Aclaración de voto a la Sentencia C-350 97JUNTA DIRECTIVA DE COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Autonomía JUNTA DIRECTIVA DE COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Participación del Ministro de Comunicaciones es inconstitucional (Salvamento y aclaración de voto)Pienso que la obligada presencia de un funcionario de la Rama Ejecutiva, en especial si se trata de un ministro, en las sesiones en las cuales el órgano independiente adopta sus decisiones recorta enormemente su autonomía y coarta la libertad de quienes lo integran. Por eso, salvo que la estructura misma del ente involucre a miembros ajenos a su composición, según la misma Carta Política, el legislador no está autorizado para romper la independencia que de las normas constitucionales resulta. Cuando la Constitución ha querido permitir tal presencia, lo ha expresado directamente. Si se constata en los preceptos constitucionales que crearon tal organismo y en los antecedentes de su establecimiento, lo que se hizo en 1991 no fue nada distinto de quitar, precisamente al Ministerio de Comunicaciones, la función de intervenir en la televisión, para que eso lo hiciera el nuevo ente. Se buscó sustraer el desarrollo de la política de televisión al manejo del Ejecutivo y confiarlo a una institución cuyas características dos artículos de la Carta se ocuparon en señalar. La participación del Ministro de Comunicaciones en las sesiones de Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión implica no solamente la posibilidad de influjo en la toma de decisiones sino el condicionamiento de todas y cada una de las actuaciones de ese organismo y la recepción de informaciones que sólo la Junta, en ejercicio de sus funciones, debería conocer y evaluar.PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATO DE CONCESION DE ESPACIOS PUBLICOS DE TELEVISION-Vulneración por desconocimiento derecho a prórroga NORMA LEGAL-Generalidad LIBERTAD DE INFORMACION EN CONTRATO DE CONCESION DE SERVICIOS PUBLICOS DE TELEVISION-Cambio de las reglas de juego contractuales CONTRATO DE CONCESION DE ESPACIOS PUBLICOS DE TELEVISION-Vulneración de derechos por desconocimiento de prórroga (Salvamento y aclaración de voto)La lectura del texto indica a las claras:
1) Que no se trataba de una norma general y abstracta, sino de un precepto con alcances circunscritos directamente a unos ciertos destinatarios;
2) Que mediante esa disposición se modificaron las reglas de juego que tales personas tenían por ciertas a la luz de la legislación en cuya vigencia se celebraron los contratos;
3) Que a esas mismas personas se les quitó la posibilidad de una prórroga que la normatividad les había otorgado y en la cual confiaban, si se cumplían las condiciones en ella previstas. La sentencia no cuestionó -como correspondía a la Corte- la validez constitucional de la norma. La oposición entre el artículo impugnado y los postulados y preceptos constitucionales era ostensible. Fue violado, y de manera flagrante, el artículo 83 de la Constitución. No me cabe duda de que, si bien es discutible un derecho adquirido a la prórroga en todos los casos, lo que sí plasmaba la legislación a cuyo amparo ellos fueron perfeccionados era una certeza mínima de que quien fuera evaluado y obtuviera determinado puntaje gozaría del derecho a la prórroga. Y eso no se lo podía quitar abruptamente el legislador a los particulares, sin traicionar grave y flagrantemente el postulado de la buena fe. Pero la violación que resulta más flagrante y más grave, por lo que significa en cuanto precedente, y por la capacidad altamente corruptora que demuestra, es la del artículo 20 de la Constitución Política. La absoluta pérdida de objetividad del legislador, en la cual ha debido fundarse para proferir una ley cuyos alcances abstractos, si lo eran en verdad, han debido reflejarse en la consagración de normas que regularan situaciones futuras e impersonales, hizo perder a la norma una de sus notas esenciales -la generalidad-, trocándose en peligroso instrumento de retaliación y de castigo político. Tampoco puede pensarse en una auténtica libertad de información, ni desde el punto de vista de los informadores ni bajo la perspectiva del público, si la objetividad tiene unos costos tan altos como los del inopinado y brusco cambio de las reglas de juego contractuales, en cuya virtud el medio goza de eficacia para llegar a los destinatarios de lo que informa. Las entidades públicas han obtenido patente de corso para exigir a los comunicadores una conducta servil y abyecta en el ejercicio de su función profesional, bajo el apremio y la amenaza de aplicarles cláusulas contractuales de ese linaje -que en materia de libertad informativa no son otra cosa que expresión bárbara de dictadura-, en virtud de las cuales, oculta por la apariencia externa de una medida jurídica referente a la prórroga del vínculo jurídico que aquéllos mantienen con el Estado, se les aplica en realidad la más cruda censura de prensa. Finalmente, estimo violado el artículo 73 de la Constitución Política, de ahora en adelante romántica teoría, según el cual "la actividad periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia profesional".SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Alcance de la exigencia de asociarse LIBERTAD DE FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION-Modificación del alcance LIBERTAD DE ASOCIACION-Modificación del alcance (Salvamento y aclaración de voto)He votado favorablemente la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 335 de 1996, a cuyo tenor "los concesionarios de los canales nacionales de operación privada deberán ser sociedades anónimas con un mínimo de trescientos accionistas", sociedades que deberán inscribir sus acciones en bolsas de valores, por cuanto acato la jurisprudencia ya sentada por la Corte en Sentencia C-093 de 1996. Pero aclaro mi voto en el sentido de que, a partir de tal providencia, como lo expresé en el respectivo salvamento, se modificaron los alcances del artículo 20 de la Constitución, según el cual toda persona tiene derecho a fundar medios masivos de comunicación. Y pienso que también, en virtud de la misma doctrina, hoy ratificada, se cambió el concepto de la libertad de asociación, que debería permitir a las personas asociarse cuando quisieran hacerlo y no cuando se lo impusiera la ley, condicionando así el ejercicio de un derecho fundamental a la obligatoria renuncia de otro.COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Violación autonomía para determinar programación de televisión cultural y educativa (Salvamento y aclaración de voto)A pesar del condicionamiento que plasmó la Corte, en el sentido de que al respecto se sigan las directrices de la Comisión Nacional de Televisión, ha sido ignorada la autonomía de este último organismo, convirtiendo todo un canal de televisión en instrumento de propaganda del Gobierno de turno, puesto que el contenido de sus programas será íntegramente oficial, sujeto a la voluntad de Inravisión, entidad adscrita al Ministerio de Comunicaciones.Referencia: Expedientes acumulados D-1548, D-1549, D-1550, D-1555, D-1558, D-1567, D-1572 y D-1574.Santa Fe de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de mil novecientos noventa y siete (1997).Consigno a continuación las razones por las cuales he discrepado del fallo en referencia respecto de algunos de los artículos demandados:1. La presencia del Ministro de Comunicaciones en las sesiones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de TelevisiónEl artículo 2° de la Ley 335 de 1996, declarado exequible por la Corte, dice textualmente:"Articulo
2. El titular del Ministerio de Comunicaciones podrá asistir a las sesiones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión con voz pero sin voto. Para tal efecto el Secretario de la Junta citará con anticipación al Ministro y le enviará la relación de los temas a tratar".A mi juicio, se trata de una norma abiertamente inconstitucional.En efecto, como esta Corte lo ha señalado en varias ocasiones, la Carta Política (art. 113) consagra la existencia de ramas y órganos que ejercen el poder público y que actúan de manera separada, sin perjuicio de la armónica colaboración entre ellos para el logro de los fines estatales.Además de las tradicionales ramas legislativa, ejecutiva y judicial, la Constitución establece órganos, distintos de los que integran aquéllas, que tienen por característica la de ser autónomos e independientes, "para el cumplimiento de las demás funciones del Estado".Esto significa que tales órganos no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, ni cumplen sus funciones, ni pueden ser dirigidos por ellas, lo cual no obsta para la coordinación en el ejercicio de sus actividades.El Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Comisión Nacional de Televisión son órganos independientes de la indicada categoría.La autonomía de la que se trata no puede ser simplemente teórica. Ha de significar la posibilidad de adoptar decisiones en total libertad respecto de las ramas del poder público, sin que ellas se vean interferidas por la gestión, la actividad, la tutela, la presencia o la decisión de funcionarios de otras ramas u órganos. Ello asegura la ausencia de presiones, órdenes, disposiciones o influencias que impliquen sacrificio o menoscabo de la independencia que debe presidir el ejercicio de la función estatal correspondiente.Pienso que la obligada presencia de un funcionario de la Rama Ejecutiva, en especial si se trata de un ministro, en las sesiones en las cuales el órgano independiente adopta sus decisiones recorta enormemente su autonomía y coarta la libertad de quienes lo integran. Por eso, salvo que la estructura misma del ente involucre a miembros ajenos a su composición, según la misma Carta Política, el legislador no está autorizado para romper la independencia que de las normas constitucionales resulta.Cuando la Constitución ha querido permitir tal presencia, lo ha expresado directamente, como acontece con la Junta Directiva del Banco de la República (artículo 372 C.P.), de la cual, por mandato de la propia Carta, hace parte el Ministro de Hacienda, quien la presidirá.Cosa distinta ocurre con el organismo de derecho público o entidad autónoma del orden nacional que según los artículos 76 y 77 de la Constitución Política tiene a cargo la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y la dirección de la política que en tal materia determine la ley (Comisión Nacional de Televisión, según el nombre que le asignó la Ley 182 de 1995).Si se constata en los preceptos constitucionales que crearon tal organismo y en los antecedentes de su establecimiento, lo que se hizo en 1991 no fue nada distinto de quitar, precisamente al Ministerio de Comunicaciones, la función de intervenir en la televisión, para que eso lo hiciera el nuevo ente. Se buscó sustraer el desarrollo de la política de televisión al manejo del Ejecutivo y confiarlo a una institución cuyas características dos artículos de la Carta se ocuparon en señalar: "Organismo de Derecho Público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio" (art. 76 C.P.); "entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen legal propio" (art. 77 C.P.).A diferencia de la Junta Directiva del Banco de la República, según lo anotado, en la de este organismo la Constitución no incluyó a ninguno de los ministros. Que hubiera establecido la facultad gubernamental de designar a dos de tales miembros es algo diferente de incluir al propio Ejecutivo dentro de la Junta. A mi juicio, precisamente esa posibilidad de designación agota constitucionalmente la participación del Gobierno en la conformación de dicha Junta e impide que a los dos miembros por él nombrados se agregue por la ley otro no previsto en la Constitución, también del Gobierno, así sea sin voto.Expresamente se autoriza al legislador para disponer "lo relativo al nombramiento de los demás miembros", no de nuevos miembros, ni de testigos gubernamentales forzosos de las deliberaciones y del proceso de adopción de decisiones de la Junta Directiva del organismo.La participación del Ministro de Comunicaciones en las sesiones de Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión implica no solamente la posibilidad de influjo en la toma de decisiones sino el condicionamiento de todas y cada una de las actuaciones de ese organismo y la recepción de informaciones que sólo la Junta, en ejercicio de sus funciones, debería conocer y evaluar. Piénsese, por ejemplo, en el trámite de licitaciones públicas para la adjudicación de canales o de espacios de televisión.A mi juicio, la coordinación indispensable entre el Ministerio y la Comisión no es un objetivo que exija la presencia física del Ministro en su Junta Directiva, y menos la posibilidad de intervenir con voz en las deliberaciones de la misma.Obsérvese que la norma acusada obliga al Secretario de la Junta a citar con anticipación al Ministro y a enviarle la relación de los temas que habrán de tratarse en la sesión, lo cual representa un contínuo y absoluto control sobre las materias en las cuales aquélla se ocupa, con notoria pérdida de la autonomía que le es propia según la Constitución Política.2. Inconstitucionalidad de la norma que afecta los contratos de televisión que actualmente se ejecutanEl artículo 10 de la Ley 335 de 1996, que modificó el 49 de la Ley 182 de 1995, dice así en los apartes demandados (subrayo):"Articulo
10. El artículo 49 de la Ley 182 de 1995 quedará así:(...)El término de duración de los contratos de concesión de espacios de televisión en canales nacionales de operación pública, que se adjudiquen para programación general y para realización de noticieros a partir del 1° de enero de 1998, será de seis (6) años, de acuerdo con la reglamentación que expida la Comisión Nacional de Televisión para el efecto.En todo caso los contratos de concesión de espacios de televisión pública son improrrogables.(...)Parágrafo transitorio. Sin perjuicio de lo estipulado en la presente ley con relación a los contratos de concesión de espacios en los canales nacionales comerciales actualmente vigentes, otorgados mediante Licitación Pública número 01 de 1994, 01 de 1995 y 01 de 1996, se respetarán los términos originalmente convenidos para su vigencia pero sin opción de prórroga alguna".A mi modo de ver, estas disposiciones han debido ser declaradas inexequibles, al menos en cuanto afectaron los derechos de quienes, al momento de expedir la Ley, tenían celebrados contratos de televisión adjudicados con base en las reglas establecidas al amparo de las leyes 14 de 1991 y 182 de 1995.E indudablemente a tales concesionarios aludió la Ley de manera directa y específica, prácticamente con sus nombres propios, como puede verse por el contenido del parágrafo acusado, que consagra una disposición concreta y exclusivamente aplicable a los "contratos de concesión de espacios en los canales nacionales comerciales actualmente vigentes, otorgados mediante Licitación Pública número 01 de 1994, 01 de 1995 y 01 de 1996", personas todas estas plenamente identificables, respecto de cuyos derechos contractuales "se respetarán los términos originalmente convenidos para su vigencia pero sin opción de prórroga alguna".La lectura del texto indica a las claras:
1) Que no se trataba de una norma general y abstracta, como lo pretende la Sentencia, sino de un precepto con alcances circunscritos directamente a unos ciertos destinatarios;
2) Que mediante esa disposición se modificaron las reglas de juego que tales personas tenían por ciertas a la luz de la legislación en cuya vigencia se celebraron los contratos;
3) Que a esas mismas personas -específicamente a ellas y no a las que celebren contratos futuros- se les quitó la posibilidad de una prórroga que la normatividad les había otorgado y en la cual confiaban, si se cumplían las condiciones en ella previstas.Considero que la sentencia ignoró los argumentos de fondo expuestos por los demandantes y se concentró en demostrar que en el caso de tales contratos no se habían configurado derechos adquiridos en cabeza de los programadores, adoptando al respecto una tesis administrativista, sin cuestionar -como correspondía a la Corte- la validez constitucional de la norma. Se prefirió comparar la disposición demandada con doctrinas de los publicistas franceses tomadas fuera de contexto.Y es que se partió del supuesto erróneo de que se estaba en el caso, previsto en el Derecho Administrativo, en el cual los términos de los contratos de concesión y las reglas con base en las cuales han sido celebrados pueden afectarse por disposiciones legales posteriores "por motivos de utilidad pública o de interés general, frente a los cuales deberá ceder el interés particular".Aquí no hubo tal justificación, que no consta en los antecedentes de la Ley, ni surge de situación objetiva alguna atribuible a la ejecución de los contratos en cuestión, ni tampoco a los programadores, ni puede admitirse desde el punto de vista constitucional en la relación contractual establecida, es decir que la afirmación citada carece de fundamento si con ella se quiere sostener la tesis básica del fallo, cual es la de que el cambio de las reglas que sirvieron de base a las relaciones jurídicas entabladas entre el Estado y los concesionarios tuvo su origen en la necesidad de hacer prevalecer la utilidad pública o el interés general sobre un interés particular que lo estuviera lesionando o amenazando. Tal aseveración, para ser válida, tendría que haber sido probada fuera de toda duda, por lo cual, a mi juicio, la Corte estaba obligada a indicar por qué el interés general o la utilidad pública se veían perjudicados o en peligro por la prórroga de esos contratos, específicamente determinados en la Ley.Si tal era el juicio que debía efectuar la Corte en abstracto, para deducir, según el razonamiento por ella propuesto, en la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma, la conclusión no podía ser aquélla a la que se llegó, pues entonces debía la Corte haber acreditado el daño público o social que generaba la vigencia de los contratos, y, como tal prueba no se produjo, la consecuencia lógica y jurídica no era otra que la de una palmaria inexequibilidad del precepto, en cuanto aparece injustificado frente a la tesis de que la ruptura unilateral de las reglas aplicables a los contratos por parte del Estado tan sólo podía descansar en razones de prevalencia del interés colectivo.Lejos de ser aceptable, por ese camino que la misma Corte traza, una constitucionalidad del artículo enjuiciado, lo que afloraba era su patente contradicción con la Carta Política, pues fueron sacrificados los intereses prevalentes de rango constitucional, del derecho a la información y de la libertad de expresión, como más adelante se explica.La oposición entre el artículo impugnado y los postulados y preceptos constitucionales era ostensible.1) En efecto, fue violado, y de manera flagrante, el artículo 83 de la Constitución, a cuyo tenor "las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas -entre éstas el Congreso- deberán ceñirse a los postulados de la buena fe".Al respecto, la Corte Constitucional parece haber olvidado, en este caso, su consolidada jurisprudencia:"...todos los organismos y funcionarios del Estado se hallan obligados a observar y a aplicar en sus actuaciones el principio de la buena fe (Artículo 85 C.P.), que exige, entre otros aspectos, reconocer con lealtad a los administrados aquello que han alcanzado sobre la base de confiar en las directrices y pautas trazadas por la propia administración.Para la Corte es claro que el Estado traiciona los principios constitucionales y se burla de los gobernados -haciéndose por ello responsable- cuando por actos o promesas suyas los induce a creer que la sujeción a un proceso o a unas reglas de juego definidas habrá de producir determinadas consecuencias y luego, como los malos perdedores, desconoce los resultados correspondientes.Sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de Derecho es la certidumbre fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se complican en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas.A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-046 del 10 de febrero de 1995).Es que, a la luz de una Constitución Política como la de 1991, que reconoce expresamente la dignidad de la persona humana y que busca desarrollar los postulados básicos del Estado Social de Derecho, están revaluadas las razones de Estado como fuente de legitimidad de las decisiones que adoptan quienes ejercen el poder.El Estado, en ese contexto, también se obliga en virtud de sus actos. Asume compromisos que debe cumplir. Y está obligado a comportarse con lealtad y con transparencia frente a los administrados.Yo no creo que el principio de la buena fe, al cual para nada se refiere la Sentencia, haya sido respetado por el legislador cuando, de manera arbitraria y unilateral, sin mediar una razón plausible o cuando menos comprensible, creó una norma especial, encaminada exclusivamente a modificar, de manera absoluta, y más aún, a eliminar de un tajo las condiciones que el Estado, mediante dos leyes anteriores, había ofrecido a los concesionarios de espacios de televisión. Condiciones en las cuales ellos confiaron al celebrarlos y al efectuar, sobre la base de la certidumbre que les otorgaba la palabra oficial, cuantiosas inversiones que, según las reglas conforme a las cuales contrataron, estarían en posibilidad de recuperar, en cuanto contaban con un término de seis años, prorrogables por otros seis, si se cumplían ciertos requisitos que el mismo Estado, en las leyes que regían los contratos, dijo habría de calificar al culminar el primero de esos períodos. No hubo calificación, ni por tanto oportunidad de calificar si dichos requisitos se cumplían o no en cada caso, y se optó por suprimir, para esos contratos, designados expresamente en la norma legal, toda posibilidad de prórroga, ya sin importar si se daban o no los requerimientos que conferían el derecho a ella.No me cabe duda de que, si bien es discutible un derecho adquirido a la prórroga en todos los casos, lo que sí plasmaba la legislación a cuyo amparo ellos fueron perfeccionados era una certeza mínima de que quien fuera evaluado y obtuviera determinado puntaje gozaría del derecho a la prórroga. Y eso no se lo podía quitar abruptamente el legislador a los particulares, sin traicionar grave y flagrantemente el postulado de la buena fe.El artículo 39 de la Ley 14 de 1991, a cuyos términos se acogieron de buena fe los licitantes, decía:"Artículo
39. Del contrato de concesión de espacios de televisión. Los contratos de concesión de espacios de televisión se celebrarán mediante el procedimiento de licitación pública, contemplado en el régimen vigente de contratación administrativa, en lo que no se oponga a los términos de la presente Ley. Este contrato se regirá, además, por las siguientes disposiciones:(...)3. Los contratos de concesión de espacios de televisión tendrán un plazo de ejecución de seis (6) años, prorrogables según las reglas del artículo siguiente, cuando quiera que se cumplan las condiciones generales de prórroga establecidas por el Consejo Nacional de Televisión. El plazo de duración del contrato será superior, tomando en cuenta el lapso necesario para dar cumplimiento a todas las obligaciones contractuales y para proceder a la liquidación del contrato, si fuere el caso.(...)Artículo
40. Prórroga de los contratos de concesión. Seis (6) meses antes del vencimiento del término de duración de los contratos de concesión, el Consejo Nacional de Televisión determinará y comunicará qué contratos se prorrogan de conformidad con las siguientes reglas:1. Se prorrogarán aquéllos contratos que al vencimiento de su período de ejecución obtengan el ochenta por ciento (80%) o más del total de puntos previstos en las condiciones generales de prórroga establecidas por el Consejo Nacional de Televisión, de conformidad con el artículo 14, literal d), de la presente Ley. Los espacios correspondientes a los demás contratos serán adjudicados mediante procedimiento de la licitación pública previsto en el artículo anterior.2. La ponderación y evaluación de las condiciones de prórroga de los contratos se hará periódicamente por el Consejo Nacional de Televisión, durante el término de ejecución de los contratos.3. Los contratos se prorrogarán o terminarán en forma integral, comprendiendo todos los espacios que le fueron adjudicados a un mismo concesionario.4. Antes de los seis (6) meses anteriores al vencimiento del contrato los concesionarios, mediante aviso escrito dirigido al Consejo Nacional de Televisión, podrán renunciar a la posibilidad de prórroga de sus contratos.5. Los concesionarios que no deseen acogerse a la prórroga deberán manifestarlo por escrito dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la comunicación al respecto del Consejo Nacional de Televisión" (subrayo).Repárese en que los contratos no resultaban prorrogables según una cláusula plenamente potestativa del Consejo Nacional de Televisión (hoy la Comisión Nacional de Televisión), es decir, la prórroga no era, en los términos legales, un albur ni una expectativa remota del todo ajena al comportamiento del concesionario. A la inversa, ella debería tener lugar si el respectivo contratante, evaluado como tenía que serlo a la luz de la Ley, alcanzaba el puntaje exigido, cuya calificación era, para él, la prueba que debía superar con miras a la concreción del derecho a prórroga en cabeza suya. Si a tal calificación no se tenía acceso, como no se tuvo por los concesionarios en mención a raíz del precepto demandado, lo que se configuró fue una ruptura unilateral de lo pactado, ostensiblemente opuesta a la buena fe que ha debido presidir la actuación del Estado en su conjunto.Llamo la atención también en torno a que, según las normas legales transcritas, en las cuales los concesionarios depositaban su confianza, ellos tenían un derecho a ser evaluados y calificados con miras a la prórroga, a tal punto que dichos preceptos subrayaban expresamente la renuncia a la prerrogativa concedida, luego no se puede hablar de que ningún derecho fue desconocido cuando se suprimió la prórroga en forma absoluta respecto de los contratos que venían en ejecución.Por su parte, el artículo 50 de la Ley 182 de 1995 dispuso:"Artículo
50. Prórroga de los contratos actualmente vigentes. Previa cesión de los contratos correspondientes por parte de las entidades concedentes, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, en los términos y condiciones de la Ley 14 de 1991 y de conformidad con la reglamentación que expida de acuerdo con dicha ley, procederá a prorrogar y a suscribir los contratos vigentes seis (6) meses antes de su vencimiento y por término igual al que fueron objeto de adjudicación" (subrayo).Obsérvese el sentido vinculante de la norma, en cuanto imperativamente -y no simplemente por remisión a una facultad librada al deseo o a la voluntad de la Comisión de Televisión- dispuso la prórroga de los contratos vigentes -los mismos que son afectados ahora por la disposición acusada-, en los términos y condiciones de la Ley 14 de 1991 y de conformidad con la reglamentación que dicho organismo ha debido expedir.A nadie se oculta, entonces, que los concesionarios fueron sorprendidos por la nueva ley, que no plasmó reglas aplicables a futuras contrataciones para prohibir en ellas las prórrogas -lo cual habría sido perfectamente legítimo-, sino que interrumpió arbitrariamente el curso normal de unas relaciones jurídicas específicamente designadas, para prohibir, respecto de ellas, una posibilidad que el esquema normativo incorporado a sus términos les garantizaba sobre ciertas bases.En otras palabras, se despojó a tales concesionarios, sin fórmula de juicio, de una oportunidad clara y expresa en la ley, de la cual han debido gozar si el Estado, contra el postulado constitucional, no hubiera resuelto atropellarlos.Es bueno verificar cómo una de las cláusulas incorporadas a los contratos celebrados (la tercera en aquéllos que los magistrados tuvimos a la vista), a cuyo cumplimiento se obligó el Estado colombiano, señala: "El presente contrato tendrá un plazo de ejecución de seis (6) años, prorrogables si se cumplen las condiciones generales de prórroga establecidas por el Consejo Nacional de Televisión, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 14 de 1991" (subrayo). Si el Estado, vinculado en tales términos por una regla de juego que según la buena fe tenía que aplicar, la desconoció, suprimiendo la oportunidad de que se verificaran en cada caso esas condiciones generales de prórroga surgidas de la normatividad a cuyo amparo se contrató, vulneró, mediante la norma examinada, el artículo 83 de la Constitución Política.2) Pero la violación que resulta más flagrante y más grave, por lo que significa en cuanto precedente, y por la capacidad altamente corruptora que demuestra, es la del artículo 20 de la Constitución Política.Según su texto, ampliamente desarrollado en la jurisprudencia de esta Corte -cuyos alcances se desconocen aquí de manera inexplicable-, "se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación"."Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura".He transcrito el precepto constitucional con el objeto de mostrar la abierta incompatibilidad de la norma impugnada con todos sus mandatos.Podemos examinarlos brevemente:- Los antecedentes del establecimiento de la Ley 335 de 1996, que son públicamente conocidos, como también lo fueron las intervenciones de sus autores en los debates constitucionales correspondientes -a los cuales no puede ser ajeno el juez constitucional- son muy claros en el sentido vindicativo de la normatividad que se aprobaba, respecto de la actitud independiente que en el plano informativo y de opinión mostraron varios medios de televisión en el curso de la crisis política generada por hechos y procesos bien conocidos de la opinión pública.Por lo tanto, la absoluta pérdida de objetividad del legislador, en la cual ha debido fundarse para proferir una ley cuyos alcances abstractos, si lo eran en verdad, han debido reflejarse en la consagración de normas que regularan situaciones futuras e impersonales, hizo perder a la norma una de sus notas esenciales -la generalidad-, trocándose en peligroso instrumento de retaliación y de castigo político.- No puede cristalizarse una auténtica libertad de expresión si el periodista o el órgano de comunicación, independientemente de que utilicen para su actividad el espectro electromagnético u otros medios, como la imprenta o la línea física, tienen que agradar a los titulares del poder político, en el Congreso o en el Gobierno, para tener asegurados, al menos por un tiempo, los canales a través de los cuales se expresan.En el caso de marras, la actitud del Congreso ante los medios de televisión cambió de manera radical entre la expedición de la Ley 182 de 1995, que precisamente reglamentaba el servicio de televisión y establecía normas para la contratación correspondiente, y la de la Ley 335 de 1996, cuya razón de ser tiene todas las características de una normatividad coyuntural, pues mientras el 20 de enero de 1995 tales medios veían ratificadas las reglas contractuales introducidas en la Ley 14 de 1991, sin que entonces se considerara su actividad como digna de una inaplazable restricción a costa de un supuesto interés público por ellos contrariado, el 20 de diciembre de 1996 -menos de dos años después- las cámaras consideraron imperativo y urgente impedir las prórrogas de sus contratos.- Tampoco puede pensarse en una auténtica libertad de información, ni desde el punto de vista de los informadores ni bajo la perspectiva del público -menos todavía cuando de esa información se esperaría que fuera veraz e imparcial, como lo exige la Constitución-, si la objetividad tiene unos costos tan altos como los del inopinado y brusco cambio de las reglas de juego contractuales, en cuya virtud el medio goza de eficacia para llegar a los destinatarios de lo que informa. En tal sentido, el derecho a informar, y el que tiene el pueblo a ser informado, son derechos fundamentales inalienables cuyo núcleo esencial es groseramente desconocido cuando el ejercicio mismo de la libertad, o la medida en que se ha hecho uso de ella se convierten en factores decisivos para resolver si las relaciones contractuales que permiten al medio operar subsisten como fueron inicialmente concebidas o, por el contrario, se las cambia unilateralmente, a gusto y conveniencia de los legisladores afectados por las informaciones difundidas.- Menos todavía es posible seguir sosteniendo que en Colombia está garantizada la libertad de "fundar medios masivos de comunicación" mientras la subsistencia de los que operan a la luz de unas ciertas condiciones señaladas por el Estado permanezca supeditada a la veleidosa transformación del interés político que subyace a decisiones legislativas que pueden incluso afectar contratos en ejecución.En cuanto a la prohibición de la censura, que tanto ha preocupado a esta Corte en anteriores decisiones -en las cuales ha sido estricta, con miras a preservar en su esencia los alcances de la libertad en el seno de una sociedad democrática-, ha sido infortunadamente relativizada en esta ocasión, con el pretexto del poder exhorbitante del Estado frente a quienes con él contratan. Las entidades públicas han obtenido patente de corso para exigir a los comunicadores una conducta servil y abyecta en el ejercicio de su función profesional, bajo el apremio y la amenaza de aplicarles cláusulas contractuales de ese linaje -que en materia de libertad informativa no son otra cosa que expresión bárbara de dictadura-, en virtud de las cuales, oculta por la apariencia externa de una medida jurídica referente a la prórroga del vínculo jurídico que aquéllos mantienen con el Estado, se les aplica en realidad la más cruda censura de prensa.- En la Sala Plena se sostuvo por los magistrados de la mayoría que esa antipática prerrogativa del Estado, consistente en irrespetar sus propios contratos por la vía de modificar legislativamente los términos en que han sido celebrados, tiene por sustento algo que mi colega, el Dr. Alejandro Martínez Caballero, llamaba "la continuidad del servicio". Entendí que con ello se quería significar, para el caso en estudio, que dicha continuidad, referida al servicio público de televisión, se veía amenazada o puesta en peligro por la prórroga, contemplada en las leyes anteriores, de los contratos que se vienen ejecutando y que fueron afectados por la norma acusada.Y cuando pregunté si ello era así, es decir, cuando quise averiguar si la actual vigencia de esos contratos era contraria a la permanencia del servicio, a su continuidad o a su subsistencia, como para merecer la extraordinaria sanción de un abrupto y absoluto cambio de las reglas aplicables a la relación contractual con el Estado, no obtuve respuesta. Y sigo sin obtenerla después de haber leído el texto definitivo del fallo, que se limita a explicar la medida con la peregrina tesis de que los programadores mencionados por el parágrafo de la norma debían ser sacrificados en aras de un supuesto interés público. Por lo cual, para la Corte, al caso era aplicable la teoría de que "los términos de los contratos de concesión de servicios públicos, incluidos los que adjudican espacios públicos de la televisión, pueden verse afectados por las disposiciones de una ley posterior a aquella que regía en el momento de su celebración, inclusive en lo que tiene que ver con los derechos, obligaciones y prerrogativas del concesionario como contratista particular, siempre y cuando esas nuevas disposiciones traduzcan motivos de interés público o bienestar general, que como tales superen el interés particular". Para deducir tal cosa -repito- era preciso, en lógica y en Derecho, demostrar que la norma revisada se dictó con base en el presupuesto indudable de que la prórroga de los contratos pugnaba con el interés público. Lo demás representa ostensible violación del preámbulo de la Constitución, que proclama la justicia como uno de los fundamentos esenciales del Estado colombiano.- También se dice en la Sentencia que la Corte encontró exequible la norma demandada, en razón de la necesidad de democratizar el acceso al uso del espectro electromagnético y de garantizar a todos los ciudadanos la igualdad de oportunidades para su utilización, por cuanto la normatividad que venía rigiendo establecía "prórrogas sucesivas e ilimitadas, equivalentes a la concesión perpetua".No es cierto que los contratos a los que se refiere el parágrafo de la norma acusada se hubieren celebrado bajo el concepto de una prórroga indefinida. Ello no surge ni de su texto, ni de la disposición legal que les era aplicable, la del artículo 50 de la Ley 182 de 1995, que expresamente ordenaba la prórroga de los contratos vigentes -esos y no otros- "por término igual al que fueron objeto de adjudicación". Lo cual implica una sola prórroga, a no ser que la Corte entienda que cada prórroga es una adjudicación.Pero, además, la democratización del espectro electromagnético y las mayores posibilidades de acceso a su uso -norma inobjetable y benéfica del artículo 75 de la Constitución Política- no es un objetivo que constitucionalmente pueda lograrse sobre la base ilegítima de desconocer principios y derechos, también de rango constitucional, como la buena fe, la libertad de expresión y el derecho a la información, ni por virtud de la antidemocrática teoría según la cual el Estado, para lograr sus fines, puede apabullar a las personas. Y ello, aunque en gracia de discusión la terminación inopinada de unos contratos vigentes para "repartir de nuevo" los mismos espacios entre igual número de aspirantes implicara per se un proceso renovador orientado a democratizar el acceso al espectro electromagnético.Finalmente, estimo violado el artículo 73 de la Constitución Política, de ahora en adelante romántica teoría, según el cual "la actividad periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia profesional".En cuanto a la declaración de exequibilidad del aparte demandado del artículo 28 de la Ley 335 de 1996, por el cual se deroga el ya citado artículo 50 de la Ley 182 de 1995, la comparto, en cuanto, según reiterada jurisprudencia, es atributo esencial a la función legislativa el de derogar las normas precedentes, pero, a mi juicio, la Corte ha debido condicionarla en el sentido de que no afectara contratos en ejecución, y de que gobernara sólo la contratación futura en materia de televisión.3. La exigencia de asociarse para prestar el servicio de televisiónHe votado favorablemente la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 335 de 1996, a cuyo tenor "los concesionarios de los canales nacionales de operación privada deberán ser sociedades anónimas con un mínimo de trescientos (300) accionistas", sociedades que deberán inscribir sus acciones en bolsas de valores, por cuanto acato la jurisprudencia ya sentada por la Corte en Sentencia C-093 del 7 de marzo de 1996 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).Pero aclaro mi voto en el sentido de que, a partir de tal providencia, como lo expresé en el respectivo salvamento, se modificaron los alcances del artículo 20 de la Constitución, según el cual toda persona tiene derecho a fundar medios masivos de comunicación. Y pienso que también, en virtud de la misma doctrina, hoy ratificada, se cambió el concepto de la libertad de asociación, que debería permitir a las personas asociarse cuando quisieran hacerlo y no cuando se lo impusiera la ley, condicionando así el ejercicio de un derecho fundamental a la obligatoria renuncia de otro. Ambos -creo yo- resultan violados.Reitero, entonces, lo que ya me permití expresar en esa ocasión:" No me identifico con la mayoría en lo concerniente a la declaración de exequibilidad de las expresiones demandadas de los artículos 35 y 56 de la Ley 182 de 1995, ni tampoco con los condicionamientos a los que dicha exequibilidad fue sometida por la Corte.Si alguna demanda me ha parecido fundada entre las que hemos tenido ocasión de considerar durante los últimos meses es la instaurada en esta ocasión contra los artículos mencionados, pues la incompatibilidad entre el contenido restrictivo de éstos y los perentorios mandatos de la Carta Política se me ofrece como incontrastable y evidente.Comienzo por señalar que la sentencia contradice de manera abierta la reiteradísima doctrina de esta Corte en lo relacionado con la persona, su dignidad y sus derechos, que, según aquí se ha repetido hasta el cansancio, constituyen objeto, principio y razón de ser del Estado y de las instituciones, en especial bajo la vigencia de una Constitución edificada alrededor de un criterio humanista, que favorece el trabajo como elemento esencial de la convivencia y que tiene a la libertad como uno de sus valores esenciales.Las normas legales respaldadas por la Corte, con mayor razón si se consideran los alcances que les dió el fallo, cercenan indudablemente la garantía consagrada en el artículo 20 de la Constitución, según el cual "toda persona" -sin discriminación alguna- goza de la libertad de "fundar medios masivos de comunicación" -también sin distinciones entre ellos-.Esa garantía general, reconocida a la persona por la Constitución Política, queda reducida exclusiva y definitivamente en la ley a ciertas personas jurídicas -ni siquiera a todas ellas- cuando se trata de operar el servicio de televisión.A mi juicio, una cosa es que la Constitución encomiende al Estado la gestión y el control del espectro electromagnético y otra muy distinta que, so pretexto del ejercicio de esas atribuciones, se afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales como el enunciado.El artículo 75 de la Carta señala con claridad que en Colombia está garantizada -a toda persona (artículos 5 y 13 C.P.)- la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro, lo cual no significa que todos puedan en efecto, sin controles ni requisitos, utilizar los canales y frecuencias, que son bienes públicos, sino que partirán de la misma consideración y del mismo trato cuando busquen acceder a aquél. Esa igualdad de oportunidades se rompe cuando, desde el comienzo e injustificadamente, se dispone por el legislador que el hecho de ser persona natural impide toda posibilidad de obtener y aún de pensar en alcanzar ese acceso, como ocurre en el caso de la disposición demandada.Bien es cierto que el acceso al espectro electromagnético se tendrá "en los términos que fije la ley", pero -como resulta de nutrida doctrina constitucional- tal referencia no implica ni puede implicar autorización al legislador para desconocer o modificar preceptos de la Carta Política. Los "términos de la ley" no son absolutos ni tienen el carácter de omnímodos. Están sujetos a la Constitución. Por ello, en la materia que nos ocupa, tales términos no pueden consistir en la prohibición de ejercer un derecho de rango constitucional.En esta oportunidad ha sido violado también el derecho de asociación, que, como lo ha señalado la Corte, tiene un doble aspecto: a nadie se puede impedir o prohibir que se asocie, pero a ninguno es posible forzar u obligar para que lo haga.La asociación debe pues, corresponder a un acto espontáneo, voluntario, libre, cumplido con toda autonomía por el sujeto que se asocia. Por lo cual, la libertad de asociación desaparece cuando la ley la exige como requisito sine qua non para ejercer un derecho fundamental, como el plasmado en el artículo 20 de la Carta, pues ante tal imposición, la persona se ve precisada a escoger entre su posibilidad constitucional de no asociarse si no quiere (derecho de asociación) y el ejercicio del otro derecho, que sólo tendrá lugar si se asocia, aun contra su voluntad.Adicionalmente, debo manifestar mi perplejidad por los efectos del condicionamiento plasmado en la sentencia en relación con los artículos demandados, pues, si las normas iniciales, tal como las redactó el legislador, eran de por sí limitativas -lo que, repito, me parece inconstitucional-, su contenido definitivo e inmodificable -en razón de la cosa juzgada constitucional-, después de la sentencia, resulta abiertamente opuesto a la garantía que consagra la Carta.En realidad, mientras las normas en su redacción original tan sólo excluían a las personas naturales, la versión final obligatoria que de ellas resulta luego de la sentencia eliminan a otras personas jurídicas sin una justificación plausible desde el punto de vista constitucional: en el caso del artículo 35 las personas jurídicas con ánimo de lucro que pueden ser operadoras del servicio público de televisión son únicamente "aquellas que se constituyen y funcionan como sociedades de capital abierto" (es decir, quedan por fuera las compañías limitadas, las comanditarias y las colectivas, entre otras); en cuanto al artículo 56, para los fines de la prestación del servicio de televisión en cualquiera de los canales zonales, los concesionarios no solamente deben ser sociedades anónimas cuyas acciones estén inscritas en una bolsa de valores sino que, por virtud del fallo, su capital debe integrarse mediante ofertas públicas y deben ser abiertas (excluyendo así a todas las personas jurídicas sin ánimo de lucro y a la mayor parte de las sociedades civiles y comerciales).La Corte, entonces, más allá de la definición sobre exequibilidad de los aludidos preceptos, modificó las palabras, el sentido y el alcance de las normas establecidas por el legislador y convirtió en una excepción lo que en la Carta tiene el carácter de garantía general.Los motivos pueden ser muy loables -y en ellos estoy de acuerdo con la mayoría-, pero han debido ser evaluados por el Congreso, en ejercicio de su función legislativa, de ninguna manera por la Corte Constitucional. Esta, además, discriminó donde el propio Constituyente no había establecido ninguna distinción".4. La determinación de la programación de "Señal Colombia"También salvo mi voto en relación con la constitucionalidad de las expresiones del artículo 16 de la Ley 335 de 1996, por cuyo mandato corresponde a Inravisión la facultad de "determinar" la programación de la televisión cultural y educativa que se difunde por el canal denominado "Señal Colombia".A pesar del condicionamiento que plasmó la Corte, en el sentido de que al respecto se sigan las directrices de la Comisión Nacional de Televisión, ha sido ignorada la autonomía de este último organismo, consagrada en los artículos 76 y 77 de la Carta, convirtiendo todo un canal de televisión en instrumento de propaganda del Gobierno de turno, puesto que el contenido de sus programas será íntegramente oficial, sujeto a la voluntad de Inravisión, entidad adscrita al Ministerio de Comunicaciones.El hecho de que el artículo 20 de la Ley, sobre cuya constitucionalidad también salvo el voto por las mismas razones, pretenda atemperar la omnímoda facultad de Inravisión al respecto, indicando que la programación "definida" por dicho Instituto seguirá los lineamientos del Ministerio de Educación Nacional y tendrá en cuenta las funciones establecidas para la Comisión Nacional de Televisión, en nada cambia los alcances perniciosos del precepto que deja en manos del Ejecutivo la posibilidad de manipular a su antojo veinticuatro horas al día de programación en un medio respecto del cual Inravisión no debería ser "programador" sino transmisor, emisor y ejecutor de los contenidos que autorizara el organismo constitucionalmente encargado de "la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión" (artículo 76 C.P.) y de "la dirección de la Política que en materia de televisión determine la ley sin menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución" (artículo 77 C.P.).-o-Para sintetizar el espíritu que informa mi apreciación jurídica acerca de las graves distorsiones que esta Ley y su exequibilidad han introducido en el Derecho Público colombiano, especialmente en el sensible campo de la libertad de información, acojo tres párrafos de la propia Sentencia, que contradicen su filosofía pero que se ajustan a la Constitución y que, en sana lógica, unidos como estaban inescindiblemente los artículos 10 y 33 de la Ley 335 de 1996 -declarado exequible el primero e inexequible el segundo-, han debido servir para preservar los primordiales valores constitucionales y éticos que resultaron afectados:"...así como una comunicación libre es requisito esencial para la existencia de una sociedad libre, una comunicación abierta a todos, en igualdad de condiciones, es indispensable para la realización del Estado democrático.Es decir, que la realización del derecho fundamental a la información, a través de un medio masivo de comunicación como la televisión, incide de manera definitiva en el proceso de conformación de la opinión pública, que es la que tiene la responsabilidad, en un Estado democrático y participativo, de legitimar o deslegitimar el ejercicio del poder, capacidad de la cual dependerá el fortalecimiento y consolidación de la democracia. Lo anterior implica que cualquier interferencia en ese proceso, bien sea que provenga del poder político, del poder económico o de los mismos medios, atenta no sólo contra los derechos individuales de las personas comprometidas, actores en el proceso, sino contra las bases y fundamentos del Estado democrático.La garantía del libre ejercicio del derecho a recibir información, implica la garantía paralela de no interferencia de los poderes del Estado en la obtención, producción y suministro de la misma por parte de los medios masivos de comunicación, y exige de dichos poderes públicos la producción de la normativa necesaria para impedir que otras fuerzas sociales obstruyan su ejercicio".Suscribo lo transcrito sin vacilaciones. Lástima que, a pesar de tan claros conceptos, la Corte haya accedido a legitimar normas que de manera tan protuberante los desconocieron.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistrado