SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-370 de 2004PROYECTO DE LEY-Efectos nocivos de expansión de la doctrina sobre elusión del debate PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Efectos nocivos de la expansión de la doctrina sobre elusión del debate (Salvamento de voto)La doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate.PROYECTO DE LEY-Evolución de la doctrina sobre elusión del debate y la votación parlamentaria (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-No elusión del debate por trámite con el pleno consentimiento de los congresistas (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Contexto dentro del cual se presentó la proposición eliminativa (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Inexistencia de elementos de juicio material que demuestre elusión del debate o votación (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Tesis de la elusión del debate PROYECTO DE LEY-Criterio esencial en tesis de elusión del debate PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Criterio esencial en tesis de elusión del debate (Salvamento de voto)La tesis de la elusión del debate o de la votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un artículo de un proyecto de ley. El criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo. Referencia: expediente D-4785Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 de la Ley 818 de 2003, “por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”Actor: Fernando Reyes Ortiz Magistrado Ponente:Dr. ALVARO TAFUR GALVISCon el acostumbrado respeto salvo el voto. Si bien acompañé la sentencia C-801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño en la cual se sentó por primera vez la doctrina según la cual está prohibido eludir el debate parlamentario en cualquiera de sus etapas, considero que gradualmente esta jurisprudencia se ha ido expandiendo más allá de las hipótesis en las cuales se justifica aplicarla rigurosamente.
1. La doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. De manera esquemática dicha evolución se resume en las siguientes etapas:
1) En la primera etapa, se encuentran los casos claros de elusión del debate. En ellos, el contexto de la formación de la ley y el análisis del trámite legislativo en su conjunto permitieron concluir que las comisiones o las plenarias tuvieron la intención de evadir sus responsabilidades. Así ocurrió en la C-801 de 2003, en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a las cesantías del sector público, que había sido propuesto en el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su responsabilidad de debatir y votar a las plenarias, y una éstas a la comisión de conciliación.
2) En la segunda etapa, se extendió el concepto de elusión a dos hipótesis distintas: (i) La primera hipótesis se presenta cuando hay aplazamiento de la votación. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1056 de 2003, en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003. Este artículo fue ampliamente discutido en los cuatro debates, votado y aprobado por las plenarias, pero su votación en las comisiones fue iniciada y suspendida ante la declaración de impedimentos de algunos congresistas, en acatamiento de la Constitución ante un eventual conflicto de intereses, asunto que fue resuelto posteriormente por las Plenarias. Si bien la Corte examinó el contexto del debate, concluyó que el aplazamiento de la votación constituía evasión de sus responsabilidades, a pesar de que era razonable que los congresistas obraran conforme a una interpretación legítima de su deber ante una prohibición constitucional. (ii) La segunda hipótesis se presenta cuando se retira del debate parlamentario una norma por la vía de una proposición “supresiva”, esto es, de una proposición sustitutiva encaminada a suprimir un artículo del proyecto de tal forma que su contenido nunca es sometido a votación. Esto fue lo que ocurrió con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de Ley 797 de 2003 en la sentencia C-1056 de 2003. El artículo 11 hacía parte del proyecto original y fue incluido en la ponencia para primer debate en las comisiones, pero no fue votado en comisiones porque se presentó una proposición “supresiva” encaminada a eliminarlo del proyecto. Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue sometido a votación en comisiones;
3) En la tercera etapa, el concepto de elusión se extiende a la eliminación de un artículo en la ponencia que presenta a las comisiones o a las plenarias. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1147 de 2003, en donde la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003, que consagraba un gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y posteriormente reintroducida mediante una proposición aditiva presentada durante el debate en las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara, negada por la Comisión Tercera del Senado luego que persistiera un empate, y la Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla. Para la Corte, todas las proposiciones presentadas en el curso de los debates, ya sea modificatorias, aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia de que en la Comisión Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la proposición sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía elusión.
4) En la cuarta etapa, se extiende esta concepción de elusión al trámite de los actos legislativos, sin examinar el contexto o el trámite legislativo en su conjunto. Ejemplo de esta última etapa es la sentencia C-313 de 2004, que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera vuelta, así como en la Comisión y en la Plenaria del Senado con algunas modificaciones durante la segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia presentada ante la comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por la cual ni la Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese artículo.2. En la presente sentencia, la Corte decidió aplicar la tesis de la elusión del debate o de la votación a unas disposiciones (los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003) que fueron tramitados con el pleno consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado evadir su responsabilidad parlamentaria. La prueba de la elusión en este caso es meramente formal: la aprobación de una proposición eliminativa durante el primer debate de las sesiones conjuntas de las comisiones terceras. Sin embargo, esta prueba solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisión de que el proyecto de ley no incluyera el artículo referente a los cultivos de tardío rendimiento. No se entiende cómo decidir sobre un tema para que no sea creada la exención prevista en el artículo 3° declarado ahora inexequible equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo. En las sentencias en las cuales se esbozó la tesis de la elusión mencionadas anteriormente, resultaba claro que la proposición de eliminar un artículo buscaba trasladar a la plenaria o a la otra cámara una decisión difícil que los miembros de la comisión respectiva no querían tomar. A esa conclusión llegó la Corte después de analizar la formación de la ley en su conjunto así como el contexto dentro del cual se presentó la proposición supresiva o eliminativa. El criterio entonces no fue meramente formal.Si se hubiera tenido en cuenta el contexto dentro del cual se presentó la proposición eliminativa que invoca ahora la Corte para justificar que los artículos 3, 4 y 5 sean declarados inexequibles en la presente sentencia, se volverían especialmente relevantes los siguientes hechos:1. En las comisiones conjuntas había conciencia de la importancia de la exención a tal punto que un grupo de parlamentarios de diferentes tendencias políticas propusieron, por estar en desacuerdo con el beneficio tributario para los cultivos de tardío rendimiento en el contexto colombiano, que esta fuera eliminada.2. La proposición generó la reacción del ministro del ramo que esgrimió un argumento para convencer a los congresistas de que no eliminaran dicha exención.3. La proposición fue sometida a votación. Por lo tanto, los congresistas tomaron una decisión al respecto.
4. La votación fue reñida puesto que dicha proposición fue aprobada por 13 votos a favor y 11 en contra en la comisión tercera de la Cámara.De estos hechos se deduce que la proposición supresiva cumplió la función de negar el contenido de los artículos que creaban la exención para los cultivos de tardío rendimiento. No existe elemento de juicio material que demuestre que los congresistas eludieron el debate o eludieron la votación. Lo que sucedió realmente fue lo contrario, sin perjuicio de que un observador externo pueda echar de menos una controversia más extensa sobre el tema de la exención.3. Cabe preguntarse por qué la Corte llegó a esta conclusión que expande aún más la doctrina de la elusión. La respuesta está en los siguientes párrafos de la sentencia:En el caso del artículo 3º de la Ley 818 de 2003 objeto de demanda, este precepto contenía por sí mismo un tema autónomo de contenido jurídico propio (cultivos de tardío rendimiento), por lo que al haber sido aprobada su eliminación de la ponencia por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse.En este sentido es necesario precisar que la aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material.Por ello dicho texto normativo no podía ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de inexequibilidad.Respecto de los artículos 4º y 5º acusados son aplicables las mismas consideraciones expuestas respecto del artículo 3º de la Ley 818 de 2003, dado que ellos fueron producto del fraccionamiento y complementación del artículo original sometido a consideración de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, pero que esta optó por eliminar del texto sin proceder a debatirlo.Dichos textos normativos en efecto no podían ser introducidos como tema nuevos en plenarias, puesto que la materia a la cual se referían, no fue debatida en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates.Para la mayoría, la elusión se presentó por tres razones concurrentes: (i) porque la materia a la que se refería la norma constituía un tema autónomo; (ii) porque su contenido material no fue debatido ni aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, y (iii) porque se aprobó su eliminación de la ponencia para primer debate mediante una proposición supresiva. En cuanto al carácter autónomo del asunto “cultivos de tardío rendimiento”, la Corte no analiza la relación establecida por el Legislador para determinar si los artículos declarados inexequibles tenían o no relación razonable con la materia de la Ley 818 de 2004. Dado que casi cualquier asunto puede ser susceptible de un tratamiento autónomo y separado y que no es posible fijar a priori la relación entre materias, asuntos y artículos de una ley en abstracto, el criterio de autonomía normativa que emplea la Corte para justificar su decisión, dificulta enormemente la labor del legislador al diseñar políticas públicas que involucren dos o más temas aparentemente autónomos, sin que ello conlleve la expedición de múltiples leyes, una por cada tema que tenga “contenido jurídico propio.” Salvo lo ocurrido en la sentencia C-312 de 2004, hasta ahora la Corte había declarado exequibles leyes multitemáticas y artículos que guardaban una relación de tipo causal, temático, sistemático o teleológico con el objeto de la ley, sin excluir de tal línea jurisprudencial aquellas normas que se refirieran a asuntos con autonomía normativa abstracta pero que guardaban conexión con algún aspecto relevante de la política pública concreta diseñada por el legislador para responder a una realidad multifacética y compleja. Adicionalmente, del debate trascrito en la sentencia se aprecia que el contexto en el que se menciona a los cultivos de tardío rendimiento, es el de la posibilidad de extenderles el beneficio tributario previsto para la panela, asunto relacionado en el plano práctico y concreto con la materia del proyecto y el objeto de la ley, independientemente de su carácter autónomo en un plano abstracto.En segundo lugar, la mayoría consideró que había elusión porque al tratarse de un tema autónomo, su contenido material debía ser debatido de manera específica por la Comisión Tercera de la Cámara, cosa que a su juicio no ocurrió. Sin embargo, la descripción del debate recogido en la sentencia y los cuatro hechos resaltados en este salvamento de voto permiten concluir que el asunto sí fue debatido de manera específica por la Comisión. No se eludió el debate, sino que se llevo a cabo.En tercer lugar, indica la posición mayoritaria que la Comisión Tercera de la Cámara eludió el debate porque no votó los artículos que consagraban la exención para los cultivos de tardío rendimiento para negarlos expresamente, sino que aprobó una proposición mediante la cual se planteaba su eliminación de la ponencia. Aunque en el pasado la Corte Constitucional ha declarado inexequibles artículos cuando no han sido votados por las comisiones o por las plenarias, por haber sido aprobada una proposición sustitutiva encaminada a suprimirlos o eliminarlos del proyecto, el análisis del contexto del debate y de la votación, examinado en su conjunto, fue el factor determinante para que la Corte concluyera que el Congreso había eludido sus responsabilidades. En el presente caso, del contexto del debate de la Ley 818 de 2004 en su conjunto, y de la discusión de la exención a la panela y a los cultivos de tardío rendimiento en concreto, no surge que los congresistas tuvieran la intención de eludir sus responsabilidades. El asunto fue discutido por la Comisión, la proposición de extender la exención prevista para la panela a los cultivos de tardío rendimiento fue votada y como resultado de esa votación se aprobó su exclusión del proyecto al aprobar una proposición sustitutiva “supresiva,” posibilidad que cabía dentro de lo que prevé el Reglamento del Congreso al clasificar los tipos de proposiciones que presentan los congresistas. Por lo anterior, ninguno de los tres elementos del argumento de la Corte examinados de manera separada o considerados en su conjunto, permitía concluir que se estaba ante una elusión. Los criterios que establece la posición mayoritaria, lejos de precisar cuándo es posible inferir con claridad la intención del legislador de eludir sus responsabilidades, expande la tesis de la elusión a situaciones en las que el Congreso ha cumplido cabalmente con sus funciones y le impone al debate legislativo condiciones que lo hacen inviable o extremadamente rígido.4. Si la tesis de la elusión del debate se lleva a los extremos a que se ha llegado en la presente sentencia, perderá fuerza normativa el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario, rígideces que impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e, inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o un acto legislativo. Si las plenarias no pueden agregarle a los proyectos que vienen de las comisiones artículos nuevos en qué queda la regla constitucional según la cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”? Es más, si las proposiciones eliminativas siempre conducen a la inexequibilidad del artículo eliminado qué sentido tiene que el artículo 160 de la Constitución faculte a cada cámara para introducirle al proyecto las “supresiones que juzgue necesarias”. Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5ª de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución y debe prevalecer el criterio - adoptado por el propio reglamento en consonancia con la Carta - según el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisión y plenaria, prima lo resuelto por la Cámara en pleno donde hay mayor representación política y donde están presentes todos los miembros de la respectiva corporación, incluidos los de la comisión permanente (artículo 177 y 178).Adicionalmente, de llevarse al extremo la tesis de que una proposición eliminativa o supresiva prueba de manera irrefutable e ineludible que lo que se buscó con ella fue eludir el debate o la votación, la Corte debería declarar inconstitucional o a lo menos aplicar la excepción de inconstitucional en el caso que corresponda, de todas las normas de la Ley 5ª de 1992 que permiten de manera expresa o en forma implícita las “supresiones”, empezando por el artículo 114 que clasifica las proposiciones. En dicho artículo la definición de proposición sustitutiva comprende la posibilidad de que se proponga eliminar o suprimir un artículo. La definición de si existió elusión parlamentaria, no depende de la forma que haya adquirido la proposición para negar un artículo, sino de la constatación de que se evitó debatir o decidir sobre cierta disposición o asunto. Se presenta elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley a sabiendas de que será rechazada por la Comisión. En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992. Los congresistas no están obligados a opinar sobre cada artículo del proyecto sometido a su consideración y la Corte no es el juez de la suficiencia, calidad o profundidad de las razones esgrimidas en el debate. Adicionalmente, hay elusión de la votación cuando una disposición no es sometida, sin razón constitucional que lo justifique, a votación después de abierto y cerrado el debate. Esto puede suceder por diferentes vías políticas y formales que habrán de ser apreciadas en cada caso. Sin embargo, no se presenta elusión de la votación cuando después de debatido el tema tratado en un artículo, éste es sometido a la decisión de la comisión mediante la técnica de la eliminación para que no sea aprobado. Ninguna norma constitucional ni legal prohíbe las proposiciones sustitutivas encaminadas a eliminar un artículo de un proyecto de ley. Lo que la Constitución prohíbe es que se eluda la votación, no que dicha votación se lleve a cabo efectivamente a partir de una proposición sustitutiva encaminada a eliminar o suprimir un artículo. En suma, creo que la tesis de la elusión del debate o de la votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un artículo de un proyecto de ley. El criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo. Fecha ut supra,MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAMagistrado