�

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-365/25

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibici�n para pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva en relaci�n con el cargo de reserva de ley org�nica

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por la no estructuraci�n de un verdadero cargo de inconstitucionalidad

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda

 

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec�ficas, pertinentes y suficientes

 

LEY ORDINARIA-Desarrollo de competencias ambientales

 

MEDIO AMBIENTE-Reparto de competencias entre niveles del Gobierno

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-365 DE 2025

 

 

Expediente: D-16.231

 

Asunto: Acci�n p�blica de inconstitucionalidad presentada por Jaime Omar Jaramillo Ayala y Diego Bravo Borda contra los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 �[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P�blico encargado de la gesti�n y conservaci�n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones� y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 �[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014�

 

Tema: Aptitud de una demanda de inconstitucionalidad, reserva de ley org�nica en materia de competencias ambientales y estudio de la cosa juzgada

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ib��ez Najar

 

 

Bogot� D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial, de las consagradas en los art�culos 241 y 242 de la Constituci�n Pol�tica, y cumplidos todos los tr�mites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional estudi� una acci�n p�blica de inconstitucionalidad presentada en contra de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011. A juicio de los demandantes y seg�n el cargo admitido, esos art�culos transgreden el principio de reserva de ley org�nica pues contienen una asignaci�n y distribuci�n de competencias ambientales a ciertas entidades territoriales, lo cual deb�a realizarse mediante una ley de ese tipo y no a trav�s de una ley ordinaria.

 

Esta Corte, como cuesti�n previa, estudi� si el aludido cargo por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica reun�a todos los criterios establecidos por la jurisprudencia para provocar una decisi�n de fondo. Esto, como paso previo a estudiar una segunda cuesti�n previa sobre la eventual configuraci�n de la cosa juzgada constitucional y a abordar el estudio de m�rito del cargo presentado.

 

En el an�lisis preliminar, la Sala examin� la aptitud del cargo formulado y concluy� que este no cumpl�a con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para activar un juicio de m�rito. En relaci�n con el supuesto de especificidad, esta Corte estim� que este no se acredita porque los demandantes no formulan una acusaci�n concreta, objetiva y verificable entre las disposiciones legales demandadas y los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n, sino que desarrollan un planteamiento global y abstracto. En lugar de identificar, para cada norma acusada, el aparte espec�fico que supuestamente realiza una asignaci�n org�nica de competencias y explicar por qu� desborda el margen de desarrollo legal permitido al legislador ordinario, los actores se limitan a enumerar funciones y a expresar juicios generales sobre su conveniencia, alcance territorial o idoneidad institucional. Incluso la tabla presentada en la demanda reproduce esa falencia, pues no demuestra c�mo la remisi�n funcional al �medio ambiente urbano� o al �per�metro urbano� reconfigura el dise�o competencial constitucional, ni establece un nexo argumentativo preciso con el par�metro org�nico invocado, sustituy�ndolo por referencias a otros art�culos constitucionales o a consideraciones de pol�tica p�blica. En consecuencia, al carecer de individualizaci�n normativa y de una oposici�n constitucional puntual y verificable, el cargo incumple el requisito de especificidad.

 

Asimismo, la Corte advirti� que la argumentaci�n del cargo por reserva de ley org�nica carec�a de pertinencia, pues no se estructura a partir de un reproche genuinamente constitucional, sino que se edifica sobre apreciaciones subjetivas, valoraciones de conveniencia y desacuerdos de �ndole legal o institucional. Los accionantes parten de premisas propias �como afirmar que la Constituci�n no asigna competencias ambientales a las entidades territoriales o que dichas funciones deber�an recaer exclusivamente en las corporaciones aut�nomas regionales� que han sido expresamente descartadas por la jurisprudencia constitucional y que, en todo caso, no configuran una oposici�n normativa concreta frente a los art�culos 151 y 288 constitucionales. Adem�s, omiten identificar de manera precisa los contenidos normativos de las disposiciones demandadas que supuestamente materializar�an una distribuci�n org�nica vedada al legislador ordinario, desplazando el debate hacia consideraciones t�cnicas, de idoneidad o de pol�tica p�blica. Por ello, al no demostrarse una contradicci�n constitucional directa y verificable, sino una inconformidad basada en opiniones y juicios de conveniencia, el cargo resulta impertinente.

 

Por �ltimo, la Sala Plena encontr� que el cargo era insuficiente. Lejos de suscitar una duda m�nima sobre la validez constitucional de las normas acusadas, la argumentaci�n de los demandantes se apoya en una premisa seg�n la cual la Constituci�n no asign� competencias ambientales a los municipios y distritos, premisa que no solo carece de desarrollo persuasivo, sino que contradice de manera directa el precedente fijado en la Sentencia C-1340 de 2000, reiterado posteriormente por esta Corporaci�n. En lugar de confrontar o justificar la inaplicabilidad de esa ratio decidendi, los actores reiteran un entendimiento ya descartado por la jurisprudencia constitucional, sin ofrecer razones nuevas, aut�nomas o constitucionalmente fundadas que permitan reabrir el debate. As�, el cargo se reduce a afirmaciones generales y reiterativas, incapaces de generar una m�nima duda sobre la validez de los art�culos demandados frente a los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n, lo que impide activar un juicio de constitucionalidad.

 

Por consiguiente, la Sala Plena resolvi� inhibirse de proferir una decisi�n de m�rito respecto de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450, por ineptitud sustantiva del cargo analizado en esta providencia.

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

A.               Tr�mite de admisi�n

 

1.                 El 4 de octubre de 2024, Jaime Omar Jaramillo Ayala y Diego Bravo Borda presentaron acci�n p�blica de inconstitucionalidad contra los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 �[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P�blico encargado de la gesti�n y conservaci�n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones� y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 �[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014�. Adujeron que esas disposiciones vulneraban los art�culos 79, 80, 151, 287 (numeral 2�), 288, 311, 313 (numerales 7� y 9�) y 317 de la Constituci�n Pol�tica[1].

 

2.                 En sesi�n del 16 de octubre de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional reparti� el expediente y el d�a 18 del mismo mes y a�o, la Secretaria General lo remiti� al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia.

 

3.                 Mediante Auto del 5 de noviembre de 2024, el magistrado ponente: (i) admiti� la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011, respecto de los argumentos encaminados a demostrar la vulneraci�n de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica; (ii) inadmiti� la demanda de inconstitucionalidad, en relaci�n con los dem�s cargos que no corresponden a los art�culos constitucionales anteriormente anotados; (iii) indic� que la inadmisi�n de la demanda es general respecto del accionante Diego Bravo Borda, en atenci�n a que no acredit� su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, y (iv) conforme a lo dispuesto en el inciso 2� del art�culo 6� del Decreto 2067 de 1991, les concedi� a los actores el t�rmino de tres (3) d�as para que corrigieran los defectos se�alados en esa providencia.

 

4.                 A trav�s de oficio del 14 de noviembre de 2024, la Secretaria General inform� que, dentro del t�rmino de ejecutoria del Auto 5 de noviembre del mismo mes y a�o (transcurrido los d�as 8, 12 y 13 de noviembre) los actores presentaron a tiempo su escrito de correcci�n de la demanda.

 

5.                 Por medio del Auto del 4 de diciembre de 2024, el magistrado ponente orden�: (i) rechazar los dem�s cargos de la demanda que no se refieren a la vulneraci�n de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica; (ii) informar a los demandantes que, contra esa decisi�n, proced�a el recurso de s�plica ante la Sala Plena de la Corporaci�n; (iii) estarse a lo resuelto en el Auto del 5 de noviembre de 2024, respecto de la admisi�n de los planteamientos que se refieren al desconocimiento de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n, as� como que se reconoc�a como demandantes tanto a Jaime Omar Jaramillo Ayala como a Diego Bravo Borda[2].

 

6.                 Durante el t�rmino de ejecutoria del Auto del 4 de diciembre de 2024, los accionantes presentaron, el d�a 11 del mismo mes y a�o, recurso de s�plica en contra de la anotada providencia.

 

7.                 Mediante Auto 076 del 29 de enero de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional: (i) rechaz�, por incumplir el requisito de carga argumentativa, el recurso de s�plica presentado por los accionantes en contra del Auto del 4 de diciembre de 2024, en cuanto a los cargos que esa providencia hab�a rechazado; (ii) remiti� el expediente respectivo al despacho del magistrado ponente con el fin de que continuara con el tr�mite del presente proceso, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991 y los autos proferidos en el marco del tr�mite, en los cuales se admitieron los cargos encaminados a demostrar la vulneraci�n de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica.

 

8.                 A trav�s de Auto del 13 de marzo de 2025, el magistrado ponente dispuso continuar con el tr�mite procesal y orden� dar cumplimiento a lo resuelto en el Auto del 4 de diciembre de 2024.

 

B.                Normas demandadas

 

9.                 A continuaci�n, se transcriben los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, demandados en la acci�n p�blica de inconstitucionalidad:

 

LEY 99 DE 1993[3]

 

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P�blico encargado de la gesti�n y conservaci�n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

Decreta: (�)

 

Art�culo 55. De las competencias de las grandes ciudades. Los municipios, distritos y �reas metropolitanas cuya poblaci�n urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes ser�n competentes, dentro de su per�metro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedici�n no est� atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.

 

(�)

 

Art�culo 66. Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o �reas metropolitanas cuya poblaci�n urbana fuere igual o superior a un mill�n de habitantes (1.000.000) ejercer�n dentro del per�metro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Aut�nomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Adem�s de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecuci�n de obras dentro del territorio de su jurisdicci�n, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendr�n la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposici�n de desechos s�lidos y de residuos t�xicos y peligrosos, dictar las medidas de correcci�n o mitigaci�n de da�os ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminaci�n.

 

Los municipios distritos o �reas metropolitanas de que trata el presente art�culo asumir�n ante las Corporaciones Aut�nomas Regionales la obligaci�n de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del per�metro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios p�blicos y arrojados fuera de dicho per�metro, seg�n el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.

 

10.             Asimismo, a continuaci�n, se transcribe el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 tambi�n demandado:

 

LEY 1450 DE 2011[4]

 

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

Decreta: (�)

 

Art�culo 214. Competencias de los grandes centros urbanos y los establecimientos p�blicos ambientales. Los Grandes Centros Urbanos previstos en el art�culo 66 de la Ley 99 de 1993 y los establecimientos p�blicos que desempe�an funciones ambientales en los Distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, ejercer�n dentro del per�metro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Aut�nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible en lo que respecta a la protecci�n y conservaci�n del medio ambiente, con excepci�n de la elaboraci�n de los planes de ordenaci�n y manejo de cuencas hidrogr�ficas.

 

En relaci�n con la gesti�n integral del recurso h�drico, los grandes centros urbanos y los establecimientos p�blicos ambientales a que hace referencia el presente art�culo ejercer�n sus competencias sobre los cuerpos de agua que sean afluentes de los r�os principales de las subzonas hidrogr�ficas que atraviesan el per�metro urbano y/o desemboquen en el medio marino, as� como en los humedales y acu�feros ubicados en su jurisdicci�n.

 

Par�grafo. Los r�os principales de las subzonas hidrogr�ficas a los que hace referencia el presente art�culo corresponden a los definidos en el mapa de zonificaci�n hidrogr�fica de Colombia elaborado por el IDEAM.

 

C.               La demanda

 

11.             Los demandantes afirman que los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulneran los art�culos 79, 80, 151, 287 (numeral 2�), 288, 311, 313 (numerales 7� y 9�) y 317 de la Constituci�n Pol�tica[5].

 

12.             �nico cargo admitido. En la demanda original, los actores plantearon que los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneraban los art�culos 79, 80, 151 (numerales 7� y 10�), 288, 311, 313 y 317 de la Constituci�n y que el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 desconoc�a los art�culos 79, 80, 151 (numerales 7� y 10�) y 288 de la Constituci�n. No obstante, los planteamientos que fueron admitidos y que corresponden a dos de los cargos de la demanda, se refieren �nicamente a la supuesta transgresi�n del principio de reserva de ley org�nica al que se refieren los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n.

 

13.             En efecto, los accionantes plantearon dos censuras separadas. La primera de ellas enuncia que los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n. La segunda propone que el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 transgrede las mismas disposiciones constitucionales. As�, aunque los planteamientos fueron organizados de manera aut�noma, en realidad corresponden a un mismo reproche: el desconocimiento de la reserva de ley org�nica consagrada en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n.

 

14.             De hecho, la demanda menciona que ��debe indicarse que todos los argumentos de inconstitucionalidad que fueron expuestos en el numeral anterior respecto a la violaci�n de la reserva de ley org�nica [atribuible a los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993] deben entenderse como aplicables en el presente caso, los cuales por econom�a procesal no ser�n nuevamente expuestos, dado que resultan ser id�nticos a los que se puedan usar en contra del art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011�[6].

 

15.             As�, a continuaci�n, se resumen los planteamientos de la demanda que conforman el �nico concepto de la violaci�n admitido: la supuesta vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica. Seg�n los actores, los art�culos atacados asignan funciones ambientales a los entes territoriales municipales o distritales de m�s de un mill�n de habitantes. Sin embargo, esas funciones no son un desarrollo de disposiciones constitucionales ambientales, como tampoco se soportan en una ley org�nica. Por ende, afirman que el legislador debi� haber realizado el anotado reparto funcional a trav�s de una ley org�nica y no de leyes ordinarias como la 99 de 1993 y la 1450 de 2011.

 

16.             Respecto de lo anterior, los demandantes se�alaron que �basta con seguir las recomendaciones realizadas por la misma Corte Constitucional en la ya mencionada Sentencia C-1340 de 2000 al momento de estudiar la constitucionalidad del art�culo 66 de la Ley 99 de 1993, esto es, revisar cuales funciones ambientales fueron otorgadas por el constituyente a los entes territoriales municipales y, adicionalmente, identificar cu�les de las funciones que le fueron encargadas a estos entes por parte del legislador ordinario no pueden ser desarrolladas por los mismos sino por otro tipo de entidades creadas para los fines espec�ficos de administraci�n de los recursos naturales del pa�s, tal como es el caso de las CAR�s (sic)�[7]

 

17.             Aunado a lo anterior, los actores indicaron que el art�culo 287 de la Constituci�n se�ala que los entes territoriales son aut�nomos en la gesti�n de sus intereses, dentro de los l�mites fijados por la Constituci�n y la ley. As�, pueden ejercer las competencias que les corresponda, que afirman ellos, son las descritas en el art�culo 311 de la Constituci�n, a saber: �prestar los servicios p�blicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci�n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dem�s funciones que le asignen la Constituci�n y las leyes�[8].

 

18.             A juicio de los demandantes, el Constituyente no les otorg� a los municipios ninguna funci�n ambiental. En contraste, las normas atacadas s� lo hacen. Por ende, es razonable entender que las funciones a las que se refieren los art�culos cuestionados no se derivan de un precepto o principio constitucional. Eso implica, necesariamente, que el legislador debi� haber asignado esas funciones ambientales mediante una ley org�nica y no una ordinaria (99 de 1993 y 1450 de 2011) de acuerdo con lo establecido en los art�culos 155 y 288 constitucionales. Lo anterior, pues una lectura de los art�culos atacados hace evidente que en ellos se hizo un asignaci�n y distribuci�n de competencias entre los entes territoriales y la Naci�n.

 

19.             Los accionantes se�alaron que, en gracia de discusi�n, podr�a haber dos funciones de los entes territoriales en materia ambiental que pueden tener asidero en normas constitucionales, pues se relacionan con recursos naturales como el suelo y el patrimonio ecol�gico. Sin embargo, esas funciones les fueron asignadas por la Constituci�n a los concejos municipales o distritales -directamente- y no a los entes territoriales, como tales. Ello corresponde a los numerales 7� y 9� del art�culo 313 de la Constituci�n, que aluden a: (i) reglamentar los usos del suelo, dentro de los l�mites que fije la ley; (ii) ejercer la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcci�n y la enajenaci�n de inmuebles destinados a vivienda, y (iii) dictar las normas necesarias para el control, la preservaci�n y defensa del patrimonio ecol�gico y cultural del municipio.

 

20.             Al respecto, los actores precisaron que, si bien los concejos municipales forman parte de la organizaci�n administrativa de los municipios y los distritos, la asignaci�n de funciones a esas corporaciones de elecci�n popular no debe entenderse como una asignaci�n de funciones directa al ente territorial respectivo. Esto como justificaci�n para que el legislador haya ampliado su margen de configuraci�n para asignar funciones ambientales a los entes territoriales a trav�s de una ley ordinaria. En cualquier caso, para los accionantes, las funciones a las que se refieren los art�culos atacados exceden las facultades que el Constituyente les otorg� a los concejos municipales en los numerales 7� y 9� del art�culo 313 de la Constituci�n Pol�tica. Para ellos, salta a la vista que esas facultades ambientales a las que se refieren las disposiciones atacadas van m�s all�, por ejemplo, del manejo del suelo, en cuanto al abanico de asuntos ambientales a los que se refieren.

 

21.             En l�nea con lo anterior, los actores indicaron que las funciones de los concejos relacionadas con el manejo del suelo se refieren a la reglamentaci�n sobre su uso y a la vigilancia y control de actividades como la construcci�n o enajenaci�n de inmuebles. Seg�n su criterio, eso no puede confundirse con la administraci�n y gesti�n general de recursos naturales, pues ello les corresponde a las autoridades ambientales del pa�s y no a los entes territoriales. Es decir, las entidades territoriales no pueden tener la competencia de otorgar licencias, permisos o concesiones ambientales o desarrollar las funciones que son propias de las corporaciones aut�nomas regionales. Para los accionantes:

 

�Llegar a una interpretaci�n diferente a la anterior, implicar�a de facto aceptar que los entes territoriales con su visi�n de desarrollo del territorio, la cual muchas veces se agota en el desarrollo de la construcci�n en su territorio y en los intereses particulares que esta actividad genera, tendr�an v�a libre para otorgar los permisos ambientales que se requieran para llevar a cabo la citada actividad econ�mica, lo cual no resulta muy acertado a la luz de la existencia de un Sistema Nacional Ambiental (SINA) donde cada autoridad tiene sus funciones bien delimitadas, ni a la de los art�culos 79 y 80 constitucionales, pues de lado se estar�a dejando la debida planeaci�n del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de garantizar un desarrollo sostenible y la garant�a del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, de conservar las �reas de especial importancia ecol�gica y sobre todo la de garantizar a las personas el derecho a gozar de un ambiente sano.�[9]

 

22.             Para concluir, los actores abordaron cada una de las funciones de las corporaciones aut�nomas regionales descritas en el art�culo 31 de la Ley 99 de 1993, para explicar c�mo algunas de ellas no pueden ser ejercidas por los entes territoriales a los que se refieren las disposiciones cuestionadas. Esto pues no hay una habilitaci�n en la Constituci�n o en una ley org�nica que le permitiera al legislador distribuir competencias ambientales en una ley ordinaria.

 

23.             En relaci�n con la violaci�n de la reserva de ley org�nica atribuible al art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, los accionantes citaron la Sentencia C-524 de 2003, en la cual esta Corporaci�n se�al� que las leyes por las cuales se aprueban los planes nacionales de desarrollo son ordinarias y diferentes a la Ley Org�nica del Plan Nacional de Desarrollo.

 

24.             Pretensiones de la demanda. Los accionantes formularon las siguientes pretensiones en su acci�n p�blica de inconstitucionalidad:

 

�1. De conformidad con los argumentos expuestos en esta demanda, se solicita respetuosa (sic) a los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, por cuanto resultan contrarios a los art�culos 79, 80, 151 numeral 7 y 10 (sic), 228 (sic), 311, 313 y 317 de la Constituci�n Pol�tica.

 

�2. De conformidad con los argumentos expuestos en esta demanda, se solicita respetuosa (sic) a los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto resulta contrario a los art�culos 79, 80, 151 numeral 7 y 10 (sic) y 228 (sic) de la Constituci�n Pol�tica.�

Negrilla original.

 

25.             Lo planteado en la demanda sobre la cosa juzgada. Los actores incluyeron un cap�tulo en su demanda denominado cuesti�n previa, referente a la cosa juzgada de la controversia. Mencionaron que el art�culo 66 de la Ley 99 de 1993 ya fue objeto de control, a trav�s de la Sentencia C-1340 de 2000, la cual lo declar� exequible. Sin embargo, se�alaron que no hay cosa juzgada respecto de ese art�culo, pues en la referida sentencia �se determin� limitar los efectos de la decisi�n de exequibilidad debido a que los demandantes formularon un ataque global contra la disposici�n�[10].

 

26.             Los accionantes enfatizaron en que esta Corte limit� la declaratoria de exequibilidad del art�culo 66 aludido, pues los demandantes en la Sentencia C-1340 del 2000 formularon cargos de inconstitucionalidad gen�ricos. Uno de ellos, relacionado con la vulneraci�n de las disposiciones constitucionales que consagran la necesidad de que la asignaci�n o distribuci�n de competencias entre los entes territoriales y la Naci�n se realice a trav�s de una ley org�nica (art�culo 288 de la Constituci�n) y no mediante una ley ordinaria, categor�a a la que pertenece la Ley 99 de 1993.

 

27.             De acuerdo con los actores, respecto del cargo por vulneraci�n del art�culo 288 de la Constituci�n, la Sentencia C-1340 de 2000 precis� que eventualmente podr�a haber una violaci�n de la reserva de ley org�nica, por otros motivos distintos a los estudiados en esa providencia. Al respecto, indicaron que �en el caso del cargo por vulneraci�n del art�culo 288, que exige la necesidad de que las competencias entre la Naci�n y los entes territoriales sea realizado a trav�s de la Ley org�nica, a pesar de su no procedencia �(�) esto no excluye que eventualmente alguna de esas funciones pueda haber desconocido la reserva de ley org�nica, o ser inconstitucional por otros motivos (�)� pero que dado que no se hizo referencia espec�fica a las mismas, no resultaba procedente hacer alg�n pronunciamiento de oficio�[11].

 

D.               Intervenciones

 

28.             El d�a 18 de marzo de 2025, este proceso fue fijado en lista por el t�rmino de 10 d�as[12]. A continuaci�n, se indica el sentido de las intervenciones y conceptos allegados, y, posteriormente, se resume lo planteado por quienes concurrieron a este tr�mite.

 

Tabla 1 - Sentido de las intervenciones y conceptos allegados

 

29.             Intervenci�n allegada en los t�rminos del art�culo 11 del Decreto 2067 de 1991[13]. Esta Corte recibi� la intervenci�n del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el d�a 1� de abril de 2025[14]. La present� Jhon Mario Carvajal Sanabria, en su calidad de apoderado de ese ministerio. Propuso que las disposiciones atacadas son exequibles pues la propia Constituci�n establece un esquema de competencias en materia ambiental, lo que permite que una ley ordinaria las desarrolle.

 

30.             Para soportar su planteamiento, el interviniente se�al� que, de acuerdo con la Sentencia C-894 de 2003, la protecci�n al ambiente se encuentra en cabeza del Estado, de conformidad con el art�culo 79 de la Constituci�n. Tambi�n hizo alusi�n a la Sentencia del 22 de marzo de 2012 de la Secci�n Primera del Consejo de Estado, seg�n la cual las entidades territoriales pueden expedir normatividad m�s estricta en materia ambiental cuando la situaci�n lo amerite, siempre que ello sea compatible con el ordenamiento jur�dico nacional. As�, la descentralizaci�n en materia ambiental no solo fortalece el ambiente, sino que garantiza el derecho de los habitantes a un entorno sano.

 

31.             En cuanto al cargo planteado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible indic� que, a partir de las sentencias C-1340 de 2000 y C-535 de 1996, el Constituyente distribuy� en el mismo texto constitucional competencias en materia ambiental a distintos �rganos del Estado. En el caso de las entidades territoriales, las competencias que tienen en esta tem�tica responden a la necesidad de garantizar la participaci�n de las comunidades en relaci�n con el ambiente en el que habitan. Con todo, destac� que la protecci�n al ambiente es una responsabilidad compartida que requiere de regulaci�n flexible para que la Naci�n y las entidades territoriales puedan cumplir con ese mandato. Aunado a lo anterior, recalc� la necesidad de que los actores que integran el Sistema Nacional Ambiental act�en de manera coordinada, lo cual incluye a las entidades territoriales y a las corporaciones aut�nomas regionales.

 

32.             Intervenciones presentadas de conformidad con el art�culo 7� del Decreto 2067 de 1991[15]. Universidad San Buenaventura. El d�a 22 de marzo de 2025, la estudiante del Consultorio Jur�dico de la Universidad San Buenaventura, Maren Sof�a Cort�s G�mez, alleg� su intervenci�n[16]. Indic� que se opone a lo planteado en la demanda, pues las disposiciones atacadas no contravienen la Constituci�n y, al contrario, fortalecen la gesti�n ambiental y la descentralizaci�n estatal, bajo par�metros de autonom�a territorial y eficiencia administrativa.

 

33.             De manera general, se�al� que aun cuando el art�culo 288 de la Constituci�n establece que ser� una ley org�nica la encargada de definir la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales, ello no significa que la asignaci�n de competencias deba realizarse exclusivamente mediante esa figura. Esto pues la Corte Constitucional ha establecido que una ley ordinaria puede desarrollar y precisar competencias que ya est�n definidas en la propia Constituci�n o en leyes org�nicas, bajo un marco de coordinaci�n, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. Tambi�n precis� que las Leyes 99 de 1993 y 1450 de 2011 no invaden el �mbito de acci�n de las corporaciones aut�nomas regionales, sino que complementan su trabajo al permitir una gesti�n ambiental m�s eficiente en las grandes ciudades.

 

34.             Posteriormente, la ciudadana Cort�s G�mez adujo que el art�culo 287 de la Constituci�n garantiza la autonom�a de las entidades territoriales para gestionar sus propios asuntos, lo cual debe leerse de la mano con la funci�n de los municipios y distritos de proteger el ambiente en sus territorios. Ello incluye otorgar licencias ambientales y ejercer control sobre actividades contaminantes en su jurisdicci�n. La interviniente tambi�n se�al� que la Sentencia C-1340 de 2000 no consagr� una prohibici�n absoluta de asignaci�n de competencias ambientales a los entes territoriales. Esto, bajo la noci�n de descentralizaci�n de la gesti�n ambiental, la cual permite que las grandes ciudades den una respuesta r�pida y eficiente a problemas ambientales urbanos como la contaminaci�n del aire, el manejo de residuos y el control de vertimientos.

 

35.             Por otra parte, el 1 de abril de 2025[17], Andr�s Camilo Guti�rrez Buitrago y Ronald Steven Camargo Rey, en su calidad de integrantes del Consultorio Jur�dico de la misma instituci�n educativa, allegaron su concepto a este tr�mite. Contrario a lo dicho por la otra estudiante de la Universidad San Buenaventura, plantearon que, en su concepto, las disposiciones atacadas son inexequibles.

 

36.             Para soportar su postura se�alaron que los art�culos demandados afectan el esquema de distribuci�n de competencias ambientales en Colombia. Esto, pues les otorgan a los grandes centros urbanos y ciudades con m�s de un mill�n de habitantes funciones ambientales que les corresponden a las corporaciones aut�nomas regionales. Aunado a ello, concordaron con lo planteado en la demanda, en el sentido de que las normas cuestionadas, al asignar competencias ambientales a ciertas entidades territoriales, deber�an pertenecer a una ley org�nica y no a leyes ordinarias. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n. Tambi�n indicaron que las CAR son las entidades especializadas en la gesti�n ambiental por lo que privarlas de ciertas funciones debilita su capacidad t�cnica y operativa.

 

37.             Establecimiento P�blico Ambiental de Cartagena. El 1� de abril de 2025, Mauricio Rodr�guez G�mez[18], en su calidad de director general del Establecimiento P�blico Ambiental de Cartagena - EPA, defendi� la constitucionalidad de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

38.             Para apoyar su concepto, el anotado interviniente se refiri� a las disposiciones constitucionales que, a su juicio, se refieren a la protecci�n del ambiente (art�culos 79 y 80) para indicar que esa protecci�n es un principio del ordenamiento jur�dico que compromete, no a una entidad p�blica u �rgano en particular, sino a distintas instancias, cuyo prop�sito debe ser la defensa del patrimonio ecol�gico (Sentencia C-462 de 2008).

 

39.             A continuaci�n, indic� que las disposiciones demandadas no vulneran la reserva de ley org�nica pues la misma Constituci�n establece un reparto de competencias entre el Estado central y los entes territoriales en materia ambiental, lo cual permite al legislador asignar funciones ambientales mediante leyes ordinarias. As�, como los art�culos cuestionados se refieren al manejo y control del ambiente, esos �mbitos guardan consonancia con las competencias que la propia Constituci�n les asign� a las entidades territoriales en la materia.

 

40.             Conceptos remitidos de acuerdo con lo establecido en el art�culo 13 del Decreto 2067 de 1991[19]. En atenci�n a lo se�alado en el numeral s�ptimo del Auto del 4 de diciembre de 2024 y de conformidad con lo prescrito en el art�culo 13 del Decreto 2067 de 1991, se recibieron las intervenciones de la Federaci�n Colombiana de Municipios, de la Corporaci�n Aut�noma Regional de Santander -CAS, de la Alcald�a Mayor de Cartagena, de la Universidad Externado de Colombia, de la Corporaci�n Aut�noma Regional del Valle del Cauca -CVC, de la Asociaci�n Colombiana de Ciudades Capitales y de la Universidad de la Sabana. Todos los intervinientes anotados, salvo la Universidad de la Sabana, sugirieron que los art�culos demandados son exequibles.

 

41.             De manera general, los intervinientes que sugirieron que las normas cuestionadas son exequibles lo hicieron bajo los siguientes argumentos. En primer lugar, que la Constituci�n s� consagr� en cabeza de las entidades territoriales funciones en materia ambiental, por lo que su desarrollo puede realizarse mediante una ley org�nica. En segundo lugar, que la responsabilidad por la protecci�n del ambiente es un asunto que le ata�e al Estado, en su conjunto, y no al gobierno central de forma excluyente. En tercer lugar, que hay ciertas leyes de tipo org�nico que fijan competencias generales y ambientales en cabeza de los municipios y los distritos, por lo que las leyes ordinarias pueden desarrollarlas sin desconocer la reserva de ley org�nica. Por otra parte, el interviniente que considera que las normas atacadas son inexequibles soporta su planteamiento en los mismos argumentos del cargo admitido.

 

42.             En primer lugar, se agrupan las intervenciones y conceptos que sugieren la exequibilidad de las normas atacadas. En segundo lugar, se anota lo indicado por la instituci�n que propuso su inexequibilidad.

 

43.             Intervenci�n de la Federaci�n Colombiana de Municipios. El d�a 27 de marzo de 2025[20], Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de director general de la Federaci�n Colombiana de Municipios alleg� su intervenci�n en la cual expuso que las disposiciones atacadas en la demanda son exequibles. Se�al� que las razones en las que se funda la acci�n de inconstitucionalidad son las mismas que fueron estudiadas en la Sentencia C-1340 de 2000, a saber, que no se les puede asignar a los entes territoriales funciones ambientales mediante una ley ordinaria, pues ello debe realizarse mediante una ley org�nica. Por ende, hay cosa juzgada respecto de esta controversia.

 

44.             Por otra parte, el interviniente indic� que las funciones ambientales que tienen las corporaciones aut�nomas regionales no est�n en la Constituci�n sino en la ley. Esto pues el numeral 7� del art�culo 150 solamente dispone que le corresponde al Congreso reglamentar la creaci�n y funcionamiento de esas corporaciones dentro de un r�gimen de autonom�a.

 

45.             La mencionada Federaci�n consider� que la demanda cae en una contradicci�n al indicar categ�ricamente que la Constituci�n no les asign� funciones ambientales a los municipios, para luego referir que s� hay art�culos en ella que se refieren al manejo de recursos como el suelo y al concepto de patrimonio ecol�gico. Tambi�n rechaz� que la demanda haya mencionado que el hecho de que se les asignen funciones ambientales directamente a los concejos municipales no quiere decir que el municipio, como ente, sea titular de esas funciones. Con todo, se�al� que el uso del suelo es un asunto de alto componente ambiental, como lo es el hecho de que la Constituci�n les encomiende a los municipios la defensa y protecci�n de su patrimonio ecol�gico, lo cual quiere decir que la misma Constituci�n s� les asign� a las entidades territoriales competencias en materia ambiental.

 

46.             Asimismo, el interviniente adujo que, de acuerdo con la Sentencia C-535 de 1996, la Constituci�n ecol�gica contiene preceptos que sugieren que el ambiente es un asunto compartido por los �rdenes nacional, departamental y municipal. As�, �existen materias de inter�s nacional, as� como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo hab�a establecido en la Sentencia C-305 de 1995 [�]. En particular, la Constituci�n atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protecci�n del patrimonio ecol�gico (CP art. 313 ord. 9�) por lo cual la Corte considera que existen unos fen�menos ambientales que terminan en un l�mite municipal y pueden ser regulados aut�nomamente por el municipio�[21].

 

47.             Intervenci�n de la Corporaci�n Aut�noma Regional de Santander - CAS. El 28 de marzo de 2025[22], Fabi�n D�az Hern�ndez, en calidad de apoderado especial de la Corporaci�n Aut�noma Regional de Santander -CAS, alleg� su intervenci�n en la cual le indic� a esta Corte que, en su concepto, las disposiciones atacadas son exequibles. De forma general, el interviniente describi� las diferencias que hay entre los municipios y distritos (como entidades territoriales) y las corporaciones aut�nomas regionales, ya que unas y otras integran, desde 1993, el Sistema Nacional Ambiental - SINA.

 

48.             A continuaci�n, el apoderado de la CAS se refiri� al concepto de Constituci�n Verde y precis� que, de acuerdo con la Sentencia C-570 de 2012, la prevenci�n y el control del deterioro ambiental son un compromiso de todas las autoridades del Estado, lo cual rebasa la fronteras locales y regionales. Ello lleva a la necesidad de un trabajo mancomunado entre las distintas autoridades que integran el SINA, cuya direcci�n est� en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En ese marco, la Ley 99 de 1993 (de car�cter ordinario) les asign� a las corporaciones aut�nomas regionales y a los entes territoriales ciertos deberes y competencias en materia ambiental los cuales, seg�n el ciudadano, son diferentes para una y otra a partir de su naturaleza jur�dica dis�mil y su propio desarrollo constitucional y legislativo.

 

49.             De vuelta a lo planteado en la demanda, el interviniente se refiri� a la reserva de ley org�nica del art�culo 151 de la Constituci�n, aplicable a la atribuci�n de competencias normativas a las entidades territoriales. Bajo ese marco, mencion� que la Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) estableci� en el par�grafo primero de su art�culo 28 que los municipios son titulares de cualquier competencia que no est� atribuida expresamente a los departamentos o a la Naci�n.

 

50.             As�, para el interviniente, es claro que los art�culos demandados asignan competencias a ciertas entidades territoriales. Al respecto, se�al� que los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n precisan que es un deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, al tiempo que tiene la responsabilidad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Bajo ese contexto, indic� que las disposiciones atacadas no vulneran la reserva de ley org�nica, pues ni la Constituci�n ni la ley le confieren de manera privativa a la Naci�n competencias en materia ambiental. En consecuencia, no es contrario a la reserva de ley org�nica que la Ley 99 de 1993 hubiera asignado y distribuido competencias en materia ambiental a las entidades territoriales y a las corporaciones aut�nomas regionales. Adem�s, porque la Ley 99 de 1993 no modifica una ley org�nica anterior. El interviniente complement� su argumentaci�n sobre este punto en los siguientes t�rminos:

 

�En tal escenario, no estamos ante una modificaci�n de una ley org�nica y es conducente advertir que la Ley 99 de 1993 es anterior a la Ley 1454 de 2011, �[p]or la cual se dictan normas org�nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones�. Tal norma, conocida tambi�n como la Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial, tuvo la posibilidad de modificar las competencias asignadas en forma especial en los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y no lo hizo. El Legislador, en el marco de su amplia configuraci�n legislativa, consinti� t�citamente en mantener las normas que se denuncian como violatorias de la Carta Pol�tica.�

 

�Con todo, si en gracia de discusi�n se aceptase que toda competencia ambiental para una entidad territorial debiese venir de una ley org�nica, este requisito se cumple, dado que el par�grafo primero del art�culo 28 de la Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial, orden� que los municipios son titulares de cualquier competencia que no est� atribuida expresamente a los departamentos o a la Naci�n. En tal hip�tesis, los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vendr�an a ser un desarrollo del art�culo 28 en menci�n, lo que implica que no se desconozca la reserva de ley org�nica.�[23]

 

51.             Por �ltimo, el interviniente le sugiri� a la Corte que declare exequibles las disposiciones atacadas pues, como se expuso, no vulneran la reserva de ley org�nica.

 

52.             Intervenci�n de la Alcald�a Mayor de Cartagena. El 28 de marzo de 2025[24], Milton Jos� Pereira Blanco, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jur�dica de la Alcald�a Mayor de Cartagena, alleg� su concepto, en el que se�al� que las disposiciones atacadas son exequibles. De manera preliminar, plante� que sobre la controversia de este proceso no hab�a operado la cosa juzgada, pues la Sentencia C-1340 de 2000 hab�a circunscrito su alcance a un cargo general de violaci�n de la reserva de ley org�nica.

 

53.             A continuaci�n, el interviniente se refiri� a las obligaciones y deberes del Estado en relaci�n con el ambiente sano y su conservaci�n, bajo la noci�n de Constituci�n ecol�gica que se predica de la Constituci�n Pol�tica de 1991, a partir de la jurisprudencia de esta Corporaci�n (sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016).

 

54.             Posteriormente, el funcionario de la Alcald�a Mayor de Cartagena abord� la reserva de ley org�nica en lo que respecta a la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales. Enumer� las disposiciones constitucionales que se refieren a la reserva de ley org�nica, para as� preguntarse si toda asignaci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales debe realizarse mediante una ley org�nica (sentencias C-600A de 1995 y C-894 de 1999). En respuesta a ese interrogante, indic� que no toda asignaci�n de competencias entre los �rganos mencionados tiene que hacerse con una ley org�nica pues, en ciertos casos, la propia Constituci�n lo efect�a. Por ende, una ley ordinaria puede desarrollar esa distribuci�n de competencias con base en lo se�alado en la Constituci�n. Tambi�n precis� que es posible que una ley org�nica se limite a establecer los principios generales de distribuci�n de competencias de suerte que, con base en esa norma org�nica, la ley ordinaria puede asignar competencias espec�ficas (Sentencia C-1340 de 2000).

 

55.             A continuaci�n, el interviniente se refiri� a las funciones ambientales de los municipios y de los grandes centros urbanos. Indic� que, contrario a lo dicho en la demanda, la Constituci�n s� les asign� a los municipios competencias en materia ambiental, espec�ficamente a los concejos, los cuales pueden dictar las normas necesarias para el control, la preservaci�n y la defensa del patrimonio ecol�gico de ese ente territorial (art�culo 313 de la Constituci�n y Sentencia C-554 de 2007). Asimismo, precis� que los art�culos constitucionales que aluden a la protecci�n y conservaci�n del ambiente en cabeza del Estado, no se refieren exclusivamente a la Naci�n, sino tambi�n a las entidades territoriales.

 

56.             El interviniente tambi�n indic� que, de acuerdo con los literales j) del art�culo 7� y d) del art�culo 20 de la Ley Org�nica 1625 de 2013, las �reas metropolitanas tienen la funci�n de ejercer las competencias ambientales a las que se refiere la Ley 99 de 1993, dentro de su per�metro.

 

57.             La intervenci�n de la Alcald�a Mayor de Cartagena finaliz� con una descripci�n de la gesti�n misional del Establecimiento P�blico Ambiental de esa ciudad, lo cual comprende: control del ruido y del uso y disposici�n de residuos, estudio de viabilidad de eventos y publicidad, control de vertimientos, manejo de parques, �rboles y restauraci�n de flora y fauna, entre otros.

 

58.             Universidad Externado de Colombia. El 1 de abril de 2025[25], Carolina Montes Cort�s, en su calidad de directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, alleg� la intervenci�n de esa casa de estudios. Plante� que las normas demandadas en esta oportunidad son exequibles.

 

59.             En primer lugar, la anotada casa de estudios se refiri� a la estructura del Estado, en cuanto a la divisi�n de funciones de los distintos �rganos que lo integran. Hizo �nfasis en las entidades territoriales y en las funciones puntuales de los departamentos, distritos y municipios. En segundo lugar, plante� que las disposiciones demandadas reflejan los principios que rigen la pol�tica sectorial del ambiente y del desarrollo sostenible. Abord� la gesti�n coordinada de los actores estatales que tienen responsabilidad en materia ambiental, en el marco del SINA, para hacer �nfasis en la pol�tica ambiental descentralizada y participativa, la cual ha sido declarada acorde con la Constituci�n en las sentencias C-528 de 1994 y C-189 de 2006.

 

60.             En tercer lugar, la Universidad Externado de Colombia expres� que las normas cuestionadas no vulneran la reserva de ley org�nica, pues la misma Constituci�n hizo un reparto de competencias en materia ambiental, por mandato de los art�culos 300 (n�m. 5) y 313 (n�m. 9). Espec�ficamente, se trata de disposiciones que se refieren al uso del suelo y al control, preservaci�n y defensa del patrimonio ecol�gico, por parte de las entidades territoriales.

 

61.             Aunado a lo anterior, esta casa de estudios indic� que la protecci�n del ambiente urbano tiene un v�nculo estrecho con las competencias que se desarrollan en los planes de ordenamiento territorial. Se�al� que, a partir de lo dispuesto en los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n, hace parte de la protecci�n del ambiente garantizar el orden del crecimiento urbano, en el marco de la planeaci�n que les compete a los distritos y a los municipios. En efecto, la protecci�n del ambiente sano va m�s all� de la salvaguarda de los recursos naturales, pues concierne a la calidad de vida de quienes habitan en las ciudades. En ese contexto, los planes de ordenamiento territorial (los cuales incluyen la planeaci�n ambiental) son una herramienta esencial para el orden del territorio y el desarrollo sostenible (sentencias C-328 de 1995 y C-138 de 2020). Finaliz� su intervenci�n al enfatizar que la posible tensi�n que hay en el ejercicio de las funciones ambientales de las autoridades de los grandes centros urbanos con las competencias de las CAR se atempera con la aplicaci�n de los principios de coordinaci�n, colaboraci�n arm�nica y articulaci�n interinstitucional.

 

62.             Intervenci�n de la Corporaci�n Aut�noma Regional del Valle del Cauca. A trav�s de comunicaci�n del 1 de abril de 2025[26], Gilberto Augusto Blanco Z��iga, en calidad de apoderado especial de la Corporaci�n Aut�noma Regional del Valle del Cauca -CVC, alleg� su concepto a este proceso. No sugiri� una postura definida respecto de la inconstitucionalidad o exequibilidad de las disposiciones demandadas, pues se limit� a solicitarle a la Corte que adelante su estudio, particularmente, en lo que ata�e a la autonom�a competencial de las corporaciones aut�nomas regionales.

 

63.             En relaci�n con la reserva de ley org�nica, el apoderado de la CVC se refiri� al art�culo 311 de la Constituci�n que aborda las competencias de los municipios, como entidad fundamental de la divisi�n pol�tico-administrativa del Estado. Tambi�n al art�culo 151 ibidem, el cual consagra la reserva de ley org�nica en materia de atribuci�n de competencias a las entidades territoriales. Indic� que las leyes de este tipo tienen un rango superior y especial, pues regulan aspectos fundamentales para la organizaci�n del Estado.

 

64.             A partir del contexto descrito, el interviniente hizo alusi�n al art�culo 28 de la Ley 1454 de 2011 (org�nica de ordenamiento territorial) y resalt� que, de acuerdo con su par�grafo, los municipios son titulares de cualquier competencia que no est� atribuida expresamente a los departamentos o a la Naci�n. En esa medida, sugiere que las disposiciones cuestionadas no vulneran la reserva de ley org�nica, pues la gesti�n ambiental no es un asunto que le corresponda exclusivamente al Estado central. Esto ya que el sistema ambiental es descentralizado, democr�tico y participativo.

 

65.             As�, lo que el legislador realiz� con la Ley 99 de 1993 fue distribuir funciones en materia ambiental en cabeza de distintos actores, entre los que se encuentran tanto las entidades territoriales (y los grandes centros urbanos), como las corporaciones aut�nomas regionales, bajo el marco del Sistema Nacional Ambiental. Lo propio ocurre con la Ley 1454 de 2011.

 

66.             A continuaci�n, el interviniente se refiri� al mencionado SINA y se�al� que se trata de un escenario en el que se orientan las pol�ticas p�blicas de protecci�n ambiental, en un marco de cooperaci�n entre los distintos actores involucrados. En seguida, describi� las caracter�sticas de las corporaciones aut�nomas regionales, a saber, la autonom�a administrativa u org�nica, financiera y patrimonial, y pol�tica y funcional. En esa medida, se�al� que las competencias que la ley les atribuy� a esas corporaciones no pueden diluirse con las decisiones de los entes territoriales, pues ello derribar�a el car�cter aut�nomo y especializado de las CAR. Esto, por cuanto las decisiones de esos �rganos se adoptan con base en criterios t�cnicos que atienden un enfoque regional y especializado en el manejo de los recursos naturales.

 

67.             Por �ltimo, abord� las caracter�sticas de las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y destac� la importancia de los principios de concurrencia, colaboraci�n y subsidiariedad entre los distintos actores a los cuales les corresponde la protecci�n, conservaci�n y salvaguarda del ambiente y los recursos naturales. Ello, en pro del bienestar de la poblaci�n y la sostenibilidad del entorno natural.

 

68.             Asociaci�n Colombiana de Ciudades Capitales. A trav�s de oficio del 1 de abril de 2025[27], Everaldo Lamprea Montealegre, en su calidad de apoderado y director jur�dico de la Asociaci�n Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales, alleg� su intervenci�n a este tr�mite. Le sugiri� a la Corporaci�n que declar� la exequibilidad de los art�culos demandados, pues estos no vulneran la reserva de ley org�nica.

 

69.             El interviniente precis� que, de acuerdo con la Sentencia C-600A de 1995, la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales es, en principio, una materia reservada de la ley org�nica. Sin embargo, esa regla admite dos excepciones: (i) cuando la Constituci�n asigna directamente competencias a las entidades territoriales, lo cual permite su desarrollo a trav�s de leyes ordinarias, y (ii) cuando hay una ley org�nica que establece principios generales de distribuci�n de competencias lo cual permite que una ley ordinaria las precise.

 

70.             Por otra parte, indic� que la Constituci�n se�ala que la gesti�n ambiental no es un aspecto de competencia exclusiva de la Naci�n, sino que tambi�n abarca a las entidades territoriales. Seg�n el interviniente, los art�culos 79, 80, 288, 311 y 315 de la Constituci�n le confieren a los municipios y distritos distintas competencias en materia de protecci�n ambiental y desarrollo sostenible, bajo un marco de autonom�a para las entidades territoriales (Sentencia C-554 de 2007). As�, lo que realizan las disposiciones atacadas, al pertenecer a leyes ordinarias, es desarrollar competencias en materia ambiental que la Constituci�n ya les asign� a los grandes centros urbanos, como entes territoriales. Aunado a lo anterior, los art�culos cuestionados se enmarcan en el art�culo 313 de la Constituci�n, el cual faculta a los concejos municipales para expedir normas de protecci�n ambiental dentro de sus jurisdicciones.

 

71.             Para el caso particular del art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, el interviniente precis� que, de conformidad con el art�culo 339 de la Constituci�n, los planes nacionales de desarrollo pueden regular materias ambientales, siempre que su contenido se ajuste a los principios de sostenibilidad, descentralizaci�n y coordinaci�n entre los distintos estamentos del Estado.

 

72.             El apoderado de Asocapitales termin� su intervenci�n refiri�ndose a la importancia de las autoridades ambientales urbanas. Destac� que su labor no es solo importante para la protecci�n y conservaci�n de los recursos naturales en las urbes, sino que tambi�n incide en la planeaci�n territorial, la calidad de vida de los habitantes de un municipio y en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible. Bajo ese marco trajo ejemplos del manejo ambiental que realizan ciudades como Bogot�, Medell�n, Cali, Barranquilla y Cartagena.

 

73.             Universidad de la Sabana. Por medio de comunicaci�n del 1� de abril de 2025[28], Antonio Alejandro Barrero, Mar�a Paula C�ceres Hern�ndez, Juan Felipe Benavides Hern�ndez, Danna Valentina Romero Garz�n, Mar�a Camila Ord��ez Sandoval y Ana Gabriela Puentes Carvajal, el primero como tutor y los dem�s a t�tulo de estudiantes, presentaron intervenci�n en nombre de la Universidad de la Sabana. Le sugirieron a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse respecto de los cargos que no se refieren a la violaci�n de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n; y que declare inexequibles las disposiciones atacadas, por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica.

 

74.             En lo que respecta a los planteamientos de la demanda referentes a la violaci�n de la reserva de ley org�nica, los intervinientes se�alaron que una ley que pertenece a esa categor�a requiere una mayor�a legislativa calificada para su aprobaci�n. Tambi�n anotaron que su objeto es establecer las reglas a las que se sujeta la actividad legislativa. Bajo ese marco, se�alaron que las disposiciones atacadas son inexequibles pues en ellas se asignan competencias normativas y no normativas, lo cual tiene reserva de ley org�nica, de acuerdo con lo dispuesto en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n.

 

Concepto del procurador general de la Naci�n

 

75.             El se�or procurador general de la Naci�n, Gregorio Eljach Pacheco, le solicit� a esta Corporaci�n que se declaren exequibles los art�culos demandados[29]. En primer lugar, se refiri� a la competencia de la Corte Constitucional para abordar la demanda de inconstitucionalidad. Anot� que, en efecto, esta Corte es competente en virtud de lo dispuesto en numeral 4� del art�culo 241 de la Constituci�n. Se refiri� puntualmente a la vigencia del art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, pues esa ley es contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 el cual tiene una naturaleza temporal. Se�al� que la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se expidi� el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 derog� expresamente los art�culos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011 y precis� en su art�culo 372 que los art�culos de la Ley 1450 de 2011 que no hubieran sido expresamente derogados continuaban vigentes. En consecuencia, concluy� que el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra vigente pues no ha sido expresamente derogado. Por tal motivo, esta Corte tiene competencia para estudiar su constitucionalidad.

 

76.             En segundo lugar, el procurador general abord�, a t�tulo de cuesti�n previa, la existencia de cosa juzgada respecto de lo planteado en la demanda. Se�al� que, en su concepto, no ha operado la cosa juzgada sobre el cargo admitido en la demanda porque la Sentencia C-1340 de 2000 delimit� los efectos de esa figura a un cargo global o gen�rico por violaci�n de la reserva de ley org�nica, sobre el art�culo 66 de la Ley 99 de 1993. En contraste, en la presente acci�n de inconstitucionalidad se plantearon argumentos que, de forma espec�fica, acusan de inexequibilidad cada una de las funciones de las CAR que les fueron asignadas a las entidades territoriales.

 

77.             En tercer lugar, sugiri� el siguiente problema jur�dico: ��los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la reserva de ley org�nica, consagrada en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica, al asignar funciones ambientales a los municipios, distritos, �reas metropolitanas y establecimientos p�blicos que desempe�an funciones ambientales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena? Esto, en tanto el Legislador otorg� dichas facultades a trav�s de leyes ordinarias.�[30] Para absolver esa pregunta se refiri� al mandato de protecci�n ambiental del Estado, al alcance de la reserva de ley org�nica y por �ltimo plante� una soluci�n al caso concreto.

 

78.             En lo concerniente al mandato de protecci�n ambiental del Estado, el se�or procurador indic� que esta es una promesa de la Constituci�n Pol�tica de 1991, la cual reconoce que el amparo del patrimonio ecol�gico es un inter�s superior, por la relaci�n que guarda con el derecho a la vida y, en general para la existencia de la humanidad presente y futura. As�, la salvaguarda del ambiente es simult�neamente un principio, un derecho fundamental y uno colectivo, cuya responsabilidad les corresponde al Estado y a los particulares.

 

79.             El anotado mandato de protecci�n ambiental obliga al Estado a que adopte medidas dirigidas a su conservaci�n, en l�nea con el desarrollo econ�mico y social. Ello incluye acciones de prevenci�n, salvaguarda y control de factores de riesgo (Sentencia C-300 de 2021). Tambi�n se�al� que la Constituci�n establece responsabilidades en la materia a cargo del Estado sin especificar, en algunos casos, a cu�l �rgano o entidad le corresponde cumplirlas. Al respecto precis� que la responsabilidad de amparar el ambiente radica, prima facie, en el Estado central, a partir de los art�culos 268, 277, 333, 334 de la Constituci�n (Sentencia C-535 de 1996), los cuales �plantean una gesti�n unitaria y nacional del medio ambiente�[31].

 

80.             Sin perjuicio de lo anterior, el se�or procurador precis� que hay otros art�culos de la Constituci�n que consagran responsabilidades en materia ambiental en �rganos que no hacen parte del Estado central. Por ejemplo, indic� que hay una interpretaci�n consolidada seg�n la cual los numerales 2� y 11 del art�culo 300, as� como los numerales 9� y 10� del art�culo 313 precisan que las asambleas departamentales y los concejos municipales �est�n facultados para expedir normas sobre el medio ambiente, respectivamente�[32].

 

81.             A partir de lo expuesto, el procurador general dijo que el sistema de protecci�n ambiental en Colombia tiene las siguientes caracter�sticas. Primero, tiene un dise�o funcionalmente abierto, lo que quiere decir que las competencias de las entidades territoriales, las comunidades ind�genas, las CAR y el Estado central concurren para cumplir ese deber constitucional. En tal sentido esos actores deben actuar coordinadamente para proteger eficiente, econ�mica y c�leremente los recursos naturales. Segundo, en virtud del principio de Estado unitario, la protecci�n del ambiente es un asunto de inter�s nacional, por lo que la coordinaci�n de la pol�tica ambiental est� a cargo del nivel central del Estado con el fin de que haya una pol�tica en la materia que sea homog�nea y coherente. Tercero, las entidades territoriales son importantes para lograr ese mandato de protecci�n, por lo que ejercen sus funciones en la materia en l�nea con las directrices nacionales, pero con autonom�a en el manejo de las funciones asignadas (Sentencias C-894 de 2003 y C-462 de 2008).

 

82.             Posteriormente, el se�or procurador aludi� que, como el Constituyente no precis� el reparto de competencias ambientales entre los distintos �rganos del Estado, la Corte Constitucional estableci� unos criterios para determinar a cu�l estamento le corresponde una funci�n particular. El primer criterio es el pol�tico administrativo, en tal sentido, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci�n, hay un �mbito de protecci�n medioambiental acorde con la divisi�n pol�tica del territorio y con la diversidad del pa�s (Sentencia C-894 de 2003). As�, la responsabilidad del Estado central en cuanto a la protecci�n del ambiente debe armonizarse con el principio de descentralizaci�n y las competencias propias de las entidades territoriales en la materia.

 

83.             El segundo criterio es el de especializaci�n funcional a partir de ecosistemas regionales. Este criterio parte de la organizaci�n del territorio en unidades geogr�ficas y ecol�gicas (Sentencia C-894 de 2003). As�, �para que la protecci�n del medio ambiente sea efectiva, el sistema mediante el que se lleva a cabo debe tener en consideraci�n, adem�s de un criterio territorial de naturaleza pol�tica, uno de car�cter t�cnico, que corresponda a la naturaleza espec�fica de cada ecosistema en el cual los asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades�[33]. Con ese par�metro de base, el se�or procurador afirm� que la Constituci�n Pol�tica de 1991 conserv� a las CAR en la estructura del Estado, como �rganos encargados de la preservaci�n de los ecosistemas regionales. Por �ltimo, indic� que ese criterio no solo debe obedecer a par�metros t�cnicos o naturales sino tambi�n a factores culturales y pol�ticos desde una concepci�n comprehensiva de la ecolog�a.

 

84.             En cuanto al alcance de la reserva de ley org�nica, el se�or procurador indic� que se trata de una tipolog�a especial de cuerpo normativo que, para asegurar la estabilidad en el sistema jur�dico, requiere para su aprobaci�n la mayor�a absoluta de los votos de los miembros de las dos c�maras que integran el Congreso. Precis� que, de acuerdo con el art�culo 151 de la Constituci�n, tienen reserva de ley org�nica, entre otros temas, la asignaci�n de competencias normativas a las entidades territoriales (Sentencia C-600A de 1995). De acuerdo con la vista fiscal, ��el tribunal constitucional admite que esta regla no es absoluta, pues no toda asignaci�n de competencias a las entidades territoriales y a la Naci�n debe efectuarse a trav�s de una ley org�nica�[34]. A partir de ello, cit� la Sentencia C-600A de 1995 en la cual se precisa que la ley ordinaria puede desarrollar un asunto de ley org�nica con base en las prescripciones generales de la Constituci�n. A su turno, es posible que haya una ley org�nica que se limite a establecer principios generales de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales por lo que, con base en esa norma org�nica, la ley ordinaria puede establecer competencias espec�ficas.[35] Lo anterior, adem�s, para impedir que la autoridad central asuma competencias que constitucionalmente les corresponden a las autoridades territoriales.

 

85.             Con base en las consideraciones resumidas, el se�or procurador abord� lo planteado en la demanda para mencionar que no est� llamada a prosperar. Esto por cuanto, de acuerdo con la Sentencia C-1340 de 2000, el sistema constitucional de protecci�n del ambiente tiene un dise�o funcionalmente abierto, en el que concurren tanto la Naci�n como las entidades territoriales. As�, no se vulnera la reserva de ley org�nica, pues la Constituci�n de 1991 consagra normas generales que otorgan competencias en materia ambiental a los entes territoriales, lo cual habilita su distribuci�n mediante una ley ordinaria. Lo anterior, pues la reserva de ley org�nica no es un mandato absoluto que se exija en casos en los que la Constituci�n o una ley org�nica se�alan mandatos generales que orientan al legislador ordinario.

 

86.             Para el procurador general �exigir que la Constituci�n fije todo el �mbito competencial de las entidades territoriales en materia ambiental, implica un vaciamiento de las competencias del legislador ordinario. Adem�s, una regulaci�n con ese nivel de detalle contradice la naturaleza misma de las leyes org�nicas. En palabras de la Corte, ese tipo de ley �se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones, toda vez que, si lo hace, estar�a petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario��[36]. Por ende, si la Constituci�n ya precisa una distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales, no es necesario que se haga un nuevo reparto competencial en una ley org�nica. As� las normas acusadas, al fijar competencias de tipo ambiental en ciertos entes territoriales, no desconocen la reserva de ley org�nica pues la misma Constituci�n establece facultades en la materia para los aludidos entes. En otras palabras, las competencias otorgadas en los art�culos atacados son el desarrollo de un mandato general de la Constituci�n en cuanto a la protecci�n del ambiente, en cabeza de los departamentos y municipios.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

87.             En virtud de lo dispuesto en el art�culo 241.4 de la Constituci�n Pol�tica de 1991, la Sala Plena de esta Corporaci�n es competente para resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

 

B.                Metodolog�a de la decisi�n

 

88.             La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia[37] que el estudio de una demanda de inconstitucionalidad puede efectuarse de manera escalonada ante circunstancias como la presente en la que, por una parte, hay dudas respecto de la aptitud definitiva de la demanda y, por otra, las circunstancias que rodean al caso sugieren la configuraci�n de la cosa juzgada. Ante este escenario, la Corporaci�n ha se�alado que corresponde entonces, en primer lugar, establecer si el o los cargos formulados en la acci�n de inconstitucionalidad re�nen o no los presupuestos para provocar una decisi�n de fondo o si lo que corresponde es proferir un fallo inhibitorio. En segundo lugar, si la censura supera los criterios de admisibilidad, ah� le corresponde a esta Corte determinar si, sobre lo planteado en la demanda, oper� o no la cosa juzgada.

 

89.             Al respecto, cabe destacar la Sentencia C-278 de 2025, en la que esta Corte abord� primero �si la demanda tiene o no aptitud sustancial� para luego constatar si �se ha configurado el fen�meno de la cosa juzgada constitucional respecto de la norma demandada.�. En un mismo sentido, la Sentencia C-069 del mismo a�o precis� en sus consideraciones que a la Sala Plena le correspond�a resolver dos cuestiones previas, en este orden �la aptitud de la acusaci�n formulada y la configuraci�n o no del fen�meno de la cosa juzgada constitucional.�

 

90.             As�, la presente providencia estudiar� una primera cuesti�n previa referente a la aptitud del cargo admitido de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad y, si ese cargo supera tal an�lisis, a continuaci�n, se abordar� una segunda cuesti�n previa para precisar si, para la censura planteada, se configura o no la cosa juzgada constitucional. Solo despu�s del an�lisis descrito, se podr�a evaluar si las disposiciones demandadas vulneran los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica, alusivos a la reserva de ley org�nica. De ser el caso, en esa secci�n, la Sala formular� el problema jur�dico de fondo, determinar� el esquema para solucionarlo y resolver� el caso concreto.�

 

 

C.               Cuesti�n previa: aptitud de la demanda

 

91.             La Corte Constitucional ha establecido que el tr�mite de admisi�n de una demanda y el estudio de su aptitud sustantiva son etapas diferentes dentro del ejercicio de control abstracto que est� a su cargo[38]. Lo anterior significa que, aunque una demanda puede ser admitida por el despacho sustanciador, ello no le impide a la Sala Plena realizar un examen posterior sobre la aptitud de los cargos ya admitidos, dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de una disposici�n.

 

92.             As�, aunque el proceso de inconstitucionalidad inicia o se activa con la presentaci�n de la demanda, este se nutre con las diversas intervenciones y conceptos que se reciben y con el debate que se da al interior de la Sala Plena de esta Corte. Con todo, es en la providencia en la que se adopta la decisi�n que pone a fin al proceso de control abstracto, la etapa procesal en la que se determina definitivamente sobre la aptitud de un cargo para provocar una decisi�n de m�rito de esta Corporaci�n. Por tal raz�n, las decisiones adoptadas en los autos admisorios no constituyen posturas inmutables que le impiden a la Sala Plena pronunciarse sobre la entidad de la controversia constitucional que se propone, atribuci�n que se ejerce de manera oficiosa o a partir de lo expresado por alguno de los intervinientes o del procurador general de la Naci�n.

 

93.             Como se anot�, as� lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al se�alar que, aunque �durante el tr�mite de una acci�n p�blica de inconstitucionalidad han sido admitidos ciertos cargos, ello no impide o es �bice para que se verifique posteriormente su aptitud y vocaci�n para proferir un fallo de m�rito�[39]. En esa l�nea, la Sentencia C-128 de 2023 indic� textualmente lo siguiente:

 

�(�) [La] jurisprudencia de la Corte ha sido pac�fica al destacar que, sin perjuicio de que en el auto admisorio de la demanda se haya realizado un juicio sobre su aptitud [de la acci�n de inconstitucionalidad], la Sala Plena est� facultada para realizar un nuevo examen de procedibilidad en la sentencia. Lo anterior, por cuanto en este estadio del an�lisis es posible tener una apreciaci�n m�s compleja de la controversia planteada por el accionante, cuesti�n que est� dada, entre otras cosas, por la opini�n y el concepto de los intervinientes, de los expertos, de la se�ora Procuradora General de la Naci�n y desde luego de los magistrados y magistradas que integran el pleno de la Corporaci�n.�

 

94.             En suma, la Sala Plena se encuentra facultada para examinar, en esta etapa procesal, si el cargo admitido previamente re�ne o no los criterios para su estudio de fondo. En efecto, aunque la admisi�n inicial activa el proceso de inconstitucionalidad y supone una primera valoraci�n de la censura, ello no vincula de manera definitiva a la Sala Plena, la cual puede �de manera oficiosa o a partir de las intervenciones recibidas� realizar un nuevo y m�s completo an�lisis sobre la idoneidad del cargo, nutrido por los conceptos de los intervinientes, del procurador general de la Naci�n y por la deliberaci�n del pleno[40]. Por ello, las decisiones adoptadas en autos admisorios no son inmutables ni impiden que, al momento de decidir, la Corte determine si el reproche formulado tiene la entidad suficiente para provocar un pronunciamiento de m�rito, tal como lo ha reconocido de forma reiterada su jurisprudencia.

 

95.             A partir de las consideraciones anteriores, la Sala pasar� a evaluar la aptitud del �nico cargo admitido en el presente proceso, referente a la violaci�n del principio de reserva de ley org�nica consagrado en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n.

 

96.             De manera general, la Sala Plena recuerda que el art�culo 2� del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para su admisi�n[41]. En concreto, esa norma exige que el accionante refiera: (i) las normas que se acusan de inconstitucionales, con la debida transcripci�n de su texto por cualquier medio; (ii) las disposiciones de la Constituci�n que se estiman vulneradas; (iii) los argumentos a partir de los cuales se estima que las normas censuradas desconocen el ordenamiento constitucional; (iv) cuando se trate de un vicio en el procedimiento legislativo, que se aclare cu�l es el tr�mite respectivo establecido en la Constituci�n para la expedici�n de la norma y la manera en la que este se quebrant�, y (v) la raz�n por la cual la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda. Aunado a los anteriores criterios, esta Corte ha precisado que, quien presente una acci�n p�blica de inconstitucionalidad, (vi) debe acreditar su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, de acuerdo con los art�culos 40 y 241 de la Constituci�n.

 

97.             De manera puntual, esta Corte ha sido consistente en establecer que los cargos �los argumentos o las razones de inconstitucionalidad que constituyen el concepto de la violaci�n� formulados en contra de una disposici�n de rango legal deben ser: (i) claros, lo cual quiere decir que exista un hilo conductor en lo planteado que permita comprender su contenido y las razones en las que se justifica la acusaci�n; (ii) ciertos, lo cual implica que la censura recaiga sobre una proposici�n jur�dica real y existente, esto es, una norma de la que se pueda extraer su lectura literal, sistem�tica o evolutiva; (iii) espec�ficos, pues el accionante debe precisar la manera en la que la norma vulnera la Constituci�n a partir de, al menos, un cargo concreto, por lo que no son admisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no guardan relaci�n concreta y directa con las disposiciones que se acusan; (iv) pertinentes, lo que conlleva que la censura que se expresa se funde en una verdadera raz�n de inconstitucionalidad y no en apreciaciones subjetivas del demandante que no se derivan de la norma objeto de censura, y (v) suficientes, lo cual implica que los argumentos que constituyen el concepto de la violaci�n tengan la entidad o el alcance persuasivo necesarios para sembrar un m�nimo de duda sobre la constitucionalidad de la disposici�n que se ataca[42].

 

98.             A partir de los par�metros descritos, la Sala Plena estima que el cargo por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica admitido en este proceso no re�ne los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia y, por ende, ese planteamiento no puede ser objeto de un pronunciamiento de m�rito por parte de esta Corporaci�n. A continuaci�n, se efect�a un an�lisis detallado de los cinco criterios anotados.

 

99.             Previo al an�lisis advertido, esta Corte expresa que las disposiciones demandadas por los actores pertenecen a leyes diferentes, con caracter�sticas propias. Por una parte, los art�culos 55 y 66 hacen parte de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se cre� el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se reorden� el sector p�blico encargado de la gesti�n y conservaci�n del ambiente y los recursos naturales y se organiz� el Sistema Nacional Ambiental �SINA. Por otra parte, el art�culo 214 se encuentra en la Ley 1450 de 2011, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014[43].

 

100.        No obstante la diferencia advertida, la Sala Plena analizar� de manera conjunta la aptitud del cargo por violaci�n de la reserva de ley org�nica, porque: (i) si bien los accionantes formularon sus reparos contra art�culos que pertenecen a leyes diferentes, su censura es la misma, a saber, que todas las disposiciones atacadas vulneran la anotada reserva de ley org�nica; (ii) aunque los actores dedican un cap�tulo separado para el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, su planteamiento se restringe a remitirse a los mismos argumentos esgrimidos contra las disposiciones demandadas de la Ley 99 y en recordar que una ley aprobatoria de un plan nacional de desarrollo es de tipo ordinario, y (iii) los demandantes no construyen un puente anal�tico con los elementos propios del art�culo 214 para construir un cargo espec�fico de violaci�n de la reserva de ley org�nica, para el contenido normativo de esa disposici�n: gesti�n integral del recurso h�drico en el per�metro urbano, referencia a afluentes de r�os principales de subzonas hidrogr�ficas, humedales y acu�feros, y remisi�n al mapa del IDEAM. Ausente esa individualizaci�n, corresponde entonces analizar integralmente el cargo por violaci�n de la reserva de ley org�nica para todas las disposiciones cuestionadas en la demanda de inconstitucionalidad[44].

 

101.        Habiendo abordado lo anterior, esta Sala estima que el cargo formulado en contra de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011 acredita el supuesto de claridad. Esto pues, de lo planteado sobre este cargo por los demandantes, se entiende que lo que reprochan es la vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica establecido en los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n, ya que las normas citadas asignan y distribuyen competencias a ciertas entidades territoriales, lo cual est� contenido en leyes de tipo ordinario (las mencionadas) y no org�nico.

 

102.        Esta Corte considera que el cargo formulado satisface el requisito de certeza, en la medida en que la acusaci�n se dirige contra proposiciones jur�dicas reales y efectivamente contenidas en las disposiciones demandadas, y no contra interpretaciones subjetivas elaboradas por los accionantes. En efecto, los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, as� como el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, asignan de manera expresa funciones y competencias en materia ambiental a los grandes centros urbanos all� previstos. Por consiguiente, el reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en el contenido normativo y en los efectos jur�dicos de las normas acusadas, y no en inferencias ajenas a su texto ni en disposiciones distintas a las sometidas a control. En ese sentido, el entendimiento que los demandantes atribuyen al sentido de�ntico de las normas cuestionadas resulta verificable y cierto.

 

103.        Ahora, contrario a lo que ocurre con los criterios anteriormente estudiados de claridad y certeza, la Sala Plena estima que el cargo propuesto en la demanda no es espec�fico, pertinente ni suficiente, como se enuncia a continuaci�n.

 

104.        En relaci�n con la especificidad, la Corte advierte que el cargo formulado por los demandantes no configura en sentido estricto una acusaci�n de inconstitucionalidad concreta por violaci�n de la reserva de ley org�nica. Al respecto, la Sala recuerda que este supuesto exige que los accionantes planteen una oposici�n objetiva y verificable entre lo que se arguye en la demanda respecto de las normas atacadas y el texto constitucional, por lo que no son admisibles argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales[45].

 

105.        En este caso los actores plantearon una argumentaci�n global y abstracta, en la que se limitan a enumerar las funciones establecidas en los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y en el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011, para luego afirmar en bloque que esas atribuciones no se derivan de la Constituci�n ni de una ley org�nica por lo que debieron consagrarse en una ley de esa naturaleza.

 

106.        As�, el cargo carece de la individualizaci�n requerida y se sustenta en apreciaciones vagas y globales sobre el deber ser de las disposiciones acusadas. No se explica, por ejemplo, c�mo el inciso primero del art�culo 66, al disponer que los municipios ejercer�n dentro del per�metro urbano las mismas funciones de las corporaciones aut�nomas regionales, implica una redistribuci�n competencial vedada al legislador ordinario. Tampoco se construye un puente argumentativo entre el texto demandado y el par�metro constitucional, sino que se ofrecen opiniones generales sobre el contenido de las disposiciones demandadas, reprochando el hecho de que las entidades territoriales a las que estas se refieren ejerzan ciertas funciones ambientales en su jurisdicci�n.

 

107.        Por otra parte, los actores procuran diferenciar su planteamiento del estudiado en la Sentencia C-1340 de 2000, al presentar una tabla con observaciones sobre distintas funciones ambientales. Lo cierto es que en el fondo reproducen la misma falencia: los reproches no trascienden del plano valorativo abstracto y no se convierten en razones de inconstitucionalidad susceptibles de ser examinadas de m�rito. Al respecto, cabe recordar que, de acuerdo que en la Sentencia C-1340 de 2000, la Corte limit� los efectos de la exequibilidad porque entonces se formul� un ataque global y no se controvirtieron funciones concretas.

 

108.        En efecto, la Sentencia C-1340 de 2000 estableci� que: ��si en materia ambiental la propia Constituci�n se�ala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas se�alen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley org�nica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violaci�n de la reserva de ley org�nica carece de sustento.� Negrilla a�adida.

 

109.        A partir de esa ratio, los accionantes alegan que hoy s� presentan observaciones �espec�ficas� mediante una tabla que confronta las funciones consagradas en el art�culo 31 de la Ley 99 de 1993 para las CAR con lo que, a su juicio, podr�an o no hacer los entes territoriales a la luz de los art�culos 55, 66 y 214 demandados.

 

110.        Ese planteamiento, sin embargo, no supera los est�ndares de especificidad por tres razones estructurales. Primero, aun cuando la tabla contrasta las funciones de las CAR, esta no enfrenta la cl�usula legal que condiciona el haz competencial local a lo �aplicable al medio ambiente urbano� y al �per�metro urbano�, ni demuestra por qu� esa t�cnica de remisi�n funcional reconfigura el dise�o org�nico de competencias entre Naci�n y entidades territoriales. Segundo, varios argumentos cambian de par�metro y derivan a reproches bajo los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n o a referencias de pol�tica global, lo cual es insuficiente e impertinente para un cargo cuyo n�cleo declarado es la reserva de ley org�nica.

 

111.        La propia tabla evidencia el problema. Frente a la funci�n 1 del art�culo 31 (�ejecutar pol�ticas, planes y programas nacionales�), los demandantes afirman que es �bastante amplia� y que los entes territoriales �podr�an� desarrollar actividades �siempre que� se enmarquen en la Constituci�n y las leyes org�nicas. Esto no es un juicio de inconstitucionalidad sino una cauta conjetura abstracta sobre una posible compatibilidad que no identifica ning�n choque normativo con los art�culos 151 o 288 de la Constituci�n.

 

112.        Frente a la funci�n 2 (�ejercer la funci�n de m�xima autoridad ambiental�), la tabla concluye de manera apod�ctica que �NO es posible� su desarrollo por los entes territoriales porque ni la Constituci�n ni las leyes org�nicas les asignan funciones ambientales, salvo los numerales 7� y 9� del art�culo 313 superior. Falta aqu� la bisagra argumentativa entre la premisa y el par�metro: no se muestra que los art�culos 55 o 66 atribu�an a los entes territoriales la calidad org�nica de �m�xima autoridad ambiental�, ni se explica por qu� el mandato de �ejercer [�] las mismas funciones [�] en lo aplicable al medio ambiente urbano� equivale a conferirles esa calidad institucional en t�rminos del art�culo 288 de la Constituci�n. En otras palabras, se asume la conclusi�n, pero no se demuestra la asignaci�n org�nica ni se identifica el aparte legal que la efectuar�a. La remisi�n al art�culo 313, por lo dem�s, s�lo prueba que hay competencias expresas de los concejos en materias relativas al uso del suelo y el patrimonio ecol�gico, no que el legislador carezca de todo margen de desarrollo para asignar funciones administrativas ambientales urbanas conforme al art�culo 288 antes anotado.

 

113.        El mismo patr�n se repite con la funci�n 4 del art�culo 31, relativa a la coordinaci�n de planes y proyectos del SINA. La tabla despliega razonamientos an�logos y globales frente a funciones de coordinaci�n y de armonizaci�n en otros numerales: concluye que �deben ser supramunicipales� porque afectar�an a otras entidades, y porque asignarlas localmente pondr�a en riesgo lo dispuesto en materia ambiental en los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n. Esas proposiciones expresan un criterio abstracto de dise�o institucional o de alcance territorial, pero no un argumento de reserva org�nica que identifique con precisi�n el paso de �desarrollo legal� a �asignaci�n org�nica� y su colisi�n con los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n. Claramente la objeci�n reposa en una interpretaci�n abstracta e indirecta de las normas cuestionadas, mas no en su car�cter org�nico u ordinario.

 

114.        Aunado a lo anterior, la Sala no pasa por alto que los accionantes omitieron abordar en su demanda lo establecido en el par�grafo 1� del art�culo 28 de la Ley 1454 de 2011 �[p]or la cual si dictan normas org�nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones�. Seg�n ese par�grafo, �[l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no est� atribuida expresamente a los departamentos o a la Naci�n�. La ausencia de consideraci�n de una norma como esta pone de presente el car�cter global e indirecto de la censura de los demandantes, respecto de la violaci�n de la reserva de ley org�nica.

 

115.        En conclusi�n, lo manifestado en la tabla incluida en la demanda no satisface los requisitos que exige el criterio de especificidad. El cargo no identifica, para cada disposici�n acusada, el aparte normativo concreto que configurar�a una distribuci�n org�nica; no ancla el reproche en los art�culos 151 y 288 con una oposici�n puntual y verificable; sustituye el par�metro de control por alusiones a los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n. Todo ello conduce a una decisi�n inhibitoria.

 

116.        En relaci�n con la pertinencia, esta Sala estima que el cargo por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica propuesto tampoco cumple con este criterio. Sobre dicho supuesto, cabe recordar que este conlleva la necesidad de presentar un reproche de naturaleza constitucional �derivado del texto de la Constituci�n�, que no se soporte en razones de orden legal, personal, doctrinal o de conveniencia[46].

 

117.        En primer lugar, como se advierte del recuento de la demanda, los actores centran su argumento en una premisa base, com�n a su censura respecto de todos los art�culos que atacan: un cargo gen�rico de violaci�n del principio de reserva de ley org�nica. Concluyen lo anterior, al se�alar que la Constituci�n misma no realiza una asignaci�n o distribuci�n de competencias a las entidades territoriales en materia ambiental.

 

118.        En efecto, en la demanda de inconstitucionalidad se afirma que: �[s]e considera que las funciones encargadas a los entes territoriales municipales, distritos y �reas metropolitanas en cuesti�n a trav�s de los art�culos ya revisados, no son desarrollos de normas establecidas en la Construcci�n y mucho menos de las fijadas para la fecha por una ley org�nica, luego es dable concluir que en este caso se requer�a por parte del legislador haber realizado este reparto funcional a trav�s de una ley org�nica y no de una ordinaria, tal como lo es la Ley 99 de 1993.�[47]

 

119.        Los accionantes tambi�n se�alan que:

 

�Es di�fano que el constituyente no le otorg� a los municipios funci�n ambiental alguna, tal como as� lo hacen las normas que est�n siendo demandadas, por lo cual este tipo de nuevas funciones no pueden entenderse como derivadas o desarrolladas a partir de los preceptos constitucionales que rigen nuestro Estado colombiano, luego su asignaci�n por parte del legislador deber�a proceder v�a ley org�nica, tal como as� como lo establecen el (sic) art�culo 151 y 288 de la Constituci�n Pol�tica, de cuya lectura es evidente que la asignaci�n de competencias normativas a las entidades territoriales o la distribuci�n de estas entre dichas entidades y la Naci�n, debe hacerse a trav�s de la expedici�n de una ley org�nica.�^[48] Negrilla a�adida.

 

120.        A rengl�n seguido, se�alan lo siguiente:

 

�Ahora bien, en gracia de discusi�n, debe indicarse que en el espectro de las entidades territoriales objeto de estudio, existen dos funciones que podr�an interpretarse son de �ndole ambiental dado que se relacionan con algunos recursos naturales como el suelo y al concepto de patrimonio ecol�gico, las cuales le fueron asignadas a los concejos municipales directamente y no a la entidad territorial como tal, siendo estas las enunciadas en los numerales 7 y 9 del art�culo 313 constitucional y que corresponden a:

 

�i) Reglamentar los usos del suelo, dentro de los l�mites que fije la ley.

ii) Ejercer la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcci�n y enajenaci�n de inmuebles destinados a vivienda.

iii) Dictar las normas necesarias para el control la preservaci�n y defensa del patrimonio ecol�gico y cultural del municipio.

 

�Sobre el particular, es importante destacar que si bien los concejos municipales hacen parte de la organizaci�n administrativa de los municipios, distritos y �reas metropolitanas, la asignaci�n de funciones a estas corporaciones pol�tico-administrativas de elecci�n popular no deber�a entenderse como una asignaci�n de funciones directa a la entidad territorial a partir de la cual el legislador ordinario [podr�a] ampliar su espectro para asignarle funciones ambientales a los entes territoriales, tal como son las de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, m�xime cuando las otorgadas por estas normas exceden en su alcance a las que el constituyente le otorg� espec�ficamente a los concejos municipales en los numerales 7 y 9 del art�culo 313 de la Constituci�n Pol�tica.�[49]

 

121.        A partir de las citas textuales anteriores, se observa que el cargo no es pertinente pues: (i) parte de una postura subjetiva de los accionantes, seg�n la cual la Constituci�n no realiz� ninguna distribuci�n o asignaci�n de competencias en materia ambiental, por lo que una ley ordinaria no puede desarrollar esa materia, y (ii) las funciones que menciona la Constituci�n para los concejos municipales y que guardan relaci�n con aspectos ambientales, s�lo se predican de esas corporaciones y no de la entidad territorial municipal correspondiente.

 

122.        Al respecto, cabe recordar que la Sentencia C-1340 de 2000, que estudi� espec�ficamente el art�culo 66 de la Ley 99 de 1993, estableci� que, contrario a lo dicho por los accionantes, la Constituci�n s� realiza una asignaci�n y distribuci�n de competencias en materia ambiental a las entidades territoriales. Veamos:

 

�Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constituci�n establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo hab�a precisado anteriormente, cuando dijo al respecto:

 

�En principio, su car�cter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de inter�s nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia est� radicada prima facie en el Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80). As� es obligaci�n del Estado proteger las riquezas naturales de la Naci�n (CP. art. 8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a trav�s de diversas v�as judiciales (CP art. 79). La ley delimitar� el alcance de la libertad econ�mica cuando as� lo exija el inter�s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci�n (C.P. art. 333). La direcci�n general de la econom�a est� a cargo del Estado, quien intervendr�, por mandato de la ley, en la explotaci�n de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci�n son finalidades sociales del Estado. Ser� objetivo fundamental de su actividad la soluci�n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci�n, de saneamiento ambiental y de agua potable (CP. art. 366). A su vez, la Constituci�n impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales.  As�, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Naci�n est� la de presentar al Congreso de la Rep�blica informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (CP art. 268), y es funci�n del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP art. 277 ord 4�).

 

�Estos art�culos plantean una forma de gesti�n unitaria y nacional del medio ambiente.  Sin embargo, la Constituci�n ecol�gica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los �rdenes nacional, departamental y municipal. As�, corresponde a las asambleas departamentales la expedici�n de disposiciones relacionadas con el ambiente (CP. art. 300). Es atribuci�n del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservaci�n y defensa del patrimonio ecol�gico y cultural del municipio (CP. art. 313). La Corporaci�n Aut�noma Regional del R�o Grande de la Magdalena est� encargada de la preservaci�n del medio ambiente (CP. art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales lim�trofes del pa�s vecino programas de cooperaci�n e integraci�n dirigidos a la preservaci�n del ambiente (CP. art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios ind�genas velar por la preservaci�n de los recursos naturales (CP art. 330 ord 5�).

 

�Por consiguiente, en relaci�n con el medio ambiente, existen materias de inter�s nacional, as� como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo hab�a establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando se�al� que "si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de car�cter local (por ejemplo, los efectos producidos por algunas clases de ruidos). Tambi�n lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el inter�s nacional y el inter�s global (V.gr, es predicable el concepto de un s�lo sistema de aguas).[50]�

 

�8- Conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constituci�n se�ala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas se�alen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley org�nica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violaci�n de la reserva de ley org�nica carece de sustento.�

Negrilla a�adida.

 

123.        Cabe destacar que lo expresado en la Sentencia C-1340 de 2000 en relaci�n con que la Constituci�n s� les confiere directamente a las entidades territoriales competencias en materia ambiental ha sido reiterado en jurisprudencia posterior. Por ejemplo, la Sentencia C-093 de 2002 (al citar a la Sentencia C-1069 de 2001) indic� que �esta Corporaci�n ha se�ado que la Constituci�n confiere, en varios de sus art�culos �funciones ambientales a los distintos niveles territoriales��.

 

124.        En jurisprudencia m�s reciente, esta Corte ha hecho �nfasis en la importancia que tienen las competencias ambientales que la Constituci�n les asigna directamente a las entidades territoriales. Por ejemplo, la Sentencia C-554 de 2007 indic� lo siguiente �[e]sta corporaci�n ha se�alado que en materia ambiental, con los prop�sitos de dar una protecci�n integral y coherente a los recursos naturales y de armonizar los principios de Estado unitario y de autonom�a de las entidades territoriales y de las corporaciones aut�nomas regionales, concurren en el orden constitucional las competencias de la Naci�n y las de dichos organismos, de modo que le corresponde al legislador dictar la normatividad b�sica nacional y les corresponde a las corporaciones aut�nomas regionales y a las entidades territoriales dictar la normatividad complementaria o adicional propia de la regi�n, departamento, distrito, municipio o territorio ind�gena respectivo, en desarrollo de la gesti�n de sus intereses y de acuerdo con sus condiciones y necesidades particulares.�

 

125.        Asimismo, la Sentencia C-124 de 2014 se�al�: �[l]a regulaci�n sobre ordenamiento territorial ata�e a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un �rea urbana, suburbana o rural. La funci�n de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el econ�mico, el social, el cultural, el ambiental, el urban�stico, entre otros.�

 

126.        A su turno, la Sentencia C-035 de 2016 precis� que: �[a]corde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la distribuci�n de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislaci�n no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribuci�n competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido espec�fico del principio de autonom�a territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.�

 

127.        En suma, contrario a lo manifestado por los accionantes, esta Corte ha reconocido en su jurisprudencia que la Constituci�n s� les asign� a las entidades territoriales competencias de tipo ambiental, las cuales son de gran importancia pues guardan relaci�n con su autonom�a y con las condiciones de vida de quienes habitan en cada una de esas jurisdicciones. Todo lo anterior conduce entonces a la impertinencia del cargo por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica, pues este se cimenta en una premisa que es una apreciaci�n subjetiva de los accionantes: que la Constituci�n no asigna ni distribuye competencias en materia ambiental a las entidades territoriales.

 

128.        En segundo lugar, los accionantes ataron el cargo de violaci�n del principio de reserva de ley org�nica a otra postura subjetiva o interpretaci�n propia, cual es, que son las corporaciones aut�nomas regionales los �nicos �rganos llamados por la Constituci�n a ejercer funciones en materia ambiental, por lo que ello les est� vedado a las entidades territoriales.

 

129.        Por ejemplo, los demandantes enuncian que �resulta un tanto ingenuo considerar que los entes territoriales pueden al igual que las CAR�s, entes aut�nomos e independientes, actuar con total objetividad frente al manejo y administraci�n de los recursos naturales de su territorio, cuando de por medio se encuentran prioridades diferentes a la de conservaci�n de la naturaleza o pensar que ante la necesidad de una licencia ambiental para determinado proyecto con impacto ambiental y respaldo institucional esto �ltimo pudiera ser un obst�culo para que el mismo municipio le otorgue dicha licencia y mucho menos que cuando en virtud del desarrollo de dicho proyecto se presente una infracci�n ambiental, sea el mismo municipio que otorg� previamente la licencia ambiental, el que ahora desarrolle la funci�n de control, seguimiento, investigaci�n y sanci�n con plena autonom�a.�[51]

 

130.        Posteriormente, los actores se�alan lo siguiente en su demanda, para justificar la supuesta vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica al que aluden los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n. Se enfocan, sin embargo y como se indic� anteriormente, en argumentar su postura seg�n la cual son las corporaciones aut�nomas regionales las llamadas a ejercen las funciones ambientales que se asignan a ciertas entidades territoriales en las disposiciones censuradas:

 

�Aunado a lo anterior, es importante enfatizar que la asignaci�n a los entes territoriales de funciones ambientales id�nticas a las que se encuentran a cargo de las CAR�s va en total contrav�a de los presupuestos constitucionales de los art�culos 79 y 80 de la Carta Pol�tica, pues como se mencionada se terminar�a dando al traste con la integralidad del SINA y del manejo y gesti�n de los recursos naturales que deben realizar las autoridades ambientales aut�nomas independientes y especializadas que han sido creadas por legislador para tales efectos, tal como es el caso de las CAR�s, aspecto que tiene la vocaci�n de derivar en una nula planeaci�n en la gesti�n y administraci�n de los recursos naturales presentes en los territorios de los entes territoriales, en un aumento de las presiones ambientales sobre dicho territorio y en una administraci�n de los recursos naturales alejada de la t�cnica y de los objetivos de conservaci�n ambientales que le permiten al Estado colombiano garantizar el derecho a un ambiente sano para todos los ciudadanos (�)

�Con lo anterior, es claro las CAR�s son autoridades ambientales especializadas en materia medioambiental y cumplen su labor bajo un r�gimen de autonom�a e independencia, la cual puede abarcar m�s de un municipio y m�s de un departamento, dado que muchos de los asuntos de esta materia no pueden restringirse a los l�mites geogr�ficos y pol�tico administrativos de los entes territoriales y mucho menos a los que definen su per�metro urbano, con lo cual si bien no se desconoce que estos entes territoriales pueden aportar de manera importante a la protecci�n y conservaci�n ambiental, su actuaci�n debe estar coordinada con las entidades de car�cter nacional como son las CAR�s, pues son estas finalmente las que ejercen como m�xima autoridad ambiental en los territorios bajo su jurisdicci�n.

 

�Lo anteriormente expuesto, constituye una justificativa importante para afirmar que los entes territoriales municipales, distritales y las �reas metropolitanas, no pueden ejercer muchas de las funciones que el legislador les ha encomendado a las CAR�s, pues las mismas exceden la limitaci�n geogr�fica que las normas demandadas le han establecido, siendo esta el medio ambiente urbano.�[52] Negrilla a�adida.

 

131.        As�, para la Sala Plena, los actores parten de una apreciaci�n subjetiva o propia respecto de la violaci�n del principio de reserva de ley org�nica que proponen, pues atan ese argumento inexorablemente a un concepto propio: que la configuraci�n de la anotada vulneraci�n implica de suyo que las corporaciones aut�nomas regionales sean los �rganos que ejerzan las funciones ambientales que la ley les asign� a ciertas entidades territoriales. Este argumento es, adem�s contradictorio, pues los actores reconocen que algunas de las funciones ambientales de las corporaciones aut�nomas regionales s� pueden ejercerse por parte de las entidades territoriales, tal y como se desprende del �ltimo p�rrafo citado en precedencia. Esto, por dem�s, supone una contradicci�n de estirpe legal que no constitucional, pues las funciones ambientales de las CAR y de las entidades territoriales a las que se refieren las disposiciones ambientales se encuentran evidentemente en normas de tipo legal, esto es, las mismas leyes a las que pertenecen los art�culos atacados en la demanda.

 

132.        En tercer lugar, los argumentos que los accionantes plantean en la tabla que acompa�a a la demanda tambi�n exponen que su censura no parte de un reproche constitucional, sino que responde a razones de tipo legal, de conveniencia o subjetivo.

 

133.        En efecto, la tabla se centra en valorar si los grandes centros urbanos �deber�an� o �no deber�an� ejercer funciones por razones de conveniencia t�cnica, alcance supramunicipal o riesgos de captura, en lugar de identificar el segmento textual de los art�culos 55, 66 o 214 que configure una asignaci�n o distribuci�n competencial materialmente org�nica y explicar su contradicci�n con los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n.

 

134.        Lo arg�ido sobre la funci�n 9 (�otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales�) es paradigm�tica del desenfoque del par�metro. En lugar de explicar por qu� el art�culo 55, al habilitar licencias �dentro del per�metro urbano�, o el art�culo 66, al remitir a �las mismas funciones [�] en lo aplicable al medio ambiente urbano�, realizan una distribuci�n org�nica vedada al legislador ordinario, los actores alegan que los municipios �no son autoridad ambiental�, que carecen de �autonom�a, independencia y experticia t�cnica�, que los permisos forestales impactan el clima global conforme a la �Agenda 2030� y que, adem�s, la Corte declar� inconstitucional la caza y la pesca deportiva. Se trata de valoraciones subjetivas, de conveniencia y de citas normativas ajenas al par�metro invocado. Nada se dice del nexo entre el verbo rector legal y los art�culos 151 o 288, ni de por qu�, pese a la cl�usula de aplicabilidad urbana, el legislador habr�a transformado la arquitectura org�nica de competencias.

 

135.        La tabla tambi�n recurre a argumentos que, por su propia naturaleza, no pueden satisfacer la carga de pertinencia. Por ejemplo, sostener que fijar l�mites permisibles de emisiones �no puede� ser funci�n municipal porque �se refiere a aire, agua y suelo� no confronta el texto legal que condiciona la competencia al medio ambiente urbano ni el est�ndar constitucional de reserva org�nica; es un reproche personal y subjetivo sobre materias t�cnicas que desplaza el debate al plano de idoneidad y �mejor localizaci�n jur�dica� de funciones. Lo mismo ocurre con lo argumentado sobre cuencas hidrogr�ficas y obras de riego: se invoca el �sistema �nico de aguas� o el inter�s nacional para concluir que la competencia debe ser supramunicipal, pero no se identifica la regla constitucional que impedir�a al legislador radicar, en el per�metro urbano, competencias administrativas operativas, ni se explica por qu� esa radicaci�n equivaldr�a a una nueva distribuci�n org�nica prohibida.

 

136.        A ello se suma un problema metodol�gico del objeto de control. Buena parte de la tabla no contrasta el contenido espec�fico de los art�culos 55, 66 o 214, sino que parte de las funciones del art�culo 31 de la Ley 99 de 1993 para deducir que los municipios �no podr�an� ejercerlas. El salto l�gico consiste en equiparar la remisi�n del art�culo 66 a �las mismas funciones [�] en lo aplicable al medio ambiente urbano� con una traslaci�n autom�tica de todas las potestades del art�culo 31, incluyendo calificaciones org�nicas como la de �m�xima autoridad ambiental�. Ese es precisamente el tipo de acusaci�n general que la Corte descart� en la C-1340 de 2000 y que justific� la cosa juzgada relativa: si se estima que un verbo rector concreto traspasa la frontera del desarrollo legal y entra en la �rbita de la distribuci�n org�nica, hay que identificarlo, citarlo y explicar su choque con la Constituci�n. La tabla no lo hace.

 

137.        En suma, la Sala Plena considera que el cargo adolece de pertinencia pues: (i) no demuestra una oposici�n normativa entre los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n y las disposiciones atacadas, pues parte de opiniones de orden institucional y subjetivo sobre la idoneidad de las corporaciones aut�nomas regionales para el manejo ambiental, frente a los municipios y distritos; (ii) por ello, los argumentos de los accionantes no versan sobre la reserva de ley org�nica, sino que parte de su postura propia para cuestionar la capacidad t�cnica, la autonom�a e intereses locales de las entidades territoriales para afirmar que estas no deber�an tener competencias en materia ambiental, y (iii) el cargo se soporta en citas o referencias ajenas al par�metro de constitucionalidad estudiado.

 

138.        As�, para la Sala, el razonamiento en el que se soporta el cargo no versa propiamente sobre la reserva de ley org�nica, sino que expresa valoraciones subjetivas acerca de la capacidad t�cnica, la autonom�a pol�tica o los intereses locales de las entidades territoriales. Estas apreciaciones, aunque relevantes en un debate de pol�tica p�blica, no son suficientes para estructurar un cargo de inconstitucionalidad, pues no identifican con precisi�n la contradicci�n normativa que se predica entre la disposici�n acusada y el par�metro superior. Por ende, el cargo incumple el criterio de pertinencia.

 

139.        Ahora bien, adem�s de carecer de especificidad y pertinencia, el cargo tampoco cumple con el requisito de suficiencia. Seg�n la jurisprudencia de esta Corte, la suficiencia supone que la demanda contenga los elementos de juicio m�nimos que permitan iniciar un proceso real de control constitucional, en la medida en que generen una duda razonable acerca de la validez de la norma acusada frente a la Carta. No basta, por tanto, con exponer apreciaciones generales, subjetivas, abstractas o con reiterar afirmaciones sin respaldo normativo; es necesario aportar un razonamiento que tenga un alcance persuasivo.

 

140.        En el presente caso, la demanda no satisface ese est�ndar. Los actores construyen su reproche sobre la premisa de que la Constituci�n no confiri� funci�n ambiental alguna a los municipios y distritos (y por ende a los grandes centros urbanos), y que por ello cualquier asignaci�n de competencias en esta materia deb�a hacerse a trav�s de ley org�nica. Sin embargo, �como se expuso previamente� esa afirmaci�n no solo carece de desarrollo argumentativo suficiente, sino que contradice abiertamente la ratio decidendi de la Sentencia C-1340 de 2000, providencia que constituye el precedente aplicable en esta controversia.

 

141.        Como se expuso previamente, en esa sentencia la Corte fue expl�cita en se�alar que, en materia ambiental, la propia Constituci�n consagra un reparto b�sico de competencias entre los distintos niveles territoriales, lo cual habilita al legislador ordinario para desarrollarlas y precisarlas. Por consiguiente, el hecho de que una ley ordinaria asignara funciones ambientales a los municipios y distritos no implicaba, por s� mismo, una infracci�n de la reserva de ley org�nica. Lejos de reconocer esta doctrina, los actores la vac�an de contenido, pues sostienen exactamente lo contrario: que cualquier asignaci�n ambiental a los entes territoriales es inconstitucional si no proviene de una ley org�nica.

 

142.        Esta contradicci�n convierte el cargo en insuficiente, porque en vez de aportar razones que susciten una duda m�nima sobre la constitucionalidad de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011, los demandantes reproducen un argumento ya descartado por la jurisprudencia. As�, el escrito no aporta un fundamento aut�nomo que permita abrir un juicio de inexequibilidad, sino que insiste en un entendimiento expresamente descartado por esta Corte.

 

143.        En suma, el cargo carece de suficiencia porque: (i) no expone elementos de juicio que ilustren de manera persuasiva la presunta vulneraci�n de los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n, tal y como se precis� en el an�lisis de especificidad y pertinencia; (ii) se construye sobre una premisa incompatible con el precedente aplicable, en lugar de demostrar su eventual inaplicabilidad, y (iii) no logra suscitar una m�nima duda sobre la validez constitucional de las normas acusadas.

 

144.        Por �ltimo, la Sala Plena destaca que el principio pro actione, aplicable a las acciones p�blicas de inconstitucionalidad, implica que el rigor que esta Corte le imprime al estudio de los cargos de una demanda no puede convertirse en un m�todo de apreciaci�n tan estricto que haga nugatorio el derecho pol�tico de los ciudadanos a censurar disposiciones de rango legal y a obtener un fallo de m�rito. Tambi�n comporta que, ante la duda sobre el cumplimiento de las condiciones m�nimas de argumentaci�n de un cargo (los criterios de aptitud), la Corporaci�n se esfuerce �dentro de los l�mites del ordenamiento� por proferir una decisi�n de fondo[53].

 

145.        Sin embargo, la aplicaci�n del principio pro actione no �habilita a la Corte para corregir o aclarar equ�vocos, aspectos confusos o ambig�edades que surjan de las demandas.�[54]. En tal sentido, �[n]o es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control oficioso y, en esa medida, la aplicaci�n del principio exige la existencia de un n�cleo argumentativo b�sico y preciso� �la Corte no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulaci�n de los cargos, ni determinar por s� misma (�) el concepto de la violaci�n de las normas que ante ella se acusan como infringidas��[55].�[56]

 

146.        A partir de lo expuesto, la Corte Constitucional estima que, aun bajo la aplicaci�n del principio pro actione, no hay lugar a admitir el cargo formulado por violaci�n del principio de reserva de ley org�nica, porque el reproche carece de un n�cleo argumentativo m�nimo que permita a la Corporaci�n adelantar un control de constitucionalidad real y no conjetural. Como se desprende del an�lisis previo, la demanda no identifica con precisi�n los apartes normativos concretos que configurar�an una asignaci�n o distribuci�n competencial materialmente org�nica, ni construye una oposici�n normativa verificable frente a los art�culos 151 y 288 de la Constituci�n. En lugar de ello, el cargo se edifica sobre valoraciones generales, apreciaciones de conveniencia institucional (la supuesta funci�n exclusiva en materia ambiental de las CAR) y una premisa reiteradamente desvirtuada por la jurisprudencia constitucional, seg�n la cual la Constituci�n no habr�a asignado competencias ambientales a las entidades territoriales. Esta forma de argumentaci�n impide, incluso bajo un criterio flexible, que surja una duda razonable sobre la validez constitucional de las disposiciones acusadas, pues el reproche no trasciende del plano valorativo por lo que no logra activar el juicio abstracto de constitucionalidad.

 

147.        Adicionalmente, el principio pro actione no le permite a la Corte suplir las deficiencias estructurales de un cargo ni a reconstruir, a partir de inferencias propias, una acusaci�n que el demandante no formul� de manera clara y precisa. Tal como lo ha se�alado la jurisprudencia, este principio exige la existencia de un m�nimo argumentativo que permita identificar el concepto de la violaci�n, sin que ello comporte sustituir al actor o transformar el control rogado en uno oficioso. En este caso, la ausencia de individualizaci�n del reproche, la falta de anclaje normativo en el par�metro constitucional invocado y la reiteraci�n de argumentos ya descartados por el precedente aplicable conducen a un escenario en el que esta Corte, para pronunciarse de fondo, tendr�a que corregir, completar o redefinir el alcance del cargo. Ese ejercicio excede los l�mites del principio pro actione y comprometer�a la naturaleza misma del control abstracto.

 

148.        Por las razones expuestas, la Corte Constitucional se inhibe de emitir pronunciamiento de fondo sobre el cargo por violaci�n de la reserva de ley org�nica formulado contra los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

 

III.           DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

 

 

 

 

 

RESUELVE

 

 

INHIBIRSE de proferir una decisi�n de m�rito respecto de los art�culos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 �[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P�blico encargado de la gesti�n y conservaci�n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones� y el art�culo 214 de la Ley 1450 de 2011 �[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014�, por ineptitud sustantiva del cargo analizado en esta providencia.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

---