Salvamento de voto a la Sentencia C-364 01PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Promoción CONTRALORIA EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control posterior (Salvamento de voto)El artículo 267 de la Constitución no otorga a la Contraloría General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a quienes ejercen funciones públicas en las entidades territoriales. La “facultad excepcional de control” que establece la Norma Fundamental en su artículo 267, no se refiere a los procedimientos de determinación de la responsabilidad fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. La disposición constitucional dice: “En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control superior sobre cuentas de cualquier entidad territorial”.REVISION DE CUENTAS Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Distinción JUEZ NATURAL-Pretermisión (Salvamento de voto)La revisión sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario público en un determinado período. El objeto sobre el cual versa este análisis es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los documentos que le sirven como soporte. Sin embargo, en esta etapa no se pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinación de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya en la aparición de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o ineficientes, a partir de la rendición de cuentas, tiene una identidad propia. Tiene como objeto establecer la comisión de una conducta reprochable e imponer al sujeto responsable la obligación de reparar los daños patrimoniales sufridos por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado. De ahí que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por principios propios y está limitado por “las garantías y formalidades propias del debido proceso”. Afirmar que de la competencia excepcional para revisar las cuentas se deriva - sin más – la de conocer los procedimientos de responsabilidad fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo que es más grave aun, constituye una vulneración del derecho al debido proceso, por pretermisión del principio del juez natural. Es claro entonces que el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal son institutos jurídicos diferentes, que el constituyente identificó y trató de manera separada.CONTROL POSTERIOR DE CUENTAS Y PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Distinción (Salvamento de voto)PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva en promoción (Salvamento de voto)Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre LynettExpediente No: D-3182Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 63 de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”Con el acostumbrado respeto, los suscritos magistrados nos apartamos de la posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia. Manifestamos las razones por las cuales salvamos nuestro voto, de la siguiente manera:La disposición demandada atribuye a la Contraloría General de la República la competencia para adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas en las entidades territoriales. Como fundamento constitucional de dicha competencia prevalente acude a “la facultad excepcional de control establecido en el artículo 267 de la Constitución Política”. Sin embargo, esta facultad excepcional se refiere al control posterior que puede ejercer la Contraloría General sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. Corresponde entonces a la Corte, en primer lugar, determinar si la facultad excepcional de la Contraloría General para el control posterior de las cuentas de las entidades territoriales (C.P. artículo 267), puede tomarse válidamente como sustento constitucional de la competencia prevalente para conocer de los procesos de responsabilidad fiscal. En caso de que dicha facultad excepcional de control no pueda ser considerada como fundamento constitucional, corresponde a la Corporación establecer si, en cualquier caso, existe dentro de la Carta Política algún sustento para que la ley pueda otorgarle a la Contraloría General de la República la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores públicos de las entidades territoriales. Este último problema se resuelve negativamente, si se establece que la misma Constitución otorgó esa potestad a algún otro órgano.En nuestro concepto el artículo 267 de la Constitución no otorga a la Contraloría General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a quienes ejercen funciones públicas en las entidades territoriales. La “facultad excepcional de control” que establece la Norma Fundamental en su artículo 267, no se refiere a los procedimientos de determinación de la responsabilidad fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. La disposición constitucional dice: “En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.” La revisión sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario público en un determinado período. El objeto sobre el cual versa este análisis es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los documentos que le sirven como soporte. Sin embargo, en esta etapa no se pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinación de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya en la aparición de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o ineficientes, a partir de la rendición de cuentas, tiene una identidad propia. Tiene como objeto establecer la comisión de una conducta reprochable e imponer al sujeto responsable la obligación de reparar los daños patrimoniales sufridos por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado. De ahí que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por principios propios y está limitado por “las garantías y formalidades propias del debido proceso” (ver Sentencia C-043 94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta medida, afirmar que de la competencia excepcional para revisar las cuentas se deriva - sin más – la de conocer los procedimientos de responsabilidad fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo que es más grave aun, constituye una vulneración del derecho al debido proceso, por pretermisión del principio del juez natural.Es claro entonces que el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal son institutos jurídicos diferentes, que el constituyente identificó y trató de manera separada. Esto resulta evidente, si –además de lo anterior - se tiene en cuenta que la Constitución, al fijar las funciones del Contralor General en el artículo 268, menciona separadamente ambas materias. Dice el artículo 268 ibídem:“Artículo
268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…)2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.(…)5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.”Esta distinción conceptual hecha por el constituyente entre el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal individual implica que se trata de atribuciones distintas. Por lo tanto, no se puede concluir razonablemente que la atribución de una de ellas lleva necesariamente a la atribución de la otra. La Carta Política le otorgó a la Contraloría General la potestad - por lo demás excepcional – de revisar las cuentas de las entidades territoriales, pero ello no implica de por sí, que le haya conferido también la potestad para conocer – además de manera prevalente - de los procedimientos de responsabilidad fiscal que se deriven de la revisión de dichas cuentas. En esta medida, la facultad excepcional de control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales que tiene la Contraloría General (C.P. art. 267), no puede interpretarse como una cláusula general de competencia en cabeza de este órgano de control. Ahora bien, aun cuando el fundamento constitucional de la potestad que la disposición demandada no sea el control sobre las cuentas, podría aceptarse en gracia de discusión, que si el constituyente no reguló la materia, el legislador podría hacerlo con base en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 de la Carta. Sin embargo, ello no es así. La interpretación que la Corte hace en la Sentencia no resulta razonable si el análisis de constitucionalidad considera además el artículo 272 de la Constitución, que se refiere a las atribuciones de las contralorías territoriales. Este artículo establece en su primer inciso, como principio general, que la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales corresponde a las contralorías de las respectivas entidades, así:“Artículo
272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva”.Esto significa que sólo excepcionalmente podría la Contraloría General entrar a ejercer vigilancia sobre la gestión fiscal de dichas entidades. Ahora bien, ¿tiene el legislador la potestad para establecer dichas excepciones? No. Al principio de la cláusula general de competencia del legislador se opone el principio de autonomía de las entidades territoriales. La ponderación entre estos dos principios constitucionales se resuelve teniendo en cuenta que la parte dogmática de la Carta, es decir, los principios y derechos consagrados en ella, constituyen un parámetro obligatorio de interpretación de su parte orgánica, que establece la organización del Estado. Así, la atribución de funciones y competencias a órganos nacionales en materia de administración territorial –y la función de las contralorías es una administración pasiva- debe ser excepcional, en virtud del principio de autonomía. Es por ello, que debe entenderse que la descentralización administrativa impone una limitación constitucional a la potestad del legislador, en favor del principio de autonomía de las entidades territoriales. Esta limitación implica, en este caso, que el constituyente reservó la potestad para atribuir los procedimientos de responsabilidad fiscal al conocimiento de las contralorías territoriales. Esta atribución de potestades se realizó en forma expresa y precisa, como es la regla general en un Estado democrático de derecho. En efecto, esta reserva tiene un fundamento directo que proviene de la voluntad explícita del constituyente, quien estableció en cabeza de los contralores departamentales, distritales y municipales, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las mismas funciones que el artículo 268 atribuye al Contralor General en la esfera de lo nacional. El artículo 272, en lo pertinente, dice así:“Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.”Por lo tanto, teniendo en cuenta que el control posterior sobre las cuentas (artículo 268 numeral 2º) y la determinación de la responsabilidad fiscal individual (artículo 268 numeral 5º) son dos funciones diferentes; que el constituyente estableció que la potestad de la Contraloría General en lo territorial se refiere expresa y exclusivamente a la primera función; que la potestad para ejercerla es excepcional; y que, además, atribuyó la competencia para establecer la responsabilidad fiscal individual en lo territorial a otros organismos, no puede afirmarse que la Constitución le permite, en virtud del control posterior sobre las cuentas territoriales, ejercer además la competencia prevalente sobre los procedimientos de responsabilidad fiscal individual en dicho ámbito. Todas las anteriores consideraciones nos motivan a apartarnos de la decisión mayoritaria y a afirmar que la disposición demandada es inconstitucional.Fecha ut supra,JAIME ARAUJO RENTERIAMagistradoRODRIGO ESCOBAR GILMagistrado