Salvamento de voto a la Sentencia C-369 02CONGRESO DE LA REPUBLICA-Bicameral (Salvamento de voto)LEY-Origen en cualquiera de las Cámaras (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Requisitos (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Sanción (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Objeción por el Ejecutivo y devolución donde tuvo origen (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Negativa en primer debate (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Aprobación en segundo debate se cumple en Cámara en que tuvo origen (Salvamento de voto)Si un proyecto de ley ha de tener su origen por disposición constitucional en el Senado de la República o en la Cámara de Representantes, su aprobación en el segundo debate necesariamente ha de cumplirse en aquél o en esta, antes de que pase a conocimiento y decisión de la otra Cámara.PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia PROYECTO DE LEY-Solicitud de deliberación conjunta encontrándose al estudio de una Comisión (Salvamento de voto)Aún en el caso en que respecto de un proyecto de ley determinado el Presidente de la República envíe mensaje de urgencia conforme al artículo 163 de la Carta y encontrándose al estudio de una comisión se formule por el Gobierno solicitud para que se delibere conjuntamente con la correspondiente comisión de la otra Cámara para darle el primer debate, la aprobación que sigue a la deliberación deberá impartirse primero por la comisión de la Cámara en que el proyecto tuvo origen y luego por la de la otra Cámara.PROYECTO DE LEY-Mensaje de urgencia encontrándose al estudio de una comisión permanente (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Orden de aprobación no se altera en caso de sesiones conjuntas de las comisiones PROYECTO DE LEY-Segundo debate en Cámara de origen ante objeción (Salvamento de voto)
CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Vicio insubsanable (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio insubsanable por aprobación en la Cámara por plenaria antes de aprobación de Senado (Salvamento de voto)LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Propuesta razonada por comisión competente a la Plenaria (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-No salto abrupto de comisiones en sesiones conjuntas a la Cámara para aprobación antes del Senado (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-No alteración de orden de aprobación (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Aprobación como culminación del segundo en la Cámara de origen (Salvamento de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto con respecto a la Sentencia C-369 de 14 de mayo de 2002, (expediente LAT-208), en cuanto en ella se declaró la exequibilidad de la Ley 671 de 30 de julio de 2001, “por medio de la cual se aprueba el “Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la Lista de Compromisos Específicos de Colombia Anexa”, hecho en Ginebra el 15 de abril de 1997”.Las razones por las cuales discrepamos de la decisión de declarar la exequibilidad de esta ley, son las siguientes:1ª. Por decisión del constituyente el Congreso de la República es bicameral, y su integración por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, (artículo 114 de la Carta) explica que el artículo 141 de la Constitución determine en qué casos habrá de reunirse el Congreso “en un solo cuerpo”, así como que algunas funciones sean exclusivas de cada una de las dos Cámaras, como acontece con las atribuciones que al Senado asigna el artículo 173 de la Constitución y a la Cámara de Representantes el artículo 178 de la Carta Política.2ª. Del mismo modo, y por decisión del constituyente, imperativamente se señala por el artículo 154 de la Constitución que, no obstante que como regla general las leyes “pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras”, algunas necesariamente han de tenerlo en una de las dos, como acontece con los proyectos de ley relativos a tributos cuyo trámite ha de iniciarse en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, que han de cumplir dicho trámite primero en el Senado.3ª. Dado que en una democracia es trascendental que se establezca con claridad quién legisla y el trámite que ha de observar para el efecto, en el Capítulo Tercero del Título VI de la Constitución se regula lo atinente a las funciones legislativas del Congreso de la República y, en el artículo 157 de la Carta, de manera clara y precisa se señalan los requisitos que ha de cumplir en su trámite un proyecto para convertirse en Ley de la República, requisitos estos que exigen conforme a los numerales segundo y tercero de esa norma constitucional, la aprobación del proyecto en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, así como su aprobación “en cada Cámara en segundo debate”.4ª. Como el proyecto requiere, además (artículo 157 numeral cuarto de la Constitución) que luego de aprobado en los dos debates por las Cámaras obtenga la sanción del Gobierno, el artículo 165 de la Constitución ordena que se le envíe al ejecutivo “para su sanción”. De esta suerte si el Presidente de la República no lo objeta, dispondrá que se promulgue como Ley. Pero “si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”.5ª. Si el proyecto se objeta, se hace indispensable averiguar en cuál de las Cámaras se originó el proyecto, pues a ella habrá que devolverlo, norma que guarda estrecha relación con lo dispuesto por el artículo 167 de la Carta que ordena que si el proyecto fue objetado total o parcialmente “volverá a las Cámaras a segundo debate” .Es claro entonces, que si regresa el proyecto al Congreso en caso de objeción, no es a cualquiera de las Cámaras sino a aquella “en que tuvo origen” para que se cumpla en las Cámaras “el segundo debate”, lo que indica que este ha de surtirse primero en aquella donde se originó el proyecto y luego en la otra Cámara, pues, de no ser así se quebranta la Constitución Política.6ª. En la misma dirección, resulta de enorme importancia constitucional el artículo 159 de la Carta en el cual se establece que si el proyecto se niega en primer debate pueda “ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular”.7ª. Como se ve, si un proyecto de ley ha de tener su origen por disposición constitucional en el Senado de la República o en la Cámara de Representantes, su aprobación en el segundo debate necesariamente ha de cumplirse en aquél o en esta, antes de que pase a conocimiento y decisión de la otra Cámara pues, de no ser así, no sólo se desconoce lo que al efecto dispone el artículo 157 de la Carta en su numeral tercero, sino también se dejarían sin sentido los artículos 165 y 167 si el proyecto hubiere sido objetado.8ª. Por ello, a nuestro juicio, aún en el caso en que respecto de un proyecto de ley determinado el Presidente de la República envíe mensaje de urgencia conforme al artículo 163 de la Carta y encontrándose al estudio de una comisión se formule por el Gobierno solicitud para que se delibere conjuntamente con la correspondiente comisión de la otra Cámara para darle el primer debate, la aprobación que sigue a la deliberación deberá impartirse primero por la comisión de la Cámara en que el proyecto tuvo origen y luego por la de la otra Cámara, como en efecto se ha observado en el trámite legislativo de algunas leyes, y como sucedió con esta en sesión conjunta de las Comisiones Segundas del Senado y la Cámara de Representantes el 23 de mayo de 2001, lo cual se encuentra ajustado a la Constitución y a la jurisprudencia de esta Corporación, como puede observarse en el trámite de otro proyecto de ley en que también hubo sesiones conjuntas de las comisiones y respecto del cual en cuanto a la votación de las comisiones permanentes en el orden en que correspondía según la Cámara de origen del proyecto, se pronunció la Corte sobre su exequibilidad en la reciente Sentencia C-058 de 4 de febrero del presente año.9ª. Ese orden en que ha de realizarse la aprobación del proyecto, esto es primero en la comisión respectiva y luego en segundo debate en la Cámara correspondiente no puede alterarse, ni aún en el caso de las sesiones conjuntas de las comisiones, pues como ya se observó resulta indispensable en caso de que el proyecto sea objetado para que el segundo debate se cumpla en la Cámara de origen.Vale la pena observar que respecto del Tratado de Límites Marítimos entre Colombia y la República de Honduras a que se refiere la Sentencia C-1022 de 1999 se celebraron también sesiones conjuntas de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara de Representantes, y, luego, el 13 de diciembre de ese año, se aprobó el Tratado por el Congreso de la República pero con observancia de la regla que impone primero la aprobación por el Senado y luego por la Cámara de Representantes en segundo debate.10ª. En el trámite del proyecto que se convirtió en Ley 671 de 30 de julio de 2001 para que conforme al artículo 224 de la Carta pueda tener validez hacia el futuro el “Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la Lista de Compromisos Específicos de Colombia Anexa”, hecho en Ginebra el 15 de abril de 1997”, que obligará a Colombia a partir de su perfeccionamiento de acuerdo con la Ley 7ª de 1944, se incurrió en vicio insubsanable por cuanto, con desconocimiento de lo dispuesto en las normas constitucionales contenidas en los artículos 154, inciso último, 157 numerales dos y tres, que guardan armonía, como ya se vio con lo dispuesto por los artículos 165 y 167 si el proyecto hubiere sido objetado, se aprobó por la Cámara de Representantes en sesión plenaria celebrada el 12 de junio de 2001, es decir, antes de que lo hubiere aprobado el Senado, pues este sólo le impartió aprobación en sesión plenaria del día siguiente, 13 de junio de 2001, de todo lo cual dan cuenta la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes que obra a folio 212 del expediente, así como la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República que obra a folio 88 del mismo.Tal vicio en el trámite del proyecto, llevó también a que se infringiera el artículo 217 del Reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras contenido en la Ley 5ª de 1992, en el primero de los cuales se señala condiciones para el trámite de las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales, entre las cuales se encuentra que la comisión competente elevará a la plenaria propuestas razonadas en relación con esos instrumentos suscritos por Colombia, lo que no puede cumplirse dando el salto abrupto de las comisiones en sesiones conjuntas a la Cámara de Representantes para que lo apruebe antes de que lo haga el Senado de la República, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 168 del mismo Reglamento del Congreso dispone que el debate no implica necesariamente adopción de decisión alguna y, en todo caso, no existe en la Ley 5ª de 1992 norma ninguna que autorice alterar el orden en que debe ser aprobado el proyecto cuando tenga origen en una de las Cámaras, pues es obvio que el requisito constitucional no se satisface ni con radicarlo en la Secretaría, ni con votarlo en la comisión respectiva en primer debate para saltar a la plenaria de la otra Cámara sin realizar la aprobación como culminación del segundo en la Cámara de origen, en este caso, el Senado de la República. Es claro entonces que si se violó la Ley 5ª. de 1992 que establece las reglas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, se quebrantó también entonces el artículo 151 de la Constitución Política. 11ª. Siendo ello así, por la grave pretermisión del trámite de la Ley 671 de 30 de julio de 2001, a que se ha hecho referencia y que introdujo una variación en el mismo no contemplada ni tolerada por la Constitución, ha debido entonces declararse su inexequibilidad, lo que no se hizo por la Corte razón por la cual en ese punto salvamos nuestro voto.Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRA JAIME ARAUJO RENTERÍAJAIME CÓRDOBA TRIVIÑO CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. Adición al Salvamento de voto realizado en conjunto con los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño en la sentencia C-369 02CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Vulneración de la Constitución (Salvamento de voto)TRATADO INTERNACIONAL-Vigencia previa aprobación por el parlamento (Salvamento de voto)TRATADO INTERNACIONAL-Compromiso previa aprobación del Congreso y control constitucional (Salvamento de voto)
CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Inexistencia de acto administrativo que ordene aplicación provisional ni envío inmediato al Congreso para aprobación (Salvamento de voto)
CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Inexistencia de necesidad de firma y vigencia antes de aprobación por el Congreso (Salvamento de voto)ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO-Ambito ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO-Clases de acuerdos (Salvamento de voto)
CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Acuerdo comercial plurilaterales (Salvamento de voto)
CUARTO PROTOCOLO ANEXO AL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS CON LISTA DE COMPROMISOS ESPECIFICOS DE COLOMBIA ANEXA-Acto externo que modifica legislación existente (Salvamento de voto)Expediente LAT-208Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre LynettConjuntamente con los Magistrados arriba señalados realicé un salvamento de voto respecto del trámite del Protocolo y de la Ley 671 de 2001 aprobatoria del mismo. Como se observa, esa parte del salvamento se circunscribió al trámite de la ley en el Congreso, sin embargo, mi salvamento es más amplio por cuanto cobija aspectos sustanciales o de contenido, sobre los cuales quiero adicionar dicho salvamento.Se violó la Constitución en varios artículos.El artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. El artículo 189 numeral 2, por su parte señala que corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. El artículo 241 numeral 10 de la Constitución consagra que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la Constitución y que cumple la función de decidir definitivamente sobre la inexequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban y sólo después que la Corte los declara constitucionales, el Gobierno puede efectuar el canje de notas para que entre a regir. Estas normas constitucionales consagran el régimen "ordinario de los tratados", según el cual, si bien es cierto los celebra el Gobierno, no pueden obligar al Estado hasta tanto el Congreso no los apruebe y, lo que es más importante, hasta tanto la Corte Constitucional no los encuentre ajustados a la Constitución. Dicho de otra manera, para que un tratado o convenio de derecho internacional rija en nuestro sistema jurídico, no basta con la celebración del mismo ya que se necesitan dos pasos adicionales: a) Que el Congreso lo apruebe mediante ley y, b) Que la Corte Constitucional lo encuentre ajustado a la Constitución.Excepcionalmente un tratado de naturaleza económica y comercial puede ser aplicado antes de que sea aprobado por el Congreso, en cuyo evento se necesita un acto adicional del Presidente que le dé esa aplicación provisional e inmediatamente debe enviarse al Congreso para su aprobación; si el Congreso no lo aprueba se debe suspender la aplicación del tratado, tal como lo contempla el artículo 224 de la Constitución.Breve reseña históricaLa necesidad de que un tratado no entre a regir, ni obligue a un Estado hasta tanto no sea aprobado por el parlamento, es lo que marca la diferencia entre el Estado del antiguo régimen y el Estado moderno. Hasta finales del siglo XVIII el problema de la validez internacional y de la validez interna de los tratados no se suscitaba, ya que los monarcas tenían el derecho de concluir tratados internacionales y dicho poder era absoluto. Consecuencia de esa posición era la imposibilidad del conflicto entre ley y tratado: no había tratado inconstitucional ni regla constitucional susceptible de entrar en contradicción con el Derecho Internacional.La Revolución Francesa planteó respecto de los tratados un problema jurídico y uno político, y resolvió el problema jurídico con la siguiente ecuación: el tratado obliga al Estado y, en consecuencia, obliga a los ciudadanos de ese Estado; un tratado obligatorio para los ciudadanos deroga las leyes. La Revolución Francesa resuelve también el problema político: Los tratados internacionales y la política internacional, por obligar a los ciudadanos, no son ya un simple asunto de los gobernantes sino que interesa, y de manera muy especial, a los gobernados. Los revolucionarios franceses llegaron a entender de manera clara que la diplomacia, los tratados y toda la política exterior era un asunto íntimo de cada ciudadano y que les afectaba aún en su cotidianeidad; que un tratado no era menos importante que una ley y por ésto la Revolución exigió que los asuntos internacionales fueran controlados y dirigidos por el pueblo, es decir, por la asamblea. Se llegó así al Estado Moderno y, con el derecho constitucional de la Revolución Francesa, a la fórmula del control parlamentario de la política exterior. En la Asamblea Constituyente Francesa, el 17 de mayo de 1790 Pétion expresó: "Si el poder ejecutivo no tiene el derecho de hacer la ley más sencilla, ¿por qué ha de dársele el de hacer tratados, cuyas consecuencias son tan importantes?" Y el 18 de mayo de 1790 el abate Mauri, al proponer que se introdujera en la Constitución la regla general de aprobación por la asamblea de todos los tratados de comercio o de alianza, demostró que los tratados internacionales establecían subsidios, tasas, delitos, todo lo cual era materia de la legislación ordinaria.Como se puede observar, los revolucionarios franceses demostraron que por la vía de los tratados se afectaban los derechos y el modo de vida de los ciudadanos y por lo tanto, era necesario que existiera un control sobre ellos por parte del pueblo, el cual sólo se lograba exigiendo la previa aprobación del órgano legislativo, como representante del pueblo, y que sólo obligara a los Estados cuando tuvieran esta aprobación previa. Posteriormente, con el nacimiento del Estado constitucional de derecho y de la supremacía de la Constitución, se ha venido exigiendo el control por parte del guardián de la Constitución para que examine si el tratado y la ley aprobatoria del mismo están conformes o no con la Constitución.En síntesis, podemos señalar la evolución sobre tratados internacionales de la siguiente manera: Una primera etapa donde el monarca celebraba tratados sin ningún control y comprometía a su Estado y a sus ciudadanos sin el consentimiento de éstos; una segunda etapa, producto de la Revolución Francesa, que se caracteriza por que el tratado no podía obligar al Estado y mucho menos a los ciudadanos si el representante de los ciudadanos, en este caso el órgano legislativo, no lo había aprobado; y la tercera etapa que se caracteriza por que además de la aprobación del parlamento, se requiere la intervención del guardián de la Constitución que examina si la ley aprobatoria viola o no la Constitución. Este proceso es claramente explicado por el eminente profesor B. Mirkine Guetzevitch en su libro Derecho Constitucional Internacional.Nuestra Constitución recoge, en materia de tratados internacionales, la posición del Estado moderno según la cual se exige, para comprometer al Estado y antes de que entre en vigencia un tratado o protocolo internacional, la ley aprobatoria del Congreso y el control previo de constitucionalidad. Se rechaza entonces el concepto del antiguo régimen de que un tratado podía obligar al Estado y a sus ciudadanos, por la sola voluntad del monarca de turno.Caso concretoEn el caso que nos ocupa, esto es, el Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, se acepto por el Gobierno la existencia de obligaciones antes de que fuese aprobado por el Congreso y antes de que fuese examinada su constitucionalidad por la Corte Constitucional; con ésto se violaron las normas constitucionales arriba señaladas, que exigen que para que un tratado pueda obligar al Estado se necesita su previa aprobación por parte del Congreso y el examen previo de constitucionalidad por parte de esta Corte. Con esto retrocedimos por lo menos 300 años de evolución jurídica y regresamos desde la posmodernidad hasta el antiguo régimen o al feudalismo. No se entiende entonces cómo puede ser constitucional una ley que recoge un protocolo que violó la Constitución y cómo la Corte lo encuentra exequible.La situación es más grave por cuanto no se trata de la aplicación de la excepción consagrada en el artículo 224 de la Constitución pues no existe acto administrativo que ordene la aplicación provisional ni se envió inmediatamente al Congreso para su aprobación.Tampoco es cierto el hecho de que era necesario firmar este protocolo y ponerlo en vigor antes de que fuese aprobado por el Congreso. La razón es muy simple: cuando se estudia en detalle el acuerdo matriz, esto es, el que crea la Organización Mundial del Comercio, específicamente su artículo 2 que establece el ámbito de la OMC, se diferencian dos clases de acuerdos: Los denominados en el propio tratado acuerdos comerciales multilaterales, de los denominados acuerdos comerciales plurilaterales. Esta distinción trae como consecuencia que sólo los multilaterales forman parte integrante de la OMC y son además vinculantes para todos sus miembros, a diferencia de los plurilaterales, que no son obligatorios para todos los miembros y no crean obligaciones ni derechos para los miembros que no los hubiesen aceptado. El cuarto protocolo anexo recogido en la ley 671 de 2001 hace parte de los acuerdos comerciales plurilaterales y, en consecuencia, no era necesaria la firma inmediata del mismo y mucho menos que el Estado Colombiano se obligase sin que existiese ley aprobatoria ni control constitucional sobre ella. No es cierto entonces que para pertenecer a la OMC el Gobierno tenía que poner en funcionamiento el cuarto protocolo anexo al mismo. No se entiende tampoco cómo por medio de una acto externo, en este caso la firma del Cuarto Protocolo, se puede modificar la legislación existente ya que si se estudia la ley sometida a aprobación, se advierte que se estaban modificando leyes en materia de inversión extranjera y códigos como el de comercio, así como imponiendo obligaciones no sólo al Estado sino también a particulares. Si se observa, por ejemplo, lo relativo al servicio de telefonía movil celular allí se ordena que las sociedades privadas concesionarias de esos servicios deben constituirse en sociedades anónimas abiertas. Este Cuarto Protocolo Anexo, constituye un gravísimo precedente pues basta que un burócrata de la diplomacia internacional firme un acuerdo, tratado, convenio o protocolo violando nuestra Constitución, para que por esa vía derogue o modifique nuestras leyes y se convierta en un verdadero legislador aún, por encima del Congreso. Así, con su sola voluntad, sin debate, sin control de la opinión pública y del pueblo y a espaldas del guardián de la Constitución, se convierte en un super legislador, destruyendo la democracia y el Estado de derecho de nuestro país.Por las anteriores razones me permito adicionar el salvamento de voto que ya había suscrito sobre el procedimiento y que ahora complemento con razones de contenido.Fecha ut supra.JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado