SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO A LA SENTENCIA C-361/24 Referencia: expediente D-15514. Demanda de inconstitucionalidad contra el literal g) del artículo 6 de la Ley 70 de 1993, "Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política". Magistrado ponente: VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE A continuación, presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia C-361 de 2024. En esta ocasión, la Sala Pena de la Corte Constitucional declaró exequible la prohibición de adjudicar a título de propiedad colectiva, a los pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros (en adelante NARP), zonas catalogadas como parques nacionales naturales. A través de un juicio integrado de proporcionalidad estricto, el fallo determinó que dicha restricción constituye un medio idóneo y necesario para evitar la sustracción de estas áreas del patrimonio nacional. El análisis concluyó que los beneficios derivados de la norma exceden la interferencia del derecho fundamental a la propiedad colectiva y, por tanto, aquella limitación no se consideró desmedida. No estoy de acuerdo con la decisión mayoritaria porque considero que la declaratoria de exequibilidad pura y simple del literal g) del artículo 6 de la Ley 70 de 1993 reafirma una visión restringida del territorio y desconoce que, históricamente, las comunidades NARP ha jugado un papel relevante en el cuidado del ambiente en Colombia. En este sentido, a mi juicio, la norma debió declararse exequible bajo el entendido de que es posible titular derechos de propiedad colectiva a pueblos NARP en estas zonas, siempre que su ocupación tradicional y ancestral se haya ejercido de manera previa a la declaratoria del Parque Nacional Natural (en adelante PNN) y su posesión histórica sea compatible con la conservación ambiental y los fines de protección del Sistema de Parques Nacionales. En los siguientes apartados, desarrollaré los motivos de mi desacuerdo con la decisión mayoritaria. En primer lugar, expondré las razones por las cuales la titulación de territorios colectivos para comunidades NARP no es incompatible con la protección de parques naturales. Posteriormente, argumentaré que la prohibición contenida en el literal g) del artículo 6 de la Ley 70 de 1993 produce incertidumbre sobre los sistemas consuetudinarios de tenencia que han establecido estas comunidades étnicas, y supone una disminución del estándar de protección del derecho fundamental al territorio.
I. Los PNN no son figuras de ordenamiento territorial absolutamente incompatibles con la propiedad colectiva de los pueblos y comunidades NARP Antes de exponer los argumentos jurídicos de mi desacuerdo con la sentencia C-361 de 2024, presentaré algunos supuestos teóricos a partir de los cuales me aproximo a la noción de territorio y al manejo de áreas protegidas. Este lugar de enunciación constituye la base para demostrar por qué la titulación de propiedad colectiva puede coincidir con la protección de PNN. Mi postura se sustenta, además, en la jurisprudencia constitucional que admite la coexistencia de estas figuras y en estudios que sugieren que su conjugación fortalece los fines de conservación ambiental. Desde el denominado "giro espacial" en las ciencias sociales, ocurrido a finales de la década de los años ochenta, la comprensión del espacio se amplió200. Tras este cambio de paradigma, disciplinas como la geografía se alejaron de visiones estáticas, absolutistas y deterministas que anteriormente concebían los lugares como meros telones de fondo donde ocurren fenómenos sociales201. Además de desestabilizar la aparente oposición entre naturaleza y cultura, este enriquecimiento analítico permitió apreciar la confluencia de diversas interacciones en la configuración de los territorios202. Desde esa perspectiva, los estudios de geografía jurídica abordan la relación entre el derecho y el espacio203. Por ejemplo, algunas investigaciones en la materia indagan sobre cómo las normas instauran límites espaciales, al tiempo que delimitan identidades sociales y distribuyen prácticas o usos del suelo204. En estas discusiones, una de las categorías clave es la de jurisdicción que denota la demarcación jurídica del territorio a través de fronteras o subdivisiones derivadas de la invención e imaginación que el derecho promueve sobre el espacio205. En este contexto, la mirada relacional es fundamental para entender que la composición de los límites territoriales, y de las jurisdicciones espaciales, no es jerárquica, estable ni homogénea. Por el contrario, este proceso evidencia pulsos entre centralismo y autonomía local, al igual que desencuentros entre visiones orgánicas y sintéticas206. Como expresión de estas dinámicas dialécticas, los parques naturales han sido una de las herramientas geo-jurídicas empleadas para hacer legible el territorio207. No obstante, los traslapes entre éstas y otras figuras de ordenamiento territorial, así como la intersección espacial entre pretensiones de sujetos de especial protección constitucional, confirman que el derecho impone fronteras franqueables y porosas. Esto es así porque las normas que clasifican taxonómicamente el territorio pretenden fragmentarlo en segmentos fijos y determinables208. De no transformarse este enfoque, la propiedad pública podría llegar a constituir una forma de exclusión y violencia209. Por lo tanto, es importante reconocer que las instituciones jurídicas contemporáneas, que leen el territorio en términos estáticos, tienen un alcance limitado para resolver las tensiones suscitadas en torno al uso y a la apropiación de la tierra. Paralelo a este "giro espacial" de las ciencias sociales, en las políticas públicas de conservación ambiental se produjo también un cambio de paradigma. El modelo de parques sin gente, promovido desde la creación del Parque Nacional de Yellowstone en Estados Unidos, fue paulatinamente revaluado. Inicialmente, por la incorporación, en el ámbito internacional, de la noción de biosfera210. Posteriormente, por la promoción de esquemas de co-manejo o cogestión de áreas protegidas y, por último, por el posicionamiento de la necesidad de garantizar los derechos de propiedad colectiva en territorios étnicos traslapados con ecosistemas de especial protección. Como se explica en los siguientes párrafos, los anteriores cambios dieron paso a un nuevo modelo en donde el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos étnicos y comunidades locales, que habitan territorios de áreas protegidas, garantiza la conservación de los parques211. Impulsado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el modelo de la biosfera dispuso que en los parques naturales ocupados deben establecerse núcleos de conservación rodeados de zonas de amortiguamiento212. Bajo este esquema, en las áreas de amortiguamiento resulta viable el uso de los recursos naturales con fines de subsistencia que no represente un daño permanente a los ecosistemas y al ambiente213. El mayor aprendizaje que se desprende del modelo de la biosfera y, particularmente, de la creación de zonas de amortiguamiento, es que su implementación no impidió el deterioro ambiental214. Por el contrario, además de no asegurar la tenencia de la tierra ni los medios de vida para las personas que habitan estas áreas, este tipo de diseños jurisdiccionales produce el colapso de los sistemas tradicionales de conocimiento de las comunidades, los cuales permiten la gestión sostenible de recursos naturales.215 Por estas razones, posteriormente emergieron apuestas de co-manejo o cogestión de áreas protegidas que pretendieron reforzar la participación de las comunidades en la toma de decisiones216. No obstante, estos arreglos también han sido cuestionados por menoscabar las pretensiones territoriales de las comunidades, al alterar sus estructuras de gobierno propio y generar divisiones internas por situarlas en una posición débil frente a autoridades estatales y otros actores217. De ahí que, actualmente, diversas investigaciones218, así como iniciativas219 e instrumentos internacionales220, recomiendan que los modelos de manejo de áreas protegidas incorporen el reconocimiento de derechos territoriales de pueblos y comunidades étnicas. En un contexto en que los pueblos étnicos y el ambiente son afectados por escenarios de violencia y explotación ilegal de fauna y flora, la protección y restitución de los sistemas tradicionales y consuetudinarios de tenencia es especialmente relevante para evitar el despojo ambiental y territorial. Aunque por sí sola no asegura el goce efectivo de derechos, la titulación de la propiedad colectiva sí puede constituir una salvaguarda de la relación de conservación sostenida históricamente por ciertas comunidades con el ambiente. Esta alternativa, a mi juicio, parece conciliar mejor los intereses legítimos en tensión dentro de territorios étnicos catalogados como parques naturales. Bajo este marco, considero que la sentencia C-361 de 2024 promueve una lectura del territorio basada en una visión absolutista del espacio que vacía los parques naturales de los fenómenos sociales que están en constante cambio. Esta perspectiva asume que la protección de estas áreas se puede alcanzar sin reconocer jurídicamente la ocupación histórica de los pueblos NARP. Dicho enfoque reafirma un anclaje territorial según el cual pareciera existir una asociación esencialista y fija entre los grupos humanos y los lugares que habitan221. Así ocurre, por ejemplo, con los pueblos y comunidades indígenas, respecto de quienes se asume que tienen una relación más armónica con el ambiente que la que sostienen los grupos afrodescendientes (a quienes se asocia con minería) o los campesinos (a quienes se vincula con agricultura). Esto se debe a que el ordenamiento jurídico, especialmente el Decreto 662 de 1977 y la sentencia T-384A de 2014, reconoce la coexistencia de resguardos indígenas y áreas de PNN, mientras que la norma impugnada y de la sentencia de la cual me aparto excluyen esa posibilidad para los territorios de los pueblos NARP, sin que exista justificación para ello. En ese sentido, una comprensión amplia del concepto de territorio invita a reflexionar sobre las asociaciones que se tejen alrededor del uso de las áreas protegidas por parte de las comunidades NARP. Ejemplos de ocupaciones NARP traslapadas con áreas de parques y que respetan los usos de estos fueron reseñados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como son los casos de Bahía Málaga y de Sanquianga. Estos ejemplos desestabilizan los imaginarios alrededor de la ocupación de los pueblos NARP en zonas de parques que asumen su incompatibilidad. En consecuencia, se requiere una mirada relacional que aprecie la conjugación de diversos factores sociales y ecológicos para evitar jerarquizaciones basadas en criterios esencialistas y definidos sobre la población afrocolombiana. Por otro lado, esta Corporación cuenta con una línea jurisprudencial consolidada según la cual en un mismo territorio pueden concurrir simultáneamente varias categorías de derechos territoriales. Por ejemplo, la sentencia T-384A de 2014 aceptó la constitución de resguardo indígena en área de parque nacional; la sentencia T-090 de 2023 ordenó constituir una zona de reserva campesina que se superpone con territorios ancestrales indígenas y parques naturales; la sentencia T-680 de 2012 ordenó la protección de la propiedad colectiva de pueblos afrodescendientes en áreas que se traslapan con bienes fiscales que no son adjudicables y áreas de parques naturales; y la sentencia C-300 de 2021 determinó la constitucionalidad de la norma que autoriza a las comunidades campesinas a realizar actividades de bajo impacto en páramos, debido a que dicha autorización garantiza el derecho al territorio de tales comunidades sin sacrificar los objetivos de conservación, preservación, restauración y uso sostenible de esos ecosistemas estratégicos. Estas decisiones demuestran que existen medios alternativos idóneos que cumplen el fin de proteger el ambiente y garantizar los derechos al territorio y la propiedad colectiva de los pueblos NARP y que, a su vez, son menos lesivos que la prohibición contenida en la norma demandada. Así, es posible la adopción de esquemas de manejo ambiental en las áreas en las que concurre la propiedad colectiva de ciertos grupos y los parques naturales o la cotitularidad, como indicó el Ministerio de Ambiente en su intervención en este proceso. Los anteriores precedentes encuentran respaldo en la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). En el caso de los pueblos Kaliña y Locono vs. Surinam, dicho Tribunal consideró que es posible compatibilizar la protección de las áreas de reservas naturales con la propiedad colectiva de los pueblos indígenas o tribales. Esta idea fue reiterada en la Opinión Consultiva 023 de 2017, que también destacó la relación entre un ambiente sano y la protección de derechos humanos. Además, en esa oportunidad, la Corte IDH señaló que el derecho a la propiedad colectiva de estos pueblos está estrechamente vinculado con la protección y el acceso a los recursos presentes en sus territorios, dado que estos son esenciales para la supervivencia, el desarrollo y la continuidad de su estilo de vida. En contravía del anterior cambio de paradigma en los modelos de conservación y las posibilidades que brinda la misma jurisprudencia constitucional para hacer compatible la titulación en áreas protegidas, en la sentencia C-361 de 2024, la posición mayoritaria asumió el criterio maximalista de preservación, ya revaluado, de parques sin intervención humana222. Este criterio es insuficiente en el escenario actual marcado por la triple crisis ligada al cambio climático, a la pérdida de biodiversidad y a la contaminación, el cual impone la necesidad de tomar acciones urgentes para mitigar los efectos del calentamiento global en los parques naturales223. Así, los estudios basados en evidencia señalan que comunidades indígenas, locales y NARP juegan un rol fundamental en la conservación y que la titularidad de su ocupación ancestral es un elemento de justicia ambiental224. En el caso colombiano, varias investigaciones muestran que los pueblos étnicos han contenido la deforestación y las actividades ilícitas en áreas de parques225. Además, existen datos que prueban cómo la titulación a comunidades NARP en áreas protegidas disminuye la deforestación226. Por tanto, destaco que la preservación del ambiente no contradice los fines de titulación a las comunidades étnicas. Por ejemplo, el Marco Mundial Kunming-Montreal, que desarrolló los resultados de la 15ava Conferencia de las Partes sobre el Convenio de Biodiversidad Biológica, reconoce el importante rol de los pueblos indígenas y las comunidades locales como custodios de la diversidad biológica a través de procesos asociados a la restauración, conservación y utilización sostenible de los recursos naturales227. En este sentido, las sentencias T-361 de 2017, T-021 de 2019 y SU-123 de 2019 de la Corte Constitucional, así como la opinión consultiva 023 de 2017 de la Corte IDH, resaltan que la conservación de los ecosistemas solo tendrá eficacia si se convocan a las comunidades y a los pueblos a dicha tarea. Asimismo, la Corte señaló en sentencia C-300 de 2021 que, en el caso de las comunidades campesinas que desarrollan actividades en los páramos, la evidencia científica demuestra que los campesinos y campesinas han realizado actividades de preservación, conservación y uso sostenible de recursos. Por último, en el caso colombiano, los fines de conservación de los parques se enfrentan a la imposibilidad práctica que, en muchas áreas protegidas, ha tenido el Estado para cumplir la normatividad, proteger la biodiversidad y evitar los procesos de degradación ambiental derivados de colonizaciones con propósitos de explotación comercial y del crimen organizado228. A diferencia de lo señalado por la mayoría, estimo que más que un proceso de sustracción del dominio estatal, en casos de titulación de la propiedad colectiva en parques, se da un fenómeno de superposición que refuerza y beneficia la preservación ambiental.
II. La norma desprotege la ocupación ancestral y los derechos territoriales de los pueblos y comunidades NARP La declaratoria de exequibilidad desprotege la ocupación ancestral y los derechos territoriales de las comunidades NARP. Primero porque sugiere que la titulación es contraria a la preservación, y cuestiona los acuerdos celebrados entre las autoridades ambientales y los pueblos afrodescendientes. Segundo porque la sentencia termina por establecer un estándar de protección inferior del derecho al territorio y a la propiedad colectiva, en comparación con el garantizado por el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En relación con el primer punto, al indicar que la prohibición de adjudicación resulta proporcional, la decisión sugiere que los acuerdos entre la Unidad de Parques Nacionales Naturales y los pueblos NARP para la conservación ambiental y el derecho de propiedad colectiva son opuestos. La sentencia C-361 de 2024, al realizar el juicio de proporcionalidad en nivel estricto, considera que la propiedad colectiva desconoce el fin imperioso de conservación ambiental que persigue la disposición impugnada. Si los acuerdos avalaban la presencia de las comunidades NARP en zona de parques, estos desatendían ese propósito constitucional de salvaguarda de los ecosistemas. No obstante, esta idea ignora que la Ley 70 de 1993 tiene un componente de protección y conservación ambiental, la cual se defendió desde la comisión especial creada para regular el artículo 55 transitorio de la Constitución y el trámite legislativo de dicha ley229, así como el papel que han tenido las comunidades NARP en la protección de los ecosistemas. Además, la decisión adoptada en la sentencia C-361 de 2024 pone en riesgo los acuerdos jurídicos entre las autoridades ambientales y las comunidades NARP para compatibilizar los derechos territoriales de esos pueblos y la conservación ambiental, los cuales son frágiles desde el punto de vista jurídico, como demuestra la realidad. Por ejemplo, en el caso del Parque Nacional Uramba-Bahía Málaga, los acuerdos entre la Unidad de Parques Nacionales Naturales y los Consejos Comunitarios se rompieron debido a que aquella entidad, al delimitar el área del parque, incluyó zonas de ocupación ancestral230. De la misma forma, en el Parque Nacional Natural de los Katíos, Sanquianga, y Farallones, el incumplimiento de acuerdos previos limitó los derechos territoriales de la comunidad NARP que habita en esa área231. Por último, los procesos de titulación de la ocupación ancestral ejercida por las comunidades negras del Caserío Orika se vieron afectados por la superposición con el Parque Nacional Corales del Rosario y San Bernardo232. Esta fragilidad jurídica genera tensiones en la gobernanza territorial y ambiental y es un foco de conflictos en las áreas de ocupación ancestral
233. De esta manera, los procesos de ocupación territorial de las comunidades NARP se han restringido por barreras institucionales que, como consecuencia, producen (i) desconocimiento de los derechos ancestrales de tales comunidades y (ii) la coexistencia de normatividad que genera conflictos territoriales. En relación con que la declaratoria de exequibilidad establece un estándar de protección inferior del derecho al territorio y a la propiedad colectiva, la sentencia C-361 de 2024 impide que se constituyan dichos derechos en las áreas de Parques Nacionales Naturales, de forma que, en principio, solo procede el derecho de prelación o la autorización de usos de los recursos naturales. Sin embargo, un reconocimiento territorial a partir de esas figuras implica que las comunidades NARP no tengan certeza jurídica de sus derechos ancestrales y de propiedad colectiva, elementos centrales del derecho al territorio. Sin este contenido jurídico, es posible: (i) revocar sus derechos territoriales y desplazar a la comunidad234; (ii) generar una mayor vulnerabilidad a situaciones de pobreza extrema debido a la falta de posesión y acceso a sus territorios235; (iii) dificultar el acceso a los sistemas tradicionales de salud porque no pueden acceder a su medicina ancestral; y (iv) desproteger a los pueblos NARP frente a los actores armados. Esta situación de incertidumbre se agrava si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el Auto 005 de 2009, muchas comunidades NARP sufren en mayor medida las consecuencias del conflicto armado, lo que les impide gozar de forma efectiva de muchos de sus derechos236. A mi juicio, la norma acusada debió declararse exequible bajo el entendido de que es posible titular derechos de propiedad colectiva a pueblos NARP en estas zonas, siempre que su ocupación tradicional y ancestral se haya ejercido de manera previa a la declaratoria del Parque Nacional Natural y su posesión histórica sea compatible con la conservación ambiental y los fines de protección del Sistema de Parques Nacionales. En efecto, por un lado, declarar la exequibilidad de la norma demandada, como lo decidió la mayoría, interfiere con los derechos de propiedad y con la ocupación ancestral de los pueblos NARP y genera impactos en una población que históricamente ha vivido en áreas de parques. Por ejemplo, en zonas de parques naturales habitan más de 22.000 personas y el territorio del Pacífico contiene el mayor número de habitantes de dichas áreas, con un 37% del total de las 22.000 personas señaladas237. Por otro lado, declarar la inexequibilidad de la norma, como lo pretendían los demandantes, podría afectar la facultad de constitución de nuevos parques naturales, cuando no se evidencia ocupación ancestral. En conclusión, la alternativa propuesta representaba una ponderación adecuada entre los principios en tensión y una nueva vía para resolver la superposición de las tierras comunales de los pueblos NARP con las áreas de parque natural. En esos términos salvo mi voto. Fecha ut supra. NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada