ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-370/24 Referencia: expediente D-15365 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 "[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 - Colombia Potencia Mundial de la Vida" Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
1. Con respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-370 de 2024, adoptada por la Sala Plena en sesión del 5 de septiembre de 2024.
2. Compartí la decisión de inexequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" por la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Sin embargo, respetuosamente me aparté del examen realizado en torno al cargo por violación de la unidad de materia.
3. Al respecto, considero necesario reiterar mi criterio127 en relación con el estricto escrutinio que se viene aplicando para verificar el cumplimiento de la unidad de materia y la argumentación relativa al carácter permanente de la legislación que puede adoptarse en la ley del plan nacional de desarrollo.
4. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional estableció que el principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo proscribe, de manera general, la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales. Sin embargo, no se impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que las disposiciones tengan un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan128 y que se justifique su necesidad. Bajo esta premisa, dicho plan puede contener normas que tengan connotación de permanentes, siempre que se evidencie su finalidad planificadora.
5. No obstante, estimo que la postura que se ha acogido por mayoría con el propósito loable de prevenir que se desborden los cauces regulatorios en este tipo de normas y se restrinja la deliberación democrática, puede conducir a que el examen de las normas instrumentales de esa ley de especial régimen constitucional resulte de muy difícil aplicación en la práctica, constituyéndose en un estándar de análisis con una rigurosidad inusual que puede comprometer las competencias del Gobierno y del Congreso. Aunque la Sentencia C-370 de 2024 reiteró tales parámetros (párrafos 159 a 161), al analizar el cargo la decisión respecto de la cual aclaro mi voto concluyó que el carácter permanente de la disposición acusada, por sí solo, fue suficiente para determinar el incumplimiento de las exigencias que impone la unidad de materia. Lo expuesto, sin que se acreditara que la norma estudiada no tuviera un fin planificador, lo cual es la condición para determinar si era viable modificar legislación permanente en la ley del plan nacional de desarrollo.
6. Esta postura resulta altamente restrictiva frente al alcance que tiene el plan nacional de desarrollo como instrumento de planificación, pues impone una limitación que no se encuentra prevista en la Constitución Política. En concreto, el numeral 3.° del artículo 150 de la Constitución confiere al Congreso la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo y el plan de inversiones públicas, sin que indique aspecto alguno sobre la temporalidad de sus objetivos generales o de sus medidas instrumentales, sin perjuicio de que cuatrienalmente se renueven las autoridades que integran la rama legislativa y el ejecutivo. Además, el artículo 339 superior, al referirse a la materia se limita a indicar que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de "largo plazo", así como las metas y prioridades de la acción estatal a "mediano plazo", al igual que las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Estas expresiones no se corresponden con una limitación temporal al período gubernamental, e incluso es razonable que se incluyan normas permanentes para concretar esos aspectos que, en ejercicio de la planificación y la formulación de políticas públicas, trascienden los gobiernos en el mediano y largo plazo, sin detrimento de su posible reformulación periódica. Lo contrario implicaría, quizá con mayor claridad, señalar que las normas que modifiquen leyes anteriores y que se adopten en la ley del plan nacional de desarrollo deben tener una vigencia de cuatro años, lo que insisto no se deriva de la Carta Política.
7. Otro aspecto en el que debe profundizar la jurisprudencia es en el relativo a precisar lo que se entiende por justificación a cargo del ejecutivo para la adopción de disposiciones permanentes en la aludida ley, así como su alcance y procedimiento. ¿Qué sucede por ejemplo si la disposición es incluida desde el proyecto de ley y sobre ella se formulan las justificaciones mínimas para el debate congresional? ¿Se requiere algún procedimiento o forma especial al respecto?
8. Por último, debo reiterar la postura expuesta en casos anteriores relacionados con el juicio que efectúa la Corte acerca de la unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo, en tanto aprecio que el examen judicial ha llegado a un escrutinio excesivo, al punto que podrían vaciarse de contenido las facultades del Gobierno y el Congreso como agentes planificadores, sin desconocer por ello la pertinencia de ejercer un control riguroso que evite la desnaturalización del debate democrático, como lo ha intentado esta Corte en los últimos años. Tales criterios podrían desnaturalizar la ley del plan al menos en dos sentidos: (i) considerar dicho cuerpo como una mera declaración de objetivos de política pública sin fuerza vinculante y (ii) limitar la interacción de este cuerpo normativo con la legislación ordinaria y de carácter permanente, lo que afectaría el andamiaje sistémico del ordenamiento jurídico.
9. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto de la Sentencia C-370 de 2024. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado