ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA A LA SENTENCIA C-370/24 Expediente: D-15365 Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto en relación con la sentencia de la referencia. Debo resaltar que, aunque comparto la decisión de declarar inexequible el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 en tanto su contenido solo fue valorado en los debates en plenarias, y no fue ni considerado ni aprobado en las respectivas comisiones, generando con ello la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, considero importante resaltar un elemento metodológico, trascendental para el análisis de constitucionalidad de este tipo de normas que se insertan en un plan de desarrollo, que amerita una reflexión.
2. En la sentencia C-415 de 2020 la Corte Constitucional sistematizó los requisitos a tener en cuenta en el control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en la aprobación de disposiciones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Dicha sentencia fue reconocida, en la sentencia C-037 de 2024, como unificadora de la metodología a aplicar en el análisis de este tipo de casos, en los que se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia129. Ahora bien, tal sentencia defiende un estándar de evaluación del cumplimiento del principio algo más amplio que el aplicado en esta oportunidad, brindando más espacio al Gobierno para la configuración de las normas instrumentales de aplicación de los proyectos y programas de la parte general del Plan de Desarrollo.
3. En efecto, la síntesis de los pasos del juicio a aplicar, propuestos por la sentencia C-415 de 2020, establece que: "en lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas130. En la primera, se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan" (subrayas añadidas).
4. En contraste, en esta oportunidad se propone, en línea con las consideraciones de la sentencia C-063 de 2021, "(i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento"131 (subrayas añadidas). Asimismo, en la sentencia C-370 de 2024 se resalta que estos lineamientos habrían sido reiterados en la sentencia C-117 de 2024.
5. Ahora bien, consultando la sentencia C-117 de 2024 se encuentra que, al emprender el análisis relacionado con el cumplimiento del principio de unidad de materia, la Sala Plena señaló que el análisis debía realizarse de la siguiente manera: "88. Por consiguiente, el juicio de constitucionalidad que exige el principio de unidad de materia consiste en verificar la conexión estrecha entre: (i) las metas de la parte general y las destinaciones del plan de inversiones, y (b) las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Es por ello que para que una norma pueda considerarse acorde con la Constitución: (i) La norma objeto de control debe tener un carácter instrumental, es decir, de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo132. (ii) Debe establecerse si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas. (iii) Debe verificarse si existe una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas. Esta tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021133, y se exige, además que "las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones"[...]"134.
6. Como se puede apreciar, los tres tests resultan ligeramente distintos. Así, el segundo paso del juicio resultó ser diferente en la sentencia C-370 de 2024, pues no coincidió ni con el establecido como estándar en la sentencia C-415 de 2020, ni con lo propuesto más recientemente en la sentencia C-117 de 2024. Se agrega a dicho requisito el de establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización, lo cual dista mucho de la verificación en torno a la simple existencia de objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas, imponiendo un estándar más alto que el usual.
7. Por otra parte, el tercer paso del juicio aplicado en la sentencia C-370 de 2024 también resulta distinto del utilizado por la Corte en la sentencia C-117 de 2024, pues lo cierto es que solo en esta tercera etapa del test es que surge la necesidad de verificar la descripción específica y detallada de programas y proyectos, únicamente para la verificación de la conexidad estrecha, directa e inmediata entre los objetivos del plan y las disposiciones demandadas.
8. En suma, la sentencia respecto de la cual aclaro mi voto permite verificar la existencia de una variación en la jurisprudencia, y advertir sobre la necesidad de buscar una convergencia de las reglas aplicables a este tipo de análisis. En efecto, está claro que la Sala Plena ha introducido múltiples variaciones y matices a la regla general ya acordada en la sentencia C-415 de 2020, de modo que cada caso posterior ha resultado en la creación de un test ligeramente distinto, lo cual se ha hecho evidente en la presente decisión.
9. Ahora bien, a pesar de que en la sentencia C-370 de 2024 se ha aplicado una metodología distinta al estándar acordado para el análisis del cumplimiento del principio de unidad de materia -optando por unas exigencias más intensas y restrictivas-, lo cierto es que en el caso concreto la discrepancia entre la norma instrumental y los objetivos, metas, planes y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo resultaba evidente. En este sentido, cualquiera de los estándares que se hubiera aplicado habría llevado a la Sala a la conclusión de la inconstitucionalidad. A pesar de ello, esta circunstancia en torno a la multiplicidad de reglas aplicables para el juicio me lleva a llamar la atención sobre la necesidad de retomar el estándar de la sentencia C-415 de 2020 en su forma más pura y precisa, pues sólo con la convergencia hacia el modelo ya escogido por la Sala es posible dotar al control de constitucionalidad de la certeza y predictibilidad que se espera de la jurisprudencia de esta corporación.
10. Finalmente, no excluyo la posibilidad de que ciertos casos revistan especial dificultad, o exhiban particularidades que exijan de la Corte una especial atención, dando lugar a la aplicación de estándares más intensos que los depurados en la sentencia C-415 de 2020. Sin embargo, tales escenarios de digresión respecto de la regla general acordada por la Sala Plena deben ser extraordinarios, enfocados en dotar al control de constitucionalidad de la mayor eficacia posible135 y, especialmente, debidamente justificados y argumentados en su excepcionalidad. Fecha ut supra, PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada 1 Publicada en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023. 2 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11. 3 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11. 4 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11. 5 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 12. 6 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 16. 7 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17. 8 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17. 9 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 17. 10 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 18. 11 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 12. 12 En concreto, el resolutivo sexto del auto admisorio dispuso invitar: "al Departamento Nacional de Planeación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario". 13 Oficio N° OPC-105/23 - a continuación, videos - sesiones conjuntas - comisiones económicas - Sesión Plenaria - en 11 enlaces del 1 al 11 - ("video 10 sin audio de origen") 14 Expediente D-15.365, "D0015365-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2023-07-25 03-45-53). Pdf", p. 4. 15 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p.
5. Sobre este punto, recalcó: "El trámite del proyecto de ley que dio lugar al vigente Plan Nacional de Desarrollo, permite concluir que en desarrollo del primer debate fue presentada la proposición, debidamente justificada, para incluir el actual artículo 340 de la ley en cuestión, de lo que dejó la respectiva constancia. Con todo, los coordinadores ponentes decidieron dejar su discusión detallada pendiente para la plenaria, teniendo en cuenta que esta proposición formada parte de más de tres mil (3.000) proposiciones presentadas durante las sesiones conjuntas. // Lo anterior es consignado en el informe rendido por la Secretaría General de la Comisión Tercera constitucional permanente, a propósito del trámite del ahora demandado artículo 340 de la ley del Plan, que se anexa a esta intervención junto con la respectiva constancia de la proposición mencionada." 16 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 5. 17 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 6. 18 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 6. 19 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 7. 20 "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario". 21 "Por la cual se definen los principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones" 22 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19. 23 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 20-21. 24 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", p. 22. 25 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 25-27. 26 Expediente D-15.365, "D0015365- Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 23-16-53). Pdf", p. 7. 27 Expediente D-15.365, "D0015365- Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21). Pdf.", p. 9. 28 Corte Constitucional, Sentencias C-714 de 2008 y C-537 de 2023 citada en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf". 29 Corte Constitucional, Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2020 citada en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf". 30 Corte Constitucional. Sentencias C-305 de 2004 y C-537 de 2023 citadas en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf". 31 Corte Constitucional, Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012 citadas en el expediente digital D-15365 "D0015365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-51-21).pdf". 32 Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", pp. 3-4. 33 Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", p. 4. 34 Constitución Política. Artículo 242. "(...)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto." 35 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-277 de 2011, C-411 de 2022 y C-019 de 2024. 36 Corte Constitucional, Sentencias C-063 de 2021 y C-019 de 2024. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024. 38 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-726 de 2015 y C-674 de 2017. 39 Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 2012. 40 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021: "el primer debate, en la comisión constitucional permanente en la cámara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate, en la plenaria de esa misma corporación; el primer debate subsiguiente en la comisión constitucional permanente homóloga de la otra cámara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporación. Esta regla general tiene su excepción en aquellos eventos en que la Constitución Política exija o admita, según el caso, que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. Así, por ejemplo, en desarrollo de lo previsto en los artículos 151, 341, 346 y 361 de la Constitución, las Leyes Orgánicas 5 de 1992, 152 de 1994, 179 de 1994, 225 de 1995 y 2056 de 2020, prevén que las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate a los proyectos de ley que contengan el Plan Nacional de Inversiones, la Ley anual de Presupuesto y la Ley bianual del Sistema General de Regalías, respectivamente. Así mismo, conforme a lo previsto en el artículo 163 de la Constitución, la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso, señala que las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente para dar primer debate a cualquier proyecto de ley cuando el Presidente de la República envíe un mensaje para su trámite de urgencia." 41 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Cfr., Corte Constitucional Sentencia C-084 de 2019. 42 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-674 de 2017 y C-084 de 2019. 43 La jurisprudencia ya ha precisado supuestos o pautas que permiten orientar la labor de la Corte en este proceso de control abstracto y formal de las normas, a saber: "(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema." Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. Cfr., Sentencias C-198 de 2002, C-490 de 2011, C-722 de 2015 y C-063 de 2021. 44 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. En esta sentencia, la Corte recordó: "Así, por ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002, sobre la definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para el apoyo al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al Código Sustantivo del Trabajo. El demandante sostenía que el citado artículo no había sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por esta razón, afirmaba que se habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto, no había hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las comisiones constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó que en desarrollo del primer debate había sido dejada como constancia y, luego, incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, células legislativas en las cuales resultó aprobada. En estas condiciones, la Corte consideró que se había violado el principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate. Sostuvo que el debate en el trámite de los proyectos de ley "no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta". En consecuencia, afirmó que no se había cumplido con el mandato constitucional del artículo 157 de la C.P. y declaró inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento en su formación. En el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual se establecía que quien devengara una mesada pensional de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el 50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en el marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el actor argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había cumplido. La Corte evidenció que en sesiones conjuntas de las comisiones de Cámara y Senado la norma demandada había sido propuesta, pero no debatida ni aprobada. Constató, además, que junto con otros artículos, había sido dejada como constancia al momento de la discusión del articulado general y que la discusión y votación fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas cámaras legislativas. Posteriormente la disposición no fue debatida ni aprobada en la Plenaria del Senado, pero sí en la de la Cámara de Representantes y la correspondiente discrepancia fue sometida a comisión accidental de conciliación, texto único que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La Sala sostuvo que el precepto impugnado había violado el principio de consecutividad porque las comisiones séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. Indicó que debieron decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo. Sin embargo, "ninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones séptimas conjuntas" y, en cambio, "renunciaron a sus competencias de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en últimas, vició el trámite legislativo...". De esta forma, la Corte declaró inexequible la norma acusada." 45 Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 2023. 46 "Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones." 47 Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024. 48 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-030 de 2021, C-063 de 2021, C-105 de 2021, C-157 de 2021 y C-049 de 2022. 49 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Sobre este principio, en dicha providencia, también se indicó: "en virtud del principio de consecutividad, todos los artículos que hacen parte de la Ley deben corresponder al análisis y al debate realizado del texto inicialmente presentado así como de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, tanto en primer debate en las Comisiones conjuntas de Asuntos Económicos de una y otra Cámara, como en segundo debate en las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, respectivamente, así ellos hubieren sido inicialmente negados, de manera que finalmente aprobados, sean el resultado de la discusión de los temas de que tratan y que fueron planteados en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo". 50 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. 51 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 52 Corte Constitucional, Sentencia C-029 de 2024. 53 Gaceta del Congreso Nº 182 del 20 de marzo de 2023. 54 Cfr., Gaceta del Congreso Nº 181 del 19 de marzo 2023. 55 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19. 56 Expediente D-15.365, "D-15365-Conceptos e Intervenciones-(2024-03-22 20-56.04). pdf", pp. 17-19. 57 Gaceta del Congreso Nº 386 de 2023, p. 132: "ARTÍCULO 363° (NUEVO). Con el propósito de modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes créanse las siguientes dependencias y cargos en la estructura y en la planta de personal de la Dirección Administrativa de la Corporación:
1. Subdireccción Administrativa: La Subdirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales que sean asignadas y delegadas por el Director Administrativo, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y de los procedimientos establecidos para el efecto, así mismo, reemplazará al Director Administrativo en sus ausencias temporales. El Subdirector Administrativo, será funcionario del nivel directivo, grado 12, con la misma remuneración salarial del Subsecretario General de la Cámara de Representantes y será de libre nombramiento y remoción.
2. Oficina de Control Disciplinario Interno. La Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá a su cargo el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionario y exfuncionarios públicos de la Corporación; de acuerdo a las reglas establecidas en el Código Único Disciplinario o las normas que lo modifiquen y reemplacen; observando los tramites exigidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones internas para dar cumplimiento al Régimen Disciplinario. El Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno será funcionario de nivel directivo, grado 13, de libre nombramiento y remoción.
3. División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). La División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción.
4. División de Gestión Documental y Calidad. La División de Gestión Documental y Calidad de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes tendrá a su cargo el desarrollo y ejecución de las políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales propios de la División, de conformidad con las normas legales, administrativas y técnicas vigentes y los procedimientos establecidos para el efecto. El Jefe de la División de Gestión Documental y Calidad será funcionario del nivel directivo, grado 10, de libre nombramiento y remoción. PARÁGRAFO
PRIMERO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, el Director Administrativo de la Cámara de Representantes expedirá los Actos Administrativos ajustando la planta de personal, creando o actualizando las denominaciones, funciones y requisitos de los cargos que se requieran para dar cumplimiento al presente artículo." 58 Gaceta del Congreso 386 de 2023, p.
9. Gaceta del Congreso 388 del 2023, p. 9. 59 Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 21. 60 Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 23: "y el 363 lo excluyo por petición de la Representante Juvinao". 61 Gaceta del Congreso Nº 1311 de 2023, p. 96. 62 Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 92. 63 Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 96. 64 Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 96. 65 Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, p. 97. 66 Así quedó consignado en la Gaceta del Congreso Nº 889 de 2023, página 117 en la que se indica que las proposiciones de eliminación no avaladas y, por ende, negadas fueron las de los artículos 40,43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 173, 195, 201, 232, 139,240, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y
345. No obstante, en la página 134 aparece como constancia la proposición de eliminación del artículo 363 como NEGADA. 67 Gaceta del Congreso Nº 902 de 2023, p.
30. En esta sesión, el debate sobre este asunto inició con la intención de votar las únicas dos proposiciones de eliminación de artículos que no se habían votado en bloque el día anterior. Agotado este escenario, el Senador Edwing Fabián Díaz Plata indicó: "Presidente, nosotros habíamos excluido el artículo 363, que era el artículo de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, que usted en el micrófono solicitó que fuera apartado, por favor para dar claridad a la plenaria. // El presidente de la Corporación, honorable Senados Roy Leonardo Barreras Montealegre, manifiesta: // Senador, también tiene razón el Senador Fabián Díaz, falta ese artículo de eliminación, ese artículo me informa el Senador Roldán, se había aprobado en otro bloque y, por tanto, hay que reabrirlo, entonces en el momento de las reaperturas se hará de esa manera. // Pregunto a la Secretaría si me permiten y al coordinador ponente confirmemos este asunto ¿este artículo fue excluido? ¿Este artículo fue excluido? Yo creo que el Senador Fabián Díaz tiene razón, pero quiero pedirle a la Secretaría que nos certifique, cuando excluimos varios artículos en razón de que tenían proposiciones de eliminación, el Senador Díaz pidió que se excluyera, entonces si fue excluido no ha sido aprobado, pido a la Secretaría qué número es ese artículo. Pido a la Secretaría qué número, si el 363 fue aprobado o excluido, permítame resolvemos este pequeño asunto, para tranquilidad de la plenaria, es un artículo exclusivamente de la Cámara, tiene que ver con la creación de 3 o 4 cargos o no sé, que en la Cámara, la Dirección Administrativa de la Cámara lo aprobó y en Senado, por supuesto puede opinar sobre el no o respetar la decisión de la Cámara (sic), pero hay que saber si fue aprobado ya o no. // El Secretario de la Corporación, doctor Gregorio Eljach Pacheco, informa: Presidente, revisados los registros que se llevan en el pupitre, el 363 ha sido aprobado en el momento en que se estaba mencionando. // El Presidente de la Corporación, honorable Senados Roy Leonardo Barreras Montealegre, manifiesta: // Pero igual lo vamos a votar Senador Fabián, es asunto de en qué. Momento hacerlo, como usted solicitó la reapertura para votarlo, así se hará, pero permítanos avanzar, en el paso que sigue." 68 Gaceta del Congreso Nº 417 del 4 de mayo de 2023, p.
70. Gaceta del Congreso 428 del 4 de mayo de 2023, p. 60. 69 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. 70 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 71 Expediente D-15.365, "D0015365-Fijación en lista-(2024-03-22 20-53-13).pdf.", p. 8. 72 Expediente D-15.365, "D0015365-Fijación en lista-(2024-03-22 20-53-13).pdf.", p. 9. 73 Gaceta del Congreso Nº 18 de 2023, p. 92. 74 "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario". 75 "Por la cual se definen los principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones" 76 Al respecto, se advierte que la Procuraduría indicó: "(ii) El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 no se aviene a las exigencias de los principios de consecutividad e identidad flexible ya que: (a) se trata de una norma que fue introducida a la iniciativa en las ponencias elaboradas para la deliberación de las plenarias de senado y cámara de representantes, sin tener antecedentes en los primeros debates adelantados conjuntamente por las Comisiones Económicas; y (b) carece de conexidad con la naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo debido a que no regula aspectos asociados a las políticas del Gobierno Nacional sino que ordena materias relacionadas con la estructura de una dependencia de la Rama Legislativa." Expediente D-15.365, "D0015365- Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-04-23 16-51-22). Pdf.", p. 4. 77 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p. 11. 78 Expediente D-15.365, "Presentación Demanda (2023-05-31 14-41-08).pdf", p.
12. Estos requisitos fueron citados directamente de la Sentencia C-063 de 2021 en la demanda. 79 Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2024. 80 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 81 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016. 82 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2016 83 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024, en la cual se reiteró lo advertido en las Sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-147 de 2015, C-896 de 2012, C-277 de 2011, C-501 de 2001, C-567 de 2000 y C-095 de 1993. 84 Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 2023. 85 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 86 En la Sentencia C-095 de 2020, la Corte Constitucional señaló: "En suma, concurre una precisa regulación constitucional y orgánica que predefine la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Ello responde a la jerarquía normativa que la Constitución reconoce al plan, en tanto elemento central para la planeación de la acción del Gobierno durante su ejercicio". 87 La Sentencia C-126 de 2020 concluyó que "la ley del plan no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con aptitud para modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades previstas en el artículo 150". A su turno, la sentencia C-493 de 2020, reiteró lo expresado en las sentencias C-464 y C-415 de 2020 en el sentido de que "la ley del plan no puede ser empleada para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones y tampoco puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación -así fuera remota- con el PND." 88 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, reiterada en la Sentencia C-094 de 1996. 89 Ibidem. 90 La participación democrática, es un valor incorporado al preámbulo de la Constitución, un principio del Estado colombiano (CP art. 1º), uno de sus fines (CP art. 2º) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40). 91 Artículo 340 de la Constitución Política y Artículos 13 al 19 de la Ley 152 de 1994. 92 El artículo 22 de la Ley 152 señala: "Artículo
22. Modificaciones por parte del Congreso: En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de hacienda y Crédito Público." Esta última previsión legal fue declarada exequible por la Corte mediante la Sentencia C-094 de 1996, en la cual señaló que "No puede aducirse la inconstitucionalidad de un desarrollo prácticamente textual de la Carta, sobre todo en un tema tan específico como el de la modificación del Plan de Inversiones Públicas." 93 Corte Constitucional, Sentencias C-105 de 2021, C-157 de 2021, C-063 de 2021 94 Ley 152 de 1994 "Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo". 95 Inciso 4° del artículo 341 de la Constitución Política. 96 Artículo 22 de la Ley 152 de 1994. 97 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 2023 y C-037 de 2024. 98 En la sentencia C-453 de 2016, la Corte había sostenido que: "a. La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene 'normas de orientación' o 'normas de contenido instrumental'. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida. || b. El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendrá lugar la inexequibilidad se ha sentado que una norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia. || c. Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo. || d. También se ha valorado que, si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general". 99 "Sentencia C-008 de 2018." 100 "Vulneran el principio de unidad de materia aquellas disposiciones de carácter instrumental que 'no sean inequívocamente efectivas' para la realización de los programas previstos en la parte general del plan o que 'no establezcan condiciones suficientes' para la materialización de las metas y objetivos trazados (sentencia C-394 de 2012)." 101 "Sentencia C-394 de 2012." 102 "Sentencia C-305 de 2004. Una pauta orientadora que permite inferir la conexidad en este riguroso nivel, está dada por el hecho de que la norma impugnada hubiera permanecido durante todo el trámite legislativo, evento en el cual se puede presumir -aunque no de manera concluyente- que está al servicio de los programas de la parte general de la ley del plan (sentencias C-095 y C-068 de 2020)." 103 "Sentencias C-026 de 2020 y C-016 de 2016." 104 "En la sentencia C-095 de 2020 se indicó: '(...) la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los 'mecanismos idóneos' para la ejecución de los planes contenidos en la parte general'." 105 "Sentencia C-016 de 2016." 106 "Sentencia C-095 de 2020." 107 "Cfr. Sentencias C-008 de 2018, C-016 de 2016, entre otras." 108 "Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012." 109 "Si bien en esta sentencia se analizó una ley de presupuesto, se cita para efectos de la relevancia en la línea de la unidad de materia." 110 "Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020." 111 "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". 112 "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución.
2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.
3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150.
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (...)". 113 "Sentencia C-478 de 1992." 114 "Sentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020" 115 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024. 116 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024. 117 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-377 de 2008, C-415 de 2020 y C-037 de 2024. 118 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-573 de 2004 y C-415 de 2020. 119 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-795 de 2004 y C-415 de 2020. 120 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024. 121 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021, reiterada en la Sentencia C-037 de 2024. 122 El artículo 3 de la Ley 2294 de 2023 en el numeral 5 explica: "EJES DE TRANSFORMACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Plan Nacional de Desarrollo se materializa en las siguientes cinco (5) transformaciones: (...)
5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes." 123 Gaceta del Congreso Nº 18 de 2023, p. 92. 124 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020. 125 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020. 126 Cfr., Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Proyectos e Información de Inversión Pública, Manuales, véase en: https://www.dnp.gov.co/LaEntidad_/subdireccion-general-inversiones-seguimiento-evaluacion/direccion-proyectos-informacion-para-inversion-publica/Paginas/manuales.aspx#:~:text=Manual%20de%20Clasificaci%C3%B3n%20Program%C3%A1tico%20del,resultados%20esperados%20en%20cada%20programa. 127 Aclaración de voto a la Sentencia C-537 de 2023. M. P. Cristina Pardo Schlesinger y salvamento parcial de voto a la Sentencia C-117 de 2024. M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 128 Sentencia C-145 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 129 En la sentencia C-037 de 2024 se señaló que luego de la sentencia C-415 de 2020 se habían aplicado "con algunas variaciones, matices y precisiones", las reglas de decisión fijadas en dicha providencia aplicando "la metodología descrita en el Título 4.2 supra con sus tres condiciones" a saber: "En primer lugar, "se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas", con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; en segundo lugar, se debe definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan y, en tercer lugar, se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan". 130 Sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016. 131 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2024. 132 [Sentencia C-019 de 2022] Id. Al respecto, esta decisión precisó que "La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo". 133 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que modificaba una disposición de la Ley 143 de 1994 sobre servicios públicos, en el sentido de permitir a las empresas de servicios públicos domiciliarios desarrollar actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada. Entre otros cargos, el demandante alegaba que la norma desconocía del principio de unidad de materia porque regula la estructura de la industria eléctrica, lo cual no es coherente con las demás disposiciones de la misma ley que solo se refieren a los contratos de compra de energía, tarifas, tributos, vigilancia y regulación del sector. Alegaba que la norma demandada era propia de una reforma a la Ley 143 de 1994 que debía ser tramitada de forma independiente. 134 Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012. 135 Por ejemplo, el estándar más riguroso de la sentencia C-063 de 2021 se ha utilizado para casos más difíciles al presente, en los que el carácter estricto del juicio resultó indispensable para que la Corte dilucidara la constitucionalidad desde la perspectiva del cumplimiento del principio de unidad de materia. Por ejemplo, la regla más estricta no solo fue aplicada para los asuntos relativos a la prestación del servicio público de energía, como en la sentencia C-063 de 2021, sino también los relacionados con la liquidación de contratos de concesión minera -sentencia C-095 de 2021-, o el piso de protección social para personas con ingresos inferiores a un salario mínimo -sentencia C-276 de 2021. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expediente D-15.365 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 2