SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOA LA SENTENCIA C-366 12FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY 1444 DE 2011-Autorizaba expresamente al legislador extraordinario para adoptar la medida contenida en el precepto declarado inexequible (Salvamento de voto)PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Podía reasignar una función de entidad del nivel central a otro organismo estatal para asegurar la celeridad, evaluación, seguimiento y control de factores de riesgo ecológico y que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales (Salvamento de voto)CORPORACIONES AUTONOMOMAS REGIONALES-Adecuado y oportuno que adelantaran las labores de evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que pudieran sobrevenir de ocurrir un desastre natural (Salvamento de voto)REASIGNACION DE FUNCIONES O COMPETENCIAS-Desde el punto de vista gramatical de la expresión, no puede significar cosa distinta que poder cambiar lo que ya venía dispuesto tanto en la Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores (Salvamento de voto)Referencia: expedientes Acumulados D-8804 y D-8808Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, y 3° del Decreto Ley 3565 de 2011 “ Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008.” Magistrado Ponente:LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMi salvamento de voto a la decisión de mayoría de declarar la inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 3565 de 2011, obedece a las breves razones que expongo a continuación: El demandante presentó cargos de inconstitucionalidad contra las normas de la referencia argumentando que con dichas disposiciones se excedieron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, quebrantando así el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, que asigna al Congreso la potestad de revestir al Presidente de la República, por seis (6) meses, de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley.Según el libelista, el artículo 1° del Decreto –Ley 3565 de 2011, desborda las facultades conferidas en el artículo 18, literal d), de la Ley 1444 de 2011, pues esta norma no habilitó al Presidente de la República para transferir funciones de una autoridad que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público, a otra ajena e independiente como lo es una Corporación Autónoma Regional. Agrega el actor que la función contenida en el artículo 5°, numeral 35, de la Ley 99 de 1993, le fue conferida al Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión de medio ambiente en Colombia, además de ser el ente que desarrolla los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en la Convención de Río de Janeiro de 1992. Resalta “que una corporación, por mandato constitucional y legal, no puede representar al país frente a otros sujetos de derecho internacional, para cumplir con el mandato del principio 18 de la Convención de Río. Adujo el demandante que, el traslado de una competencia que venía siendo ejercida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, es violatorio de los numerales 7° y 10° del artículo 150 de la Carta Política, toda vez que el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011, de ninguna manera faculta al Gobierno Nacional, para modificar las competencias y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales.Bajo mi perspectiva, las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Republica por el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011, para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las Entidades y los organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado,” autorizaban a dicho legislador extraordinario para adoptar la medida contenida en el citado artículo 1° del Decreto –Ley 3565 de 2011.Analizando el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011, sin dificultad se infiere que el Presidente de la República podía validamente reasignar una función de una Entidad del Nivel Central de la Administración Nacional a otro organismo Estatal del sector, con el fin de asegurar la celeridad y coherencia en la respuesta del Estado Colombiano frente a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que pudieran incidir, de ocurrir un desastre natural. Es importante tener en cuenta que fue la misma ley habilitante del Decreto-Ley demandado, en su artículo 18, literal d), la que incorporó la prescripción según la cual el Ejecutivo quedaba plenamente facultado para reasignar funciones y competencias sin límites específicos entre los distintos organismos y entidades del Estado que allí se menciona. Lo anterior, en principio, refutaría la decisión de la mayoría según la cual el Ejecutivo “no solamente desbordó los objetivos y propósitos de la ley que la contiene, sino trasgredió el contenido textual de la misma, toda vez que el legislador ordinario plasmó allí su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las funciones que la normatividad legal vigente adscribía al Ministerio del Medio Ambiente.”En este caso en concreto, de existir alguna duda sobre la extralimitación de las funciones por parte del Ejecutivo, ésta fácilmente se hubiese tenido que despejar en favor del entendimiento según el cual hubo un ejercicio valido de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas atendiendo el hecho inequívoco de que claramente se asignó esa atribución en una norma especifica y posterior la cual debía tener un alcance y una materialización necesariamente encaminada a reasignar funciones, tal y como se hizo en el Decreto Ley 1444 de 2011, sin que ello, en modo alguno, se muestre desmedido u arbitrario. Al contrario, en concordancia con el genuino propósito del mandato legislativo habilitante, resultaría adecuado y oportuno que las Corporaciones Autónomas Regionales adelantaran las labores de la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que pudieran desembocar en desastres naturales, pues estas pueden contar con mejor infraestructura y presencia física, en los distintos lugares del territorio nacional.En mi sentir, desde el punto de vista puramente gramatical, la expresión reasignar funciones o competencias no puede significar cosa distinta que poder cambiar o alterar lo que ya venia dispuesto tanto en la Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores, pues no otra cosa puede significar el mencionado vocablo.Fecha ut supra,GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOMagistrado ---pies de página--- Artículo 5º, numeral 35 de la Ley 99 de 1993. “Principio
18. Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados.” Sobre el particular cita in extenso las sentencias C-593 de 1995, C-275 de 1998, C-423 de 1994, C-596 de 1998, C-578 de 1999, de la Corte Constitucional. Cfr. Sentencia C-074 de 1993 Ibídem. Mediante sentencia C_240 de 2012, la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 1º y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por los cargos analizados. Artículo 5º de la Ley 99 de 1993: “Funciones del Ministerio: Corresponde al Ministerio del Medio ambiente (…)
35. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos. Ley 99 de 1993, artículo 26: Del Consejo Directivo. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: (…) e). Dos (2) representantes del sector privado; f). Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegidos por ellas mismas. De acuerdo con esta norma, “El término de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, tendrán una proyección de cuatro (4) años”. El Decreto 2350 de 2009, reglamentó la transición de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible prevista en el parágrafo del artículo 3° de la Ley 1263 de 2008. De acuerdo con el artículo 3° en mención, para lograr la homologación del período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de ese momento, y de los miembros de Consejo Directivo, con el período de Gobernadores y Alcaldes, se requería un período único de transición. Estableció entonces, que “el período de los actuales Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y el de los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993”, se extendería dos años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011. Y el parágrafo, disponía que “en lo relacionado con los instrumentos de planificación para la gestión ambiental de las actuales administraciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitirá la reglamentación respectiva”. El artículo 4° del Decreto 2350 09, reguló el proceso de formulación, presentación y aprobación del Plan de Acción para el período 2007-2011. En la sentencia C-670 de 2001, al pronunciarse sobre la procedencia de la integración normativa con la ley habilitante, cuando ello fuere estrictamente necesario para adelantar el juicio de constitucionalidad de un decreto-ley, la Corte señaló: “(...)
2. Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades.” Cfr., sentencia C-691 de 2003. Corte Constitucional sentencia C- “Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (..) 10.- Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría de los miembros absolutos de una y otra Cámara.El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.” Cfr., entre muchas otras, las sentencias C-1174 de 2005, C-734 de 2005; C-691 de 2003; C-097 de 2003, C-1028 de 2002, C-417 de 2002, C-895 de 2001, C-1493 de 2000, C-1316 de 2000, C-050 de 1997, C-074 de 1993, C-510 de 1992 Sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503 de 2001, C-1493 de 2000. La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras", todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19 (…)”. Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992. Ver también C-097 de 2003, y C-691 de 2003. Ver también C-119 de 1996. Sentencia C-1028 de 2002. La Corte declaró exequible el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por considerar que las facultades extraordinarias otorgadas en esa norma se ajustaban al requisito de precisión. Sentencia 074 de 1993. Sentencia C-032 de 1999. Sentencia C- 119 de 1996. Sentencia C-895 de 2001. Sentencia C-503 de 2001. Sentencia C-050 de 1997. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-416 del 18 de junio de 1992, C-132 del 1 de abril de 1993, C-246 del 1 de junio de 1995 y C-368 del 14 de agosto de 1996 , entre muchas otras. Idem. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-306 del 30 de marzo de 2004. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-030 del 27 de enero de 1999. Ley 99 de 1993, artículo 2º. Ib. Inciso 3º, Ley 46 de 1998 “Por la cual se crea al sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres” (Art. 2º); y Decreto Ley 919 de 1989, “por el cual se organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres” (Art. 4º, parágrafo). Ley 99 de 1993, artículo 26: Del Consejo Directivo. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: (…) e). Dos (2) representantes del sector privado; f). Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegidos por ellas mismas. Esta ley modificó los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993. De acuerdo con el texto original del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 el Director General de la corporación sería designado “por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1º de enero de 1995, siendo reelegible”. Regula la conformación del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales. Establece los períodos del Director General y de los miembros del Consejo Directivo que representan al sector privado (26.e), a las etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de la jurisdicción de la corporación (26. f), y a las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la protección del medio ambiente y tengan su domicilio en esa misma jurisdicción (26.g). Considerando 6 del Decreto 3565 de 2011. De acuerdo con esta norma, “El término de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, tendrán una proyección de cuatro (4) años”. Artículo 4° del Decreto 2350
09. Del proceso de proceso de formulación, presentación y aprobación del Plan de Acción para el período 2007-2011. El Director General presentará ante el Consejo Directivo de la Corporación, en el marco de una Audiencia Pública, el Plan de Acción ajustado para el período 2007 – 2011, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del presente decreto. El Consejo Directivo deberá aprobar el Plan de Acción ajustado 2007-2011, dentro de los términos establecidos en los artículos 24 y 25 del Decreto 330 de 2007. “Artículo 6º del Decreto 1200 de 2004. PLAN DE ACCIÓN TRIENAL - PAT-. Es el instrumento de planeación de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el cual se concreta el compromiso institucional de éstas para el logro de los objetivos y metas planteados en el Plan de Gestión Ambiental Regional. En él se definen las acciones e inversiones que se adelantarán en el área de su jurisdicción y su proyección será de 3 años.La presentación del PAT por parte del Director General ante el Consejo Directivo, se hará en Audiencia Pública dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión con el fin de recibir las opiniones de la comunidad.El Consejo Directivo deberá aprobar el PA T dentro del mes siguiente a su presentación por parte del Director General. En el acuerdo que adopta el PAT, se deberán expresar los motivos con base en los cuales el Consejo Directivo adoptó o no los ajustes al mismo propuestos por la comunidad.” Considerando número 4 del Decreto 3565 de 2011. Principio 18, Convención de Río: “Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados.” Sentencia 366 de 2012. Parágrafo 22.