido en la Constitución Nacional, ha de encontrarse plasmado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, la existencia de un claro norte económico, el cual permita la clara distinción de los propósitos esenciales que pretenden ser conseguidos durante un término específico, al cual se suma el diseño de instrumentos efectivos que permitan su realización; facilitan la concentración del esfuerzo por parte de la organización estatal y de la economía en su conjunto.En último término, la importancia de la existencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo consiste en que la efectiva vigencia y aplicación de la Constitución Nacional impone el diseño de planes concretos, técnicamente estructurados, los cuales han de ser conducidos a esta norma jurídica –ley de la República- a cuya ejecución y cumplimiento se encuentran comprometidas de manera forzosa las autoridades públicas y los actores particulares que participan en el tráfico económico.Sin que en esta oportunidad sea necesario llevar a cabo un completo y detenido estudio del conjunto de disposiciones que desde el texto constitucional regula el tema específico de la planeación –las cuales se encuentran reunidas, principalmente, en el capítulo segundo del título XII de la Carta bajo la rúbrica “De los planes de desarrollo”-; para efectos de desarrollar el tema central del presente salvamento de voto, es preciso volver sobre el contenido del artículo 339 superior, el cual tiene por objeto la regulación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por su importancia se trascribe a continuación el inciso 1° de la aludida disposición:Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridas para su ejecución (…)Como se sigue de la lectura del artículo y tal como ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, la Ley del Plan se compone de dos elementos principales: en primer lugar, se encuentra la parte general, en la cual se compendia el conjunto de metas y propósitos a los cuales se encamina de manera prioritaria la organización estatal dentro de un término específico. Por su parte, en términos genéricos, en el plan de inversiones públicas, se consignan los presupuestos de los principales instrumentos que han de ser empleados para la consecución de dichos objetivos. En este punto es necesario llamar la atención sobre la acusación de inexequibilidad planteada por los demandantes, consistente en señalar que la inclusión de los artículos demandados constituyen una infracción al principio de unidad de materia en atención a que, a su juicio, tales contenidos normativos no pueden inscribirse de manera legítima en ninguno de los dos segmentos que hacen parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, razón por la cual son temáticamente ajenos al asunto central desarrollado por la ley, el cual en términos generales se reduce a la planeación de los objetivos centrales del Estado dentro del cuatrienio mediante el diseño de instrumentos efectivos y coherentes que permitan su consecución.Sobre el particular, es preciso señalar que la jurisprudencia de esta Corporación ha orientado el desarrollo del principio de conservación de unidad de materia en el caso específico de la Ley del Plan, a la luz del postulado de coherencia, desarrollado en la ley orgánica correspondiente. Así lo ha indicado de manera reciente la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2008, en la cual hizo énfasis en que el contenido genérico del anotado principio de conservación temática adquiere una especial contextura en este tipo especial de ley, pues mediante su exigencia se pretende garantizar, como lo señala el artículo 3° LPNO, que “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. Tal particularidad de la ley impone la adopción de un especial parámetro de unidad o coherencia, consistente en que respecto de dichos instrumentos debe ser posible acreditar una verdadera conexidad “teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.”Es preciso señalar que la adopción de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en este caso no se debe en exclusiva a la prescripción contenida en el artículo 158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservación de un determinado tema, parámetro constitucional conocido como principio de unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuación, en el proceso de aprobación las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a continuación.En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.En segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley.En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas –a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. En suma, de acuerdo al esquema procedimental trazado en la Constitución Nacional, las posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el diseño y modificación del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos términos y los delimitados espacios de modificación; hacen de ésta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constatación no supone en forma alguna un obstáculo a la realización de los fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo enseña la señalada importancia de la existencia de una ley de planificación, el eficaz cumplimiento de tales propósitos depende de una coordinada y enfocada acción de la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha ley constituye una condición ineludible.Así las cosas, tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la República de la oportunidad de participar en tan importante asunto. Antes bien, pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedición de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realización de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la economía.De ahí procede también que las anotadas limitaciones a las posibilidades de participación activa del Congreso de la República supongan como contrapeso –el cual se ciñe al imperativo de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público establecido en el artículo 113 superior- un deber constitucional que corresponde a esta Corporación, consistente en asegurar que los instrumentos establecidos, de manera específica, en el plan nacional de inversiones corresponden de manera efectiva y directa a los propósitos generales depositados en la parte general de la ley. Tal consideración, que sólo en apariencia ha sido acogida por la Sala Plena en esta oportunidad bajo el concepto de conexidad directa, trae consigo un acentuado énfasis a la hora de examinar la eventual infracción al principio de unidad de materia pues la flexibilidad en su valoración supone una infracción del principio democrático que, como ha sido indicado, desdibuja el fundamento constitucional sobre el cual se apoya la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, no cualquier tipo de conexidad entre los planes destacados en la parte general de la ley con los instrumentos específicos ideados es suficiente para acreditar la coherencia de dichas medidas. De manera puntual, en sentencia en sentencia C-539 de 2008, la Sala Plena de la Corte precisó lo siguiente: “Tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia”. De ahí resulta que no es suficiente la acreditación de cualquier tipo de vínculo entre estos dos acápites de la ley para decidir la exequibilidad de los instrumentos específicos vertidos en la ley de inversiones.Por consiguiente, corresponde a la Corte Constitucional asegurar que las medidas establecidas para la adecuada materialización de los objetivos generales de la ley –dentro de las cuales caben, por supuesto, no sólo disposiciones de orden presupuestal, sino adicionalmente prescripciones de contenido normativo que favorezcan su consecución- guardan una verdadera aptitud sustancial de cara a la empresa de materialización de los propósitos generales. De acuerdo a las consideraciones precedentes, se concluye que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en atención a las notorias limitaciones de participación del Congreso de la República dentro del proceso de confección legislativa, no puede vaciar el contenido democrático previsto para otras leyes. De lo anterior se sigue también que en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones que desarrollen el postulado de planeación y no otro tipo de medidas que sólo de manera mediata permiten su realización.La salvaguarda del principio democrático exige, entonces, un cuidadoso examen del principio de conservación de unidad de materia respecto de la Ley del Plan pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsión legislativa sería ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse las metas de política económica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio.Así las cosas, el argumento central que motiva la suscripción del presente salvamento de voto consiste en que, por la vía sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificación de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en últimas, al andamiaje original señalado por el texto superior consistente en la existencia de dos partes – una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluyen todo tipo de medidas legislativas que sólo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la Constitución. Resulta oportuno resaltar ahora que, debido a la amplitud de las metas y propósitos señalados en la parte general, no es tarea difícil acreditar una determinada conexidad de una específica decisión legislativa pues, en estricto sentido, la totalidad de las medidas establecidas por la Ley proferida por el Congreso de la República en materia económica y social, se orientan a la consecución de las metas indicadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.En esta ocasión la variedad de asuntos cuya inclusión en la Ley fue declarada exequible por la Sala Plena deja ver la facilidad del ejercicio argumentativo anteriormente descrito y, adicionalmente, la dimensión y amplitud de este nuevo acápite que por vía jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto, basta revisar los cuatro asuntos regulados que fueron declarados exequibles por ajustarse a la máxima de conservación de unidad de materia: (i) Creación de una empresa comercial e industrial del Estado, denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la administración del régimen de prima media; (ii) creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) otorgamiento al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de carrera” para los empleados de la mencionada Unidad; (iv) autorización a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar en el capital de los existentes, o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades públicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas existentes.Para terminar, deseo llamar la atención sobre un importante asunto que, en principio, ha querido salvaguardar la Corte Constitucional en esta ocasión: se trata de la protección del citado principio democrático atribuido por el texto constitucional al Congreso de la República. Como fue señalado en líneas anteriores, al emprender el análisis del postulado de unidad de materia, la Sala Plena señaló que en el caso especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo era preciso acreditar una conexidad de tipo directo entre las medidas y los objetivos consagrados en la parte general de la ley. Empero, el análisis de las consideraciones hasta ahora expuestas en el presente salvamento de voto deja ver que tal propósito se ha visto por completo desdibujado al llevar a cabo el examen material de la máxima de unidad de materia. Así las cosas, no sólo ha resultado infringido el principio de configuración democrática del Congreso –en atención a que un conjunto de decisiones legislativas que sólo de manera mediata se encuentran vinculadas con los propósitos generales que anima el plan nacional, han sido adoptadas en una ley en cuyo proceso de aprobación el Legislativo tuvo un margen de discusión por completo limitado- sino que ha sido modificado el diseño constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en la medida en que a su contenido le ha sido incorporado un nuevo acápite en el cual pueden ser incluidas todo tipo de medidas que guarden algún tipo de conexidad y que permitan acompañar el cumplimiento de los propósitos consignados en la parte general de la ley.En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por los miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto de la referenciaFecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- La demanda cita la Gaceta del Congreso Nº 154 del 2 de mayo de 2007. La intervención cita la sentencia C-305 de 2004, en lo relativo a la norma que se refería al liquidación de las Empresas Municipales de Cali. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra M.P Marco Gerardo Monroy Cabra Artículo 341, inciso segundo Artículo 341, inciso cuarto. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente. No obstante, de la normatividad especial que antes se reseñó, se desprende que tratándose de la Ley del Plan esta facultad se restringe a la introducción de modificaciones al proyecto de inversiones. Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas." Sobre este tema de manera general la Corte se ha pronunciado, entre otras, en las sentencias C-025 de 1993, C-008 de 1995, C-282 de 1997, C-702 de 1999, C-501 de 2001, C-809 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-940 de 2003, C- 1147 de 2003 y C- 305 de 2004. Concretamente, sobre la necesidad de que los cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate y que éstos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto, la Corte sentó jurisprudencia en la Sentencia C- 1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitidas por la Comisión III de la Cámara de Representantes. Ver Gaceta del Congreso N° 85 de 21 de marzo de 2007, pagina 5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión III de la Cámara de Representantes. Ver ibídem, pagina
26. Las Actas correspondientes a estas reuniones aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso Números 444 de 2007 (reuniones del 28 de febrero y del 7 de marzo), 445 de 2007 (reunión del 21 de marzo) y 520 del mismo año (reunión de 22 de marzo). Estas Gacetas se encuentran en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión III de la Cámara de Representantes. Obra en el expediente dentro del Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Igualmente obra en el expediente dentro del Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso N° 137 del 24 de abril de 2007, página
17. Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Esta Gaceta obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso 142 del 26 de abril de 2007. Págs. 3 y
4. Obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso N° 142 del 26 de abril de 2007, página
123. Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007. Consultada el 6 de febrero de 2007 por el Despacho del Magistrado sustanciador, en la siguiente dirección electrónica: “http: winaricaurte.imprenta.gov.co:7778 gacetap gaceta.nivel_3” Obra en el expediente al folio 911 del cuaderno de pruebas remitido por la Cámara de Representantes. Texto definitivo del proyecto de Ley 201 de 2007, cámara, aprobado en la reuni´pon plenaria de la Cámara de Representantes el día 2 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso N° 233 de 2007, página
15. Obrante en el expediente en el cuaderno de pruebas remitido por la Cámara de Representantes. Acta Número 53, correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la Republica del 3 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso N° 270 de 2007, página
23. Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitido por el Senado de la República. Este informe de conciliación fue objeto de una Fe de erratas, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 271 de 2007. Todas esta gacetas obran en el expediente, en el cuaderno de pruebas remitido por el Senado de la Republica, folios 7742 y siguientes, y en el cuaderno de pruebas remitido por la Cámara de Representantes, folios 1039 y siguientes. C.P. ARTICULO
166. El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos. C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente. Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas." . Cf. Sentencia C- 1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil. Ver Gaceta del Congreso N° 85 de 21 de marzo de 2007, pagina 5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión III de la Cámara de Representantes. “Artículo
23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional.“En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.” (Negrillas fuera del original) C.P. Artículo 160. “…“Durante el Segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.…” “Artículo
22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.“Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.“En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Cf. entre otras, las Sentencias C-305 de 2004 y C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda. Cf. Ibídem. Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas." Cf. Sentencia C- 940 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la Ley 5ª de 1992. Sentencia Ibídem. Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003. Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. C- 1147 de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. C- 1147 de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil Ibídem Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre esta precisión pueden consultarse las sentencias C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre esta precisión puede consultarse también la Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero El texto de la disposición se recuerda ahora una vez más:
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOSLa solución y atención de los requisitos y retos del Estado comunitario asegurarán las condiciones propicias para consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralización y la seguridad democrática.…6.2 Los retos del Estado ComunitarioSe apoyará la figura de un Estado que planee, promueva y regule allí donde está su tarea estratégica y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado Comunitario.Así mismo, se profundizará en la transformación institucional que garantice organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administración pública al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la profesionalización del empleo público.Se incluirá en el sistema de metas de Gobierno la variable étnica afrocolombiana para el seguimiento de la política y programas dirigidos a esta población en el presente Plan Nacional de Desarrollo.…6.2.1 Modelo administrativo para la intervención económica del EstadoLa intervención estatal en el ámbito económico se desarrolla a través de cuatro funciones principales: planeación, promoción, regulación y control. En algunos casos excepcionales la intervención también se puede realizar a través de la participación directa del Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervención en la economía enfatiza que la acción del Estado debe orientarse hacia la búsqueda del equilibrio entre el mercado y el interés público, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervención estatal implica una restricción de la libertad económica, esta sólo se desarrollará en sectores o mercados en donde la acción del Estado esté plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo será la consolidación de un modelo óptimo de intervención económica a través de la operación de agencias especializadas. Las acciones se encaminarán a buscar la profundización de estos principios mediante la especialización funcional de las instituciones encargadas de la planeación, la promoción, la regulación y el control, y la focalización de la intervención del Estado a través de las empresas con capital público. Cuando sea necesario se procederá a la enajenación de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.Entre las acciones específicas de este programa se encuentran:…Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media público del orden nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los sistemas de información y la defensa judicial, a su vez esta entidad será la responsable de la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales. Ciertamente, dentro del texto del numeral 6.1.2, incluido en la parte programática del Plan, se lee literalmente lo siguiente: “Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.”(Negrillas fuera del original) Cf. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo monroy Cabra. Consultar: Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007. Ley 790 de 2003, artículo 20: “Artículo
20. Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.” En la Sentencia C- 349 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte hizo en los siguientes términos la interpretación armónica del artículo 16 de la Ley 790 de 2003 (que autorizaba al Gobierno para escindir entidades del orden nacional, sin excluir al Instituto de Seguros sociales) y el artículo 20 de la misma Ley, que prohibía liquidar esa entidad:“…atendiendo al sentido común de la palabra escindir, puede entenderse que jurídicamente la escisión de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creación de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o más partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creación de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jurídico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisión necesariamente conlleve la liquidación y supresión de la entidad escindida. Entendida de esta manera la noción de escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretación armónica de los artículos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que esta Ley concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las entidades a que se refiere la prohibición del artículo 20, dicha escisión pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para “escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley”, como es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el artículo 20 se dice que en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir dicho Instituto.” Consultar: Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007. Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cf. Sentencia C-305 de 2004, consideración jurídica N°
16. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C- 191 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ibídem Ibídem “C.P. Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:…7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica…” ARTICULO
40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.ARTICULO
103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ibídem. Sentencia C-089 de 1994, M.P Eduardo Cifuentes Muñez. Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Ibídem Cf. artículos 78 y 369 de la Constitución Política. Sentencia T-524 de 1992, M.P Ciro Angarita Barón. Reiterada en la sentencia T-235 de 1998, M.P Fabio Morón. Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Sentencia C-1338 de
200. Ibídem Ver Sentencia C-585 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. Textualmente la providencia en comento indicó lo siguiente: “los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”. Sentencia C-305 de 2004 (i) Creación de una empresa comercial e industrial del Estado, denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la administración del régimen de prima media; (ii) creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) otorgamiento al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de carrera” para los empleados de la mencionada Unidad; (iv) autorización a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar en el capital de los existentes, o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades públicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas existentes. Este mismo reproche de inconstitucionalidad fue dirigido contra la disposición que concede facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sentencia C-305 de 2004 En la sentencia C-015 de 1996 la Corte realizó una descripción meramente enunciativa de algunos de los objetivos trazados en el texto constitucional que demandan con especial énfasis el diseño de un claro plan coordinado de planeación. De manera textual indicó lo siguiente: “No puede perderse de vista que el Estado colombiano, a partir de la Constitución de 1991, ha contraído una serie de obligaciones de mediano y largo plazo en relación con aspectos tales como la protección especial al trabajo (artículo 25 C.P.); el pleno empleo de los recursos humanos y naturales, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la promoción de la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.); la seguridad de que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tendrán efectivo acceso a los bienes y servicios básicos (artículo 334 C.P.); la distribución equitativa de las oportunidades (artículo 334 C.P.); la progresiva ampliación en la cobertura de la seguridad social (artículo 48 C.P.); la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio (artículo 365 C.P.); la planeación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y la restauración y preservación del ambiente (artículos 80 y 334 C.P.); la asistencia a los niños (artículos 44 y 50 C.P.), a la mujer cabeza de familia (artículo 43 C.P.), a las personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.), a los disminuídos físicos, sensoriales y síquicos (artículo 47 C.P.); la atención de la salud y el saneamiento ambiental (artículo 49 C.P.); la fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna (artículo 51 C.P.); la promoción del acceso colectivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (artículo 64 C.P.); la promoción y fomento de la educación y la cultura, la ciencia y la tecnología (artículos 67, 70 y 71 C.P.), entre otros” De manera específica, el artículo 5° de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo establece lo siguiente: “La parte general del plan contendrá lo siguiente: a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes” A su vez, el artículo 6° de la Ley Orgánica prescribe lo siguiente a propósito del contenido del plan de inversiones: “El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución” Sentencia C-305 de 2004.