ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-362/23 Expediente: D-14986 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 1º del Decreto Ley 252 de 2020 "[p]or el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993". Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera.
1. En la sentencia C-362 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que el cargo presentado por el ciudadano no satisfizo los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, razón por la cual profirió un fallo inhibitorio. Si bien acompaño la tesis vigente según la cual, la Corte Constitucional está facultada para "adoptar finalmente una decisión inhibitoria respecto de una demanda que ha sido previamente admitida", aun en el evento en el que "la Sala Plena en el marco de la resolución favorable de un recurso de súplica presentado por el actor ante la decisión de rechazo de la demanda ordena la admisión del libelo bajo la conducción del magistrado sustanciador, [pues] los actos de introducción en el proceso de constitucionalidad no comportan un prejuzgamiento de la cuestión sometida a trámite y, por tanto, hasta que se emita la sentencia que pone fin al proceso, la Sala Plena conserva su competencia para que en función de la ilustración que aporta la participación ciudadana, eventualmente varíe la valoración acerca del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad";145 también es cierto que estimo necesario aclarar mi voto en lo relacionado con el alcance que se le otorga a dicha tesis, de acuerdo con los siguientes argumentos.
2. Falta de congruencia. Acorde con la jurisprudencia de esta Corte, el principio de congruencia de las decisiones judiciales es "uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política",146 lo cual supone una verdadera garantía para quienes intervienen en el proceso de constitucionalidad. De manera que, el juez deba ser consistente en el trámite previo a la sentencia y por tanto, se espera de él que sus decisiones guarden correspondencia con ello, que no sean sorpresivas.
3. Sin embargo, la tesis vigente de la Corte Constitucional puede resultar incongruente de cara a la decisión admisoria de la demanda, máxime cuando ésta es ordenada por la Sala Plena de la Corte y no por el magistrado sustanciador del trámite. Esto es posible advertirlo en el caso de la referencia, dado que mediante Auto 015 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional al resolver el recurso de súplica consideró que los argumentos expuestos en la demanda cumplían con la carga mínima argumentativa, presentaban una duda razonable sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y en ese sentido, era posible evidenciar la construcción de un cargo de constitucionalidad. Sobre el particular, en el citado auto se precisó: "los argumentos expuestos en la subsanación de la demanda resultan claros, pues permiten comprender fácilmente el alcance de la acusación; ciertos, porque se predican del contenido de artículo 1 del Decreto Ley 252 de 2020, que les reconoce capacidad contractual a las estructuras propias de las asociaciones y/o organizaciones indígenas; específicos, porque apuntan a demostrar cómo la norma demanda resultaría incompatible con la Constitución Política al regular materias que serían de competencia exclusiva del legislador ordinario; pertinentes, porque los fundamentos de la acusación no son de carácter subjetivo o de conveniencia, sino estrictamente constitucionales; y, suficientes, porque todo lo anterior, sumado al hecho de que la Ley 2160 de 2021 no contiene cláusula alguna que derogue expresamente el Decreto 252 de 2020, despierta al menos una duda razonable sobre la compatibilidad de esta última norma con los principios de reserva de ley y de separación de funciones de los órganos que integran el poder público."147
4. Pese a lo anterior, la misma Sala Plena en la Sentencia C-362 de 2023 decidió que la demanda era inepta por no cumplir con las exigencias argumentativas que previamente había estimado satisfechas, de manera que no estaban dadas las condiciones para satisfacer el concepto de la violación. Para arribar a tal conclusión, la Sala fundó su decisión en que algunos intervinientes solicitaron a la Corte proferir una sentencia inhibitoria.
5. Alcance de la intervención ciudadana. A mi juicio, las intervenciones ciudadanas, tal y como lo ha señalado esta Corte, "son un soporte que le sirve al juez para realizar el estudio jurídico de las disposiciones legales objeto de control."148 En consecuencia, carecen de la virtualidad suficiente para erigirse en el elemento estructural de razonamiento judicial, pues no tienen la entidad para suplir el análisis jurídico que se radica en cabeza del juez, son argumentos que aportan elementos de apoyo y ayudan a construir la razón de la decisión.
6. En este sentido es importante resaltar que las intervenciones ciudadanas, especialmente aquellas que solicitan a la Corte proferir una decisión inhibitoria, no pueden ser consideradas como un recurso contra la aptitud de la demanda decidida por la Sala Plena mediante una súplica; así como tampoco constituyen una revocatoria judicial de oficio. Reconocerles un poder adicional al soporte que le pueden ofrecer en la ilustración al juez, genera una profunda desventaja frente al ciudadano cuya demanda fue admitida por conducto del recurso de súplica, de los intervinientes que abogaron o censuraron la norma objeto de cuestionamiento en la demanda e incluso del concepto emitido por la Procuradora General de la Nación, quien en este caso solicitaba un pronunciamiento de mérito por parte de la Corte Constitucional.
7. Por tanto, privilegiar un tipo de intervenciones sobre otras a fin de desconocer una decisión previa de la Sala Plena de la Corte Constitucional, es actuar en contravía los principios de buena fe, confianza legítima y de seguridad jurídica, pues conforme con el recurso de súplica la demanda cumplía con los requisitos de procedencia que habilitaban su estudio de fondo al encontrar que el cargo era claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. En este sentido el cambio de postura final de la Sala fue imprevisto para el ciudadano, si se toma en consideración que la demanda no sufrió ninguna modificación en todo el trámite desde su subsanación.
8. Finalmente, considero importante reiterar mi posición sobre la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad, pues cada vez es más evidente que deja de ser un instrumento ciudadano para controlar el ejercicio arbitrario del poder público, para tornarse en una especie de recurso especializado al estilo de un recurso de casación, que por lo demás cada día se flexibiliza. Así, la acción de inconstitucionalidad exige una alta carga de argumentación que desconoce el espíritu público e informal de esta acción como se encuentra previsto en los artículos 40, 241 y 242 de la Constitución, generando con ello una grave afectación del derecho de acceso a la administración de justicia y al empleo de la acción prevista por la Constitución para ejercer la tutela judicial efectiva en pro del orden constitucional. En los anteriores términos, presento mi postura a fin de aclarar mi voto en la sentencia de la referencia. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49053. En particular, le solicitó al demandante (i) precisar si el artículo 1º del Decreto -ley- 252 de 2020 está vigente tras la expedición de la Ley 2160 de 2021, citada por el accionante en su escrito incial, en especial, de los artículos 1 y 2 que, al modificar las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, confieren a cabildos y asociaciones de autoridades tradicionales la capacidad de contratación directa; (ii) indicar por qué, pese a lo dispuesto en el artículo 355 superior y en el artículo 56 transitorio, se afecta lo dispuesto en el artículo 150.10 de la Constitución; y (iii) indicar por qué el artículo 56 transitorio no es suficiente para justificar la expedición de la disposición demandada. 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49227. 3 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49882. 4 Para el efecto, indicó que (i) el accionante se centró en reiterar los argumentos ya expuestos en el escrito inicial y respecto de los cuales el auto inadmisorio afirmó que no cumplían con las cargas para considerar la aptitud del cargo; (ii) no precisó por qué el artículo 56 transitorio era insuficiente para la expedición del Decreto -ley- 252 de 2020; y (iii) "si bien en el auto de inadmisión se señaló que debía explicarse, en línea con su reproche al cargo de separación de poderes, por qué este se veía vulnerado, cuando el propio artículo 355 constitucional le permite al Gobierno nacional reglamentar y celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro como las comunidades para impulsar actividades de interés público, el actor optó por crear un cargo nuevo, cuando ello es inviable en sede de inadmisión. Además, sin resolver el reproche principal relacionado con su incongruencia frente a la violación de la reserva de ley." 5 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=50133. 6 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=52360. 7 Al respecto manifestó la Sala Plena que: "[c]ontrario a lo expresado en el auto de rechazo, se observa que el actor sí subsanó las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio. Esto, por cuanto integró al cargo propuesto el contenido de la Ley 2160 de 2021, que modificó la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, en los términos indicados por la Magistrada sustanciadora. // Luego de este ejercicio, precisó que el artículo 1º del Decreto 252 de 2020, pese a la regulación introducida por la Ley 2160 de 2021, sigue desconociendo los principios de reserva de ley y de separación de funciones de los órganos que integran el poder público (...)" A continuación, precisó que el demandante aclaró que su reproche no consistía en que se desconocía el artículo 150.10 superior, sino el inciso final del mismo artículo, "por cuanto, en su criterio [del demandante], no le correspondía al Gobierno regular lo concerniente a la capacidad de las organizaciones indígenas para contratar con las entidades estatales." En relación con la argumentación sobre el artículo 355 de la Constitución, precisó el Auto que resolvió la súplica que disentía de lo dicho por el Auto de rechazo, porque "lo que intentó hacer el demandante fue cumplir con el requerimiento efectuado por el despacho sustanciador, y si bien es cierto que su argumentación no es muy prolija, de ello no se sigue automáticamente el rechazo de la demanda." Finalmente, destacó que el demandante -siguiendo lo pedido por el despacho sustanciador- justificó la diferencia entre una figura contractual y un estatuto, con lo cual, entendía satisfecha la carga argumentativa. 8 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=53411. 9 Atendiendo lo dispuesto en el artículo 244 de la Constitución. 10 Siguiendo lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. 11 Conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. 12 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado. AV. Aquiles Arrieta Gómez. 13 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Alejandro Linares Cantillo. 15 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. María Victoria Calle Correa. 16 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=47843. Pág. 13. 17 Ibidem. Págs. 15 y 16. 18 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49227. Corrección de la demanda. Pág.
4. En este escrito, el accionante destacó que "el análisis de estos artículos [los transitorios] debe dirigirse a que se haga efectivo el régimen ordinario previsto en la Norma Superior, en el cual los actos del Estado tienen mayor contenido de legitimación, y para el caso puntual, este régimen ordinario le atribuyó de forma expresa al Congreso de la República la función de expedición de las normas sobre los temas regulados en el artículo demandado a través de la figura de la reserva de ley". 19 Ibidem. Pág. 18. 20 Por medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007. 21 Corrección de la demanda. Pág. 5. 22 Precisión realizada en la corrección de la demanda. Pág. 6. 23 Corrección de la demanda. Pág. 9. 24 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Fabio Morón Díaz, Antonio Barrera Carbonell y Alejandro Martínez Caballero. 25 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz. AV. Álvaro Tafur Galvis. 26 Ibidem. 27 Transparencia por Colombia precisó que no contaba con elementos suficientes para participar en esta ocasión. 28 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54521. 29 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54823. 30 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54523. 31 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54538. 32 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54539. 33 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54540. 34 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54603. 35 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54076 36 Abogada Luz Yolima Herrera Martínez. 37 Que adiciona el Decreto 1088 de 1993, por el cual, a su turno, se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas. 38 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. 39 Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas. 40 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 41 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 42 Intervención. Pág. 22. 43 Ibidem. Pág. 24. 44 Ibidem. 45 Abogado Armando López Cortes. 46 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54523. Págs. 17, 20 y 21. 47 Ibidem. Pág. 16. 48 Doctor William Renán Rodríguez. 49 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales." 50 M.P. Mauricio González Cuervo. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado. AV. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Jorge Iván Palacio Palacio. 51 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. 52 Por medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007. 53 Intervención. Pág. 13. 54 M.P. (e) Adriana María Guillén Arango. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV. Humberto Antonio Sierra Porto. 55 La Mesa de Concertación fue creada a través del Decreto 1397 de 1997, con el objeto de "concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen." (Art. 11). 56 Paulo Estrada Astio - Añozaki. 57 "Lo anterior para resignificar que el artículo 1º del Decreto Ley 252 de 2020, sujeto a Demanda de inconstitucionalidad, tuvo sus orígenes en un proceso de amplia participación por parte de los Pueblos Indígenas y organizaciones que los representan, en el marco del Derecho Fundamental a la consulta previa, libre e informada." Pág. 8. 58 Intervención. Pág. 10. 59 Ibidem. 60 Que reglamenta la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro a la que hace referencia el inciso 2º del artículo 355 de la Constitución Política. 61 Intervención. Pág. 12. 62 Ibidem. Pág. 14. 63 Ibidem. Pág. 16. 64 Para el efecto cita las sentencias C-949 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-713 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa; y C-439 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 65 Intervención. Pág. 20. 66 Abogado Nelson Alirio Muñoz Leguizamón. 67 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 68 Orlando Rayo Acosta. 69 Intervención. Pág. 6. 70 Ibidem. Pág. 9. 71 "Por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada." 72 "Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional". 73 "Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas." 74 "Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones." 75 Intervención. Pág. 14. 76 Ibidem. Pág. 16. 77 Primero, Convenio de Asociación cuyo objeto es: "Aunar esfuerzos entre el Ministerio del Interior a través de la Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías y la Organización Nacional de Indígenas de Colombia (ONIC), para adelantar el proceso de construcción de la ruta metodológica en el marco del acuerdo A34 de plan nacional de desarrollo 2018 - 2022, para ser protocolizado en la MPC". Segundo, Convenio de Asociación que tiene por objeto "AUNAR ESFUERZOS HUMANOS, TÉCNICOS Y FINANCIEROS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ESPACIOS PARA LA PROTECCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LA IDENTIDAD CULTURAL, ESPECIALMENTE LA LENGUA, LA MEMORIA, LA COMUNICACIÓN Y ESPIRITUALIDAD Y SABIDURÍA ANCESTRAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE COLOMBIA, EN EL MARCO DE LA LEY DE ORIGEN, EL DERECHO PROPIO (...)" 78 Julio César López Jamioy. 79 Intervención. Pág. 5. 80 Ibidem. Pág. 8. 81 M.P. (e) Adriana María Guillén Arango. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV. Humberto Antonio Sierra Porto. 82 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. SPV. Alberto Rojas Ríos. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. 83 Abogado Jorge Kenneth Burbano Villamarín. 84 Abogada Daniela Ramírez López. 85 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 86 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. 87 Ibidem. 88 Ibidem. 89 M.P. Mauricio González Cuervo. 90 Cfr. Sentencias C-049 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo, C-400 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-173 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo y C-187 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 91 M.P. Mauricio González Cuervo. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado. AV. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Jorge Iván Palacio Palacio. 92 En ese caso, la Sala Plena estudió una demanda presentada en contra del Decreto 1953 de 2014, que fue proferido en uso de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 56 transitorio de la Constitución. El actor estimó que esa norma desconocía los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución porque la competencia que tenía el gobierno se extinguió como consecuencia de la expedición de la Ley 1554 de 2011. Sin embargo, la Corte no compartió las conclusiones del actor porque al momento en que se dictó el decreto no se había expedido la ley y, entonces, el gobierno no invadió o interfirió con las competencias del Congreso. Además, la Sala precisó, entre otras cosas, que del artículo 56 transitorio se entiende (i) que le otorga competencia al gobierno para expedir normas materialmente legislativas y condiciona su ejercicio a la no adopción de la regulación por parte del Congreso; (ii) que se trata de una competencia amplia para la regulación de los temas mencionados en el artículo 329 superior; (iii) que es una competencia condicionada porque su ejercicio depende de la inacción legislativa del Congreso; (iv) si el legislador se ha ocupado de unas de las materias que refiere el artículo 56 transitorio, el gobierno conserva la competencia para expedir la regulación respectiva; (v) es una competencia que no se encuentra limitada temporalmente, y (vi) "[l]a posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedición de un Decreto en desarrollo de lo allí previsto, solo será posible cuando ha sido expedida previamente la regulación legislativa correspondiente". 93 Aunque el actor no estimó explícitamente vulnerado el artículo 56 transitorio de la Constitución dado que su cargo estuvo dirigido a la presunta lesión de principios de separación funcional de los órganos que integran el poder público y de reserva de ley, lo cierto es que para realizar el estudio de fondo de su demanda es indispensable valorar si las razones dadas, exponen un ejercicio argumentativo mínimo para acreditar o generar una duda en relación con el supuesto desconocimiento de la mencionada norma transitoria, como consecuencia de uso excesivo de las competencias que le asignó al gobierno Nacional. Análisis que debe tomar en cuenta el alcance que esta Corte le ha dado al artículo 56 transitorio de la Constitución. Esto es así, porque el desconocimiento de las normas constitucionales que el actor estimó infringidas tiene lugar, siempre y cuando, se acredite la supuesta existencia del exceso competencial propuesto. De lo contrario, la demanda incumpliría los requisitos de certeza y especificidad. 94 El Decreto ley 130 de 1976, "[p]or el cual se dictan normas sobre sociedades de Economía mixta", fue derogado por la Ley 489 de 1998, "[p]or la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 95 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54539. Pág. 9. 96 Decreto -ley- 252 de 2020, considerando No. 12. 97 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54539. Pág. 25 y ss. 98 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=54603. Págs. 4 a 6. 99 "Por el cual se reglamenta la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro a la que hace referencia el inciso 2º del artículo 355 de la Constitución Política." 100 Al respecto, las actas del 25 y 26 de enero de 2019 dan cuenta de que el Ministerio del Interior se comprometió a convocar al DNP, Colombia Compra Eficiente para instalar una mesa dirigida a "[c]onstruir soluciones en relación a la capacidad jurídica y el régimen de contratación de las Autoridades Indígenas. Cabildos, Resguardos, Asociaciones de Resguardos, Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y Organizaciones indígenas". 101 En la Gaceta No. 819 del 23 de julio de 2021, que contiene en informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República, se precisan los antecedentes del Proyecto de ley, refiriéndose al Acta de Sesión de Concertación Técnica con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, en el 2019. 102 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural." 103 Gaceta No. 1526 de 2020. Pág. 2. 104 En esta disposición también se incluyeron los consejos comunitarios de las comunidades negras reguladas por la Ley 70 de 1993, y las organizaciones de base de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y las demás formas de y expresiones organizativas de estas comunidades. Contra este último enunciado, señalado en cursiva, se interpuso demanda de inconstitucional, que fue fallada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-317 de 2022 (M.P. Natalia Ángel Cabo. AV. Natalia Ángel Cabo y Hernán Correa Cardozo) a través de una decisión de inhibición. 105 En concreto, (i) por el artículo 353 se modificó el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, numeral 4º, Literal l): "[l]os contratos o convenios que las entidades estatales suscriban con los Cabildos Indígenas, las asociaciones de Cabildos Indígenas y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, Consejos Indígenas y Organizaciones Indígenas con capacidad para contratar cuyo objeto esté relacionado con la ejecución de programas, planes y proyectos del plan de desarrollo relacionados con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, la garantía de los derechos, satisfacción de necesidades y/o servicios públicos de los pueblos y comunidades indígenas. En el marco de dichos objetos se contemplará la ejecución de obras públicas que impliquen actividades de mantenimiento y/o mejoramiento de infraestructura social y de transporte, así como suministrar bienes y/o servicios para los que se acredite idoneidad, la cual deberá ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial". Y, (ii) mediante el artículo 354 se modificó el numeral 8º y se adicionó el numeral 9º del artículo 7º de la Ley 80 de 1993: "[a]rtículo 7º. Entidades a contratar. Para los efectos de esta ley se entiende por: (...) //
8. Asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas. Entidad de derecho público, encargada de fomentar y coordinar con las autoridades locales, regionales y nacionales, la ejecución de programas, planes y proyectos del plan de desarrollo relacionados con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, la garantía de los derechos, satisfacción de necesidades y/o servicios públicos de los pueblos y comunidades indígenas, conforme a los lineamientos que al respecto reglamente el Ministerio del Interior y las demás entidades técnicas con competencias relacionadas para su conformación, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. //
9. Consejo Indígena. Forma de gobierno indígena, conformados y reglamentados a través de sus usos y costumbres, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 330 de la Constitución Política. // (...)". 106 Para efectos de realizar este estudio se tendrán en cuenta los fundamentos sobre vigencia normativa, expuestos en la Sentencia C-020 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo. 107 Ver Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 108 Prieto Sanchís, Luis, Apuntes de teoría del derecho, Editorial Trotta, Madrid, 2005. pp. 172-173. 109 En la derogatoria expresa, textualmente la disposición derogatoria identifica el artículo, inciso o fragmento de disposición anterior, sobre el cual recae el efecto derogatorio. El Legislador determina de manera precisa los enunciados normativos que retira del ordenamiento jurídico, de tal manera que no se hace necesaria ninguna interpretación dirigida a individualizarlos. 110 En este caso se requiere que el intérprete lleve a cabo un razonamiento y establezca bajo cuál entendimiento o en qué sentido la nueva disposición resulta inconciliable con las reglas precedentes. 111 Ver sentencias C-019 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-668 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-898 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-869 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-329 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-634 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz; C-826 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-653 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-634 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz; C-328 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-329 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-558 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En la Sentencia C-634 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte indicó: "derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser "expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley". Desde otro punto de vista, la Sala Plena también ha sostenido que la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa sobre la conveniencia político-social de modificar ciertas regulaciones. El Congreso, según la Corte, tiene competencia para derogar las normas precedentes de acuerdo a la atribución que expresamente le confiere la Carta (Art. 150 C.P) así como en atención al propio principio democrático y en la soberanía popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, sean inagotables. En ese sentido, sostiene, es la propia libertad política del legislador la que le permite a ese órgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición o para regular toda una materia. Sentencia C-241 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo, reiterada en la Sentencia C-248 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís. 112 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-348 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo. 113 Ver entre otras, las sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-148 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; y C-538 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 114 Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. 115 Artículos 114 y 150 de la Constitución. 116 Sentencia C-304 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 117 Ver, entre otras, las sentencias C-980 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-501 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 118 Consultar, entre otras, las sentencias C-236 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-170 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 119 En la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), al sistematizar los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos. 120 Ver, entre otras, la Sentencia C-353 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 121 Consultar, entre otras, la Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 122 En la Sentencia C-894 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se afirmó que: "la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, "además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio." En el mismo sentido, ver la Sentencia C-116 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. SPV. Diana Fajardo Rivera. SPV y AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. SPV y AV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Paola Andrea Meneses Mosquera. SPV. Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV. Alberto Rojas Ríos. Fundamento 29; C-188 de 2020. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Carlos Bernal Pulido. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Alberto Rojas Ríos. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. José Fernando Reyes Cuartas. 123 Reiterada en la Sentencia C-009 de 2023, pie de página 36, entre otras. 124 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 125 "Si bien en la norma demandada el Ejecutivo no hizo uso de la facultad otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, ya que la norma se expidió con base en el artículo 56 transitorio ibídem, no es menos cierto que desconoció la separación de poderes e invadió la órbita del Congreso al establecer expresamente la modalidad de contratación directa para las organizaciones indígenas en todos los eventos, lo cual es propio del Legislador determinar en virtud de la reserva de ley prevista por la propia Constitución Política para los elementos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública". Escrito de demanda. 126 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 127 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales." 128 En ese caso, la Sala Plena estudió una demanda presentada en contra del Decreto 1953 de 2014, que fue proferido en uso de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 56 transitorio de la Constitución. El actor estimó que esa norma desconocía los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución porque la competencia que tenía el gobierno se extinguió como consecuencia de la expedición de la Ley 1554 de 2011. Sin embargo, la Corte no compartió las conclusiones del actor porque al momento en que se dictó el decreto no se había expedido la ley y, entonces, el gobierno no invadió o interfirió con las competencias del Congreso. Además, la Sala precisó, entre otras cosas, que del artículo 56 transitorio se entiende (i) que le otorga competencia al gobierno para expedir normas materialmente legislativas y condiciona su ejercicio a la no adopción de la regulación por parte del Congreso; (ii) que se trata de una competencia amplia para la regulación de los temas mencionados en el artículo 329 superior; (iii) que es una competencia condicionada porque su ejercicio depende de la inacción legislativa del Congreso; (iv) si el legislador se ha ocupado de unas de las materias que refiere el artículo 56 transitorio, el gobierno conserva la competencia para expedir la regulación respectiva; (v) es una competencia que no se encuentra limitada temporalmente, y (vi) "[l]a posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedición de un Decreto en desarrollo de lo allí previsto, solo será posible cuando ha sido expedida previamente la regulación legislativa correspondiente". 129 Constitución Política, "ARTICULO
246. Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional". 130 Constitución Política, "ARTICULO
286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley". 131 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. 132 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 133 Constitución Política, "Articulo
113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". 134 Constitución Política, "Artículo
114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes." 135 Constitución Política, "Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (...)
25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.\\ Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional". 136 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales." 137 Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas. 138 Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política. 139 Constitución Política, "Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara." El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 <ver Notas del Editor> del presente artículo, ni para decretar impuestos. 140 Constitución Político. "Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...)
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". 141 Constitución Política, "Artículo 56 Transitorio. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales." 142 Ibidem. 143 Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993. 144 La idea de que una lectura coherente y sistemática de la Constitución permite comprender la prevalencia del régimen ordinario de competencias del legislador en lugar del régimen excepcional derivado del artículo transitorio 56 de la Constitución. 145 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-190 de 2023. 146 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-714 de 2013, reiterada entre otras, en la Sentencia SU-150 de 2021 147 Cfr. Corte Constitucional, Auto 015 de 2023. 148 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-194 de 2013. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------