SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-346/21 Expediente D-14231. Demanda de inconstitucionalidad contra la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021". Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER En la sentencia C-346 de 2021 la Corte decidió "[d]eclarar INEXEQUIBLE la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021" y "DIFERIR los efectos de la inexequibilidad declarada hasta que entre a regir y surtir efectos fiscales la ley que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia 2022, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En ningún caso, los efectos del presente fallo afectarán las situaciones jurídicas consolidadas". Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, en esta oportunidad expresé mi salvamento de voto respecto a la decisión adoptada en la sentencia C-346 de 2021 por las razones que a continuación expongo:
1. La decisión mayoritaria desatendió el estándar de admisión cuando el cuestionamiento recae sobre una partida o sección presupuestal. La sección presupuestal demandada es una autorización máxima de gasto expresada en cifras que, a su vez, hace efectivo lo dispuesto, entre otras, en la ley del Plan Nacional de Desarrollo y en la Ley 30 de 1992 sobre los aportes que la Nación debe transferir a las Instituciones de Educación Superior (en adelante, IES). En la sección 2201 del artículo 2° de la referida ley anual de presupuesto, el Legislador no derogó o modificó legislación sustantiva de ninguna materia. Tan solo expresó cuantitativamente la decisión legislativa sentada en las normas señaladas. Así, como lo ha advertido este tribunal "una partida aprobada por la ley anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. Las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, "autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva". La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico" "las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas"182 (Resaltado fuera del texto). Adicionalmente estimé que, para el entendimiento de la sección presupuestal demandada, era necesario que la Corte realizara una lectura sistemática de los artículos 183 de la Ley 1955 de 2019 y los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, que autorizan a la Nación para realizar las apropiaciones que recoge la ley anual de presupuesto pues, a partir del fragmento demandado, no podría desprenderse una infracción constitucional concreta y específica. En efecto, en los casos en los que se demanda la inconstitucionalidad de partidas o cifras es preciso advertir que "[c]uando una norma es declarada inconstitucional por razones de fondo, ello equivale a afirmar que aquello que la norma manda, permite o prohíbe, resulta contrario a uno o más preceptos constitucionales específicos. La situación es diferente cuando se trata de partidas presupuestales, sean ellas de ingreso o de gasto, y especialmente cuando lo cuestionado es apenas uno o más rubros concretos relacionados con una entidad determinada incluida en el presupuesto nacional. En estos casos lo que se declararía inexequible no es entonces un determinado postulado normativo, sino apenas una cifra de carácter indicativo que marca, bien un estimado de ingresos, bien un monto máximo de gastos o egresos, que se espera registrar durante un período fiscal. || Así las cosas, para que se justifique en estos casos una declaratoria de inexequibilidad, sería necesario que la cifra fijada por el legislador resulte excesiva, o bien ostensiblemente exigua para el cumplimiento del propósito o misión que a través de esa partida presupuestal debe atenderse. Ello impone entonces la necesidad de un análisis que excede la tradicional confrontación entre la norma de carácter legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto superior que se dice vulnerado por aquélla. La principal razón para ello es que, a diferencia de los contenidos normativos, que en cuanto tales tienen un significado propio y autónomo, las partidas presupuestales sólo pueden evaluarse en cuanto a su eventual inexequibilidad, mediante una comparación de las cifras fijadas con otros elementos externos, que son los que en últimas determinan la adecuación constitucional o no de los montos fijados por el legislador. 11 (...) Reitera la Corte que cuando la norma legal demandada sea una o más partidas de ingreso o de gasto, de las que hacen parte de la Ley Anual de Presupuesto, la eventual infracción constitucional debe derivarse directamente de esa ley, la misma que es cuestionada por el actor. En estos casos es necesario que la Corte sea particularmente rigurosa y exigente en verificar que, en efecto, los cargos traídos a su consideración se refieran de manera directa a dicha ley, pues de lo contrario sería ineludible adoptar una decisión inhibitoria"183 (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, dado que el objeto de control era simplemente una sección presupuestal, la mayoría debió aplicar con especial cuidado y rigor el estándar de admisión frente a este tipo de demandas, en aras de asegurar que el control jurídico de constitucionalidad que ejerce este tribunal efectivamente se ejerza de manera rogada y sobre un contenido normativo cierto y concreto, con mayor razón cuando se trata de cifras que no necesariamente serán obligatoriamente gastadas.
2. La mayoría de la Sala condicionó la actividad legislativa ordinaria sin consultar las reglas del Estatuto Orgánico de Presupuesto (en adelante EOP). Sin perjuicio de las dificultades advertidas sobre la admisibilidad de la demanda, señalé la imposibilidad de desligar el estudio de una norma de naturaleza presupuestal de las disposiciones que regulan el EOP. La mayoría decidió limitar el estudio de fondo al artículo 69 de la Constitución y abandonar un análisis conjunto con los cargos propuestos de contenido presupuestal (artículos 151 y 349 de la Constitución y 4, 11 y 36 del EOP). La interpretación de la dimensión presupuestal de la autonomía universitaria que hizo la mayoría de la Sala terminó condicionando la actuación del Legislador frente a la ley anual de presupuesto. Para ello, la Sala Plena debió considerar previamente y, de manera sistemática y organizada, las disposiciones que rigen el EOP. En efecto, el EOP "sí es parámetro de control en relación con las demás leyes que versan sobre el mismo contenido material, pues materializa los mandatos de la Carta, consagra principios sustanciales y crea condiciones generales a las cuales deberá estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa que se surta dentro del proceso presupuestal"; "la Constitución y la ley orgánica del presupuesto son las normas rectoras del sistema presupuestal y, por consiguiente, a ellas deben ajustarse tanto las leyes ordinarias (ley anual de presupuesto) como los demás ordenamientos (reglamentos) que en esta materia se expidan"; "el presupuesto no está sujeto a las leyes marco, sino a la Constitución y a la ley orgánica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporación al interpretar el artículo 349 de la Carta según el cual "durante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones"; "La Ley Anual de Presupuesto "...es un acto complejo en su preparación, tramitación y aprobación en el Congreso..."; ha de sujetarse, de manera estricta, a lo dispuesto en la ley orgánica correspondiente, vigente durante el proceso de su trámite y aprobación"184 (Resaltado fuera del texto). En este sentido, cuestioné que, en el marco del control constitucional de una ley anual de presupuesto esto es, la Ley 2063 de 2020, la mayoría haya establecido, sin estudiar con detenimiento el marco normativo presupuestal orgánico, nuevas reglas en esa materia en relación con los aportes de la Nación a las IES públicas que ciertamente condicionan la actividad legislativa de cara a la elaboración del Presupuesto General de la Nación y, cuya competencia regulatoria correspondía establecer al Legislador orgánico.
3. El equivocado entendimiento de la autonomía universitaria en materia presupuestal. Las IES están sujetas al ordenamiento constitucional y a los principios presupuestales del EOP, siempre que no transgredan o vulneren la esencia de su autonomía. En tal sentido, la jurisprudencia ha señalado que "la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general. La Corte reitera que la autonomía en la ejecución presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal"185 (Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, en el marco de la autonomía universitaria, el artículo 69 de la Constitución dispuso que "[l]a ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado". En esta línea, entre otros, los artículos 57, 65 y 69 de la Ley 30 de 1992 "por el cual se organiza el servicio público de la Educación Superior" se refieren al aspecto presupuestal de las universidades, así: "Artículo 57. (...) Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden." "Artículo
65. Son funciones del Consejo Superior Universitario: (...) f) Aprobar el presupuesto de la institución". "Artículo
69. Son funciones del Consejo Académico en concordancia con las políticas trazadas por el Consejo Superior Universitario: (...) c) Considerar el presupuesto preparado por las unidades académicas y recomendarlo al Consejo Superior Universitario". Así, la Ley 30 de 1992 desarrolló un régimen especial acorde con la naturaleza que es propia de las universidades. En este sentido, el alcance de la autonomía universitaria en materia de presupuesto gira en torno a la facultad de autodeterminación que tienen las IES en cuanto al manejo de sus recursos, priorización de gastos y definición de proyectos. La facultad y la responsabilidad de definir el presupuesto de las IES se encuentra a instancias de los consejos directivos, órganos de gobierno institucional o máxima autoridad de cada IES y no del Legislador o del Ministerio de Educación. La garantía de la autonomía universitaria, a la luz de su régimen especial, se traduce en que los presupuestos de las universidades sean aprobados por los órganos internos de gobierno sin que para ello deba intervenir el Gobierno Nacional o el Legislador. En este sentido la definición del presupuesto es una competencia autónoma y exclusiva de los órganos universitarios institucionales. La autonomía presupuestal de las universidades implica su facultad de definir y manejar su propio presupuesto de acuerdo con sus necesidades y prioridades de gasto sin intervención de ninguna autoridad. En este contexto normativo, resalté que la definición del presupuesto por parte de las universidades (propia de su autonomía) no equivale necesariamente a los aportes que la Nación transfiere a las IES. Al respecto, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 determina lo siguiente: "ARTÍCULO
86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. || Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993. || Parágrafo. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en el presente artículo" (Resaltado fuera del texto). Sobre esta base, destaqué que en la ley anual de presupuesto no se definió el presupuesto de las IES, pues esta definición ―reitero― es propia de la autonomía universitaria. En esta ley anual únicamente se señaló el monto global de los aportes a cargo de la Nación en la vigencia fiscal, entre otros aportes en los que la Nación concurre y que deben ser apropiados en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional. Adicionalmente, la sección presupuestal demandada establece un monto global en el presupuesto asignado al Ministerio de Educación, lo que en mi opinión no desconocía el artículo 69 de la Constitución. En efecto, los recursos globales asignados al Ministerio son distribuidos entre las IES públicas, de conformidad con la metodología diseñada con el Sistema de Universidades Estatales (SUE). En tal sentido lo explicó el Ministerio de Educación Nacional: "[c]onforme a lo establecido en la Ley y en un trabajo conjunto con todas las universidades públicas del país, se diseñó una metodología que permitiera llevar a cabo un proceso de asignación de los recursos de artículo 87 de Ley 30 de 1992, basado en la medición de indicadores de resultado, donde la información utilizada como insumo para la definición de las variables pudiera ser extraída en su totalidad de los sistemas de información oficiales del sector. || Para tal fin se construyó un índice sintético conjuntamente con el Sistema de Universidades del Estado (art. 81 de la Ley 30 de 1992) y aprobado por el Consejo Nacional de Educación Superior (art. 34 y siguientes de la Ley 30 de 1992) que valora el progreso que registran las Universidades Públicas en indicadores de resultado definidos en el marco de tres dimensiones: a) acceso y permanencia, b) calidad, c) logro. El índice de progreso valora el avance de cada Universidad frente a sí misma en cada uno de los indicadores de resultado. Mayores avances en los indicadores representan una mayor ponderación en el índice de progreso y por ende una mayor participación en la distribución de los recursos". Así, los recursos se distribuyen con participación de las universidades públicas, mediante un procedimiento transparente y con base en indicadores objetivos que, a su vez, estimulan la calidad en la educación superior situación que de ninguna manera desconoce la Constitución.
4. Sobre el entendimiento que debió tener el concepto de "sección presupuestal". Por lo demás, no compartí la relación entre el concepto de "sección presupuestal" y la autonomía universitaria que realizó la sentencia C-346 de 2021, por las siguientes razones: (i) no todas las IES que reciben aportes son del orden nacional. Así, la configuración dispuesta en la ley anual de presupuesto responde a una forma técnica de canalizar recursos para lograr su efectiva ejecución. Las "secciones de presupuesto" canalizan los recursos para que los entes autónomos los ejecuten. (ii) Los órganos que son "sección presupuestal" tienen ciertas cargas o exigencias "accesorias". Por ejemplo, entre otras actuaciones, estos deben reintegrar sus excedentes, reportar estados financieros, preparar y remitir sus anteproyectos de presupuesto para aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación. Estas actuaciones no podrían ser predicables de las universidades en virtud de su autonomía pues, se reitera, la definición del presupuesto es una competencia autónoma y exclusiva de los órganos universitarios institucionales. Los artículos 3 y 36 del EOP son una muestra de ello. En efecto, para garantizar esa autonomía, estos artículos no incluyeron a las universidades públicas en las secciones del presupuesto, de manera que los recursos que les corresponden deben ser apropiados en la sección presupuestal 2201 -Ministerio de Educación Nacional. (iii) La Sección 2201 del presupuesto general de la Nación no equivale a señalar que el Ministerio es autónomo en términos de la destinación y porcentaje de los recursos que transfiere la Nación a las IES. La facultad de distribución del Ministerio atiende a criterios de universalidad y reserva legal del gasto. Las partidas que se apropian acatan el título presupuestal consagrado en la Ley 30 de 1992 para efectos de la determinación e inclusión de los aportes de la Nación con destino a las IES (i.e. artículo 86, Ley 30 de 1992 que prevé el recibo anual de aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993). Esto, permite a las universidades públicas conocer con anticipación el monto que recibirán como aportes de la Nación por cada vigencia fiscal, de forma que puedan definir y establecer sus proyectos de presupuesto a instancias de los órganos institucionales correspondientes. Con fundamento en las razones expuestas, contrario a la mayoría de la Sala, estimé que la sección 2201 incluida en el artículo 2°° de la Ley 2063 de 2020 no desconocía la Constitución. En los términos anteriores dejo consignado mi salvamento de voto, respecto de la decisión adoptada en la sentencia C-346 de 2021. Fecha ut supra, ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado 1 Se invitó a intervenir en el proceso a la Asociación Colombiana de Universidades (Ascun) y a la Asociación Colombiana de Representantes Estudiantiles de Educación Superior (Acrees). Así mismo, a las universidades Nacional de Colombia, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Pedagógica Nacional, del Cauca, Tecnológica del Chocó, Popular del Cesar, Tecnológica de Pereira, de Caldas, de Córdoba, Surcolombiana, de la Amazonía, de los Llanos, del Pacífico y al Colegio Mayor de Cundinamarca. 2 Mediante auto de 6 de julio de 2021, la magistrada sustanciadora ordenó que, por intermedio de la Secretaría General, se diera cumplimiento a los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva del auto de 7 de mayo de 2021. 3 Pág. 6 de la demanda. 4 Pág. 4 del escrito de corrección de la demanda. 5 Ibidem. 6 Pág. 6 y 7 del escrito de corrección de la demanda. 7 Pág. 14 de la demanda. 8 Ibidem. 9 Pág. 7 del escrito de corrección de la demanda. 10 Pág. 15 de la demanda. 11 Pág. 17 de la demanda. 12 Sentencia C-192 de 1995, reiterada en la Sentencia C-127 de 2019. 13 Sentencia C-926 de 2005. 14 Pág. 20 de la demanda. 15 Al respecto, el demandante transcribe el siguiente apartado de la citada sentencia: "Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la CP, y al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente". 16 Pág. 24 de la demanda. 17 Ibidem. 18 Artículo 183 de la Ley 1955 de 2019: "El Ministerio de Educación Nacional establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos [los apropiados para las universidades oficiales], con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros". 19 Pág. 24 de la demanda. 20 Pág. 4. 21 Pág. 5. 22 Pág. 2. 23 Sentencia C-926 de 2005. 24 Se citan las Sentencias C-220 de 1997 y C-560 de 2000, así como el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado n.º 2012-00067 de 2013. 25 Ibidem (pág. 8). 26 Ibidem (pág. 4). 27 Ibidem. 28 Ibidem. 29 Ibidem (pág. 7). 30 Ibidem (pág. 8). Artículo 36 del EOP. 31 Ibidem (pág. 16). 32 Ibidem (pág. 12). 33 Ibidem (pág. 18). 34 Ibidem. 35 Ibidem (pág. 17). 36 Intervención del MEN, pág. 20. 37 Ibidem. 38 Ibidem (pág. 21). 39 Ibidem (pág. 12). 40 Ibidem. 41 Ibidem (pág. 21). 42 Ibidem (pág. 13). 43 Ibidem (pág. 12). 44 Ibidem (pág. 14). 45 Ibidem. 46 Ibidem (pág. 15). 47 Ibidem (pág. 17). 48 Intervención de la Universidad Libre de Colombia, pág. 6. 49 Ibidem Al respecto, los intervinientes resaltaron que "el Estatuto orgánico del presupuesto no determina una norma especial o régimen especial para las universidades públicas y, por tanto, solo le serán aplicables las que no vulneren su núcleo esencial y en especial, le será aplicable literal a del artículo 85 de la Ley 30 de 1992". 50 Ibidem (pág. 7). 51 Ibidem (pág. 9). 52 Concepto de la Procuradora General de la Nación, pág. 7. 53 Ibidem. 54 Ibidem (pág. 8). 55 Ibidem. Este sería el caso de los recursos de la estampilla pro-Universidad Nacional y demás universidades estatales que están destinados a infraestructura y modernización tecnológica, de acuerdo con la Ley 1697 de 2013. 56 Ibidem. 57 Ibidem (pág. 9). 58 Ibidem. Esta cita corresponde al Concepto 2353 del 19 de septiembre de 2017, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. C.P. Álvaro Namén Vargas. 59 Ibidem (pág. 9). 60 Intervención del MEN, pág. 20. 61 Por medio de apoderado judicial, el 22 de junio de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que "en punto a las inquietudes planteadas en el numeral sexto de dicho Auto, la Subdirección de Promoción y Protección Social de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional de este Ministerio manifestó que las preguntas consignadas en el referido ordinal corresponden a la competencia del Ministerio de Educación. Por este motivo, la mencionada Dirección anotó que no cuenta con la información para dar respuesta a esos interrogantes". El referido Ministerio de Hacienda y Crédito Público anexó a su escrito la respuesta remitida por la ministra de Educación y señaló que, "en estos términos, [...] da respuesta a la solicitud formulada en el numeral sexto resolutivo del auto fechado el 7 de mayo e 2021, dentro del expediente D-14231". 62 Artículo 86 de la Ley 30 de 1992 (incisos 1 y 2): "Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. || Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993" (negrilla fuera del texto original). 63 Artículos 1 y 2 de la Ley 1697 de 2013: "Artículo
1. Créase y emítase la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, con un término para su recaudo de veinte (20) años. || Artículo
2. Naturaleza jurídica: La estampilla "Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia" es una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo". 64 Artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 (inciso 1): "La Ley Anual de Presupuesto para 2020 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2021 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,5 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2022 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,65 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. El Ministerio de Educación Nacional establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros". 65 Pág. 4. 66 Pág.
5. El Ministerio aclara que "[l]os recursos para pagos de pasivos están distribuidos así: 2019: $250.000 millones, 2020: $150.000 millones y 2021: $100.000 millones. Los recursos para financiar proyectos de inversión de las IES públicas están distribuidos así: 2019 $100.000 millones, 2020 $200.000 millones, 2021 $250.000 millones, 2022 $300.000 millones". 67 Pág. 6. 68 Pág. 7. 69 Pág. 7 y 8. 70 Artículo 87 de la Ley 30 de 1992: "A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto. || Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para el Sistema de Universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran. || Parágrafo. El incremento al que se refiere el presente artículo se hará para los sistemas que se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), previa reglamentación del Gobierno Nacional". 71 Artículo 81 de la Ley 30 de 1992: "Créase el Sistema de Universidades del Estado, integrado por todas las universidades estatales u oficiales el cual tendrá los siguientes objetivos: || a) Racionalizar y optimizar los recursos humanos, físicos, técnicos y financieros. || b) Implementar la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creación o fusión de programas académicos y de investigación, la creación de programas académicos conjuntos, y || c) Crear condiciones para la realización de evaluación en las instituciones pertenecientes al sistema". 72 Artículo 34 de la Ley 30 de 1992: "Créase el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de carácter permanente, como organismo del Gobierno Nacional vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría". Al respecto, también se deben consultar los artículos 35 y 36 de la misma ley. 73 Pág. 9. 74 Ibidem. 75 Ibidem. 76 Ibidem. 77 Artículo 142 de la Ley 1819 de 2016: "Adiciónese el artículo 19-4 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: || Artículo 19-4. Tributación sobre la renta de las cooperativas. Las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo, confederaciones cooperativas, previstas en la legislación cooperativa, vigilados por alguna superintendencia u organismo de control; pertenecen al Régimen Tributario Especial y tributan sobre sus beneficios netos o excedentes a la tarifa única especial del veinte por ciento (20%). El impuesto será tomado en su totalidad del Fondo de Educación y Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. || [...] || Parágrafo
2. El recaudo de la tributación sobre la renta de que trata este artículo se destinará a la financiación de la educación superior pública. [...]". 78 Pág. 9. 79 Pág. 10. 80 Ibidem. 81 Correspondiente al expediente D-14091. 82 Sentencia C-315 de 2021. En este mismo sentido, se puede consultar la respuesta del MEN, págs. 4 a 6. 83 Respuesta del MEN, pág. 8. 84 Ibidem. 85 Ibidem. 86 Ibidem, pág.
7. Sentencias C-315 de 2021. 87 Ibidem, pág. 9. 88 Ibidem. 89 Ibidem, pág. 7. 90 Ibidem, pág. 9. 91 Clarificado por el artículo 1 de la Ley 815 de 200 y modificado por el artículo 1 de la Ley 2019 de 2020. 92 Respuesta del MEN, pág. 9. 93 Respuesta del MEN, pág.
9. Cfr. Acta de Acuerdo de la Mesa de Diálogo para la construcción de acuerdos para la educación superior pública. Disponible en: https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-379966_recurso_4.pdf 94 Ibidem. 95 Sentencia C-315 de 2021. 96 Ibidem. 97 Ibidem, pág. 10. 98 Ibidem, pág. 4. 99 Ibidem, pág. 5. 100 Artículo 2 de la Ley 1697 de 2013. A su vez, el artículo 4 de esta ley dispone: "Destinación de los recursos. Los recursos que se recauden mediante la estampilla se destinarán prioritariamente a la construcción, adecuación y modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios y diseños requeridos para esta finalidad; además de la dotación, modernización tecnológica, apoyo a la investigación, apoyo a programas de bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles y desarrollo de nuevos campus universitarios de las universidades estatales del país. Propendiendo siempre con estos recursos por la disminución de los costos por matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2 y
3. Para ello, los Consejos Superiores de las universidades estatales definirán los criterios técnicos para la aplicación de esta directriz. || Parágrafo 1°. Durante los primeros cinco años de entrada en vigencia de la presente ley, los recursos asignados a la Universidad Nacional de Colombia se destinarán prioritariamente a la construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación, mantenimiento y dotación de la planta física y espacios públicos en cada una de las ocho sedes actuales de la Universidad y de las que se constituyan en el futuro en otras regiones del país, y para la construcción y dotación del Hospital Universitario de la Universidad Nacional de Colombia.|| Parágrafo 2°. Los recursos recaudados a través de esta ley no hacen parte de la base presupuestal de las universidades estatales. 101 Sentencia C-315 de 2021 y artículo 10 de la Ley 1697 de 2013. 102 Sentencia C-315 de 2021: "Así mismo, el legislador otorgó al MEN la dirección y administración del Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia y ordenó que "[l]os recursos transferidos a las universidades estatales, exceptuando la Universidad Nacional de Colombia, se asignarán mediante resolución del Ministerio de Educación Nacional". A su vez, dispuso que "[d]icha asignación se har[ía] de acuerdo con el número de graduados por nivel de formación del año" y, para tal fin, fijó los valores con los cuales debe efectuarse la ponderación de cada graduado según el nivel académico al que corresponda"". Artículo 11 de la Ley 1697 de 2013. 103 Respuesta del MEN, pág. 6. 104 Ibidem. Sentencia C-315 de 2021. 105 Artículo 16 de la Ley 30 de 1992 y Ley 749 de 2002. 106 artículo 29 de la Ley 30 de 1992. Sobre el particular, en la Sentencia C-560 de 2000, la Corte explicó: "Obsérvese que la propia Ley 30 de 1992 [...] establece la distinción entre "universidades estatales u oficiales" y otras "instituciones de Educación Superior" (artículo 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, comoquiera que a los entes educativos que "no tengan el carácter de universidad" según lo previsto en dicha ley, se les asigna la categoría jurídica de "establecimientos públicos"". 107 Sentencias C-137 de 2018, C-491 de 2016, C-1019 de 2012. 108 Sentencia C-162 de 2008. 109 En particular, las universidades públicas tienen las limitaciones organizativas que prevé el capítulo II del título III de la Ley 30 de 1992 (artículos 62 y siguientes) y las universidades privadas, aquellas que desarrolla el título IV de la misma normativa. 110 Sentencia C-768 de 2010. 111 Esta característica no ha sido una constante para las universidades oficiales. En realidad, es una consecuencia directa de la protección constitucional que emana del artículo 69 de la Constitución y de la naturaleza jurídica de las universidades públicas como entes autónomos. Al respecto, en la Sentencia C-507 de 2008, la Corte explicó que, en sus orígenes, las universidades estatales "eran dependencias del Ministerio de Educación Nacional, sometidas a la dirección política y administrativa del gobierno". Posteriormente, la ley les otorgó el carácter de establecimientos públicos. "Ello significaba que la dirección de estas entidades seguía a cargo del gobierno, que su régimen interno seguía siendo el definido por la ley y por los decretos gubernamentales y que su presupuesto seguía siendo fundamentalmente financiado por recursos del presupuesto nacional". No obstante, la condición de establecimientos públicos las dotó de personería jurídica, patrimonio propio y capacidad para contratar. Con este cambio, aunque empezaron a ser entidades relativamente autónomas desde la perspectiva administrativa, continuaron "sometidas al control y vigilancia del gobierno y a las directrices políticas trazadas por este". Al respecto, en la Sentencia C-220 de 1997, la Corte recordó que "la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como establecimientos públicos fue desafortunada, pues su desarrollo académico y el ejercicio de la autonomía que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad de ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y supeditada al ejecutivo, que no correspondía con los fines que le son propios; de hecho, una de las funciones que las define como tales, la investigación, no pudo lograr un desarrollo fluido y racional en dicho esquema jurídico administrativo, razón por la cual fue necesario, en muchas ocasiones, recurrir al diseño de mecanismos jurídicos de excepción que les permitieran cumplir con esa primordial tarea". De este modo, fue solo con la expedición de la Constitución de 1991 y la aprobación de la Ley 30 de 1992, que las universidades estatales se desligaron orgánicamente del MEN y que su autonomía e independencia institucional del Gobierno central y territorial fue posible. 112 Sentencia C-1019 de 2012. 113 Sentencia C-507 de 2008. 114 Sentencia C-220 de 1997. 115 Ibidem. "[E]s un hecho que la autonomía académica para poder ser ejercida requiere de autonomía administrativa, financiera y presupuestal, dado que el ejercicio de cada una de ellas es condición indispensable para la realización de las otras". 116 Sentencia C-050 de 1994. 117 Sentencia C-220 de 1997: "La elaboración del [presupuesto] está supeditada al cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada política presupuestal, entre ellos cabe destacar el denominado principio de unidad presupuestal, según el cual "...los ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal"; el principio de universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los gastos sin excepción, figuren en el presupuesto" (negrilla y subraya fuera del texto original). 118 Artículos 150, numeral 7, y 154 de la Constitución. 119 En la misma oportunidad, se demandó el artículo 8 de la Ley 805 de 2003, que establece la conformación del Consejo Superior Universitario de la Universidad Militar Nueva Granada. 120 Sentencia C-1437 de 2000 (SV). 121 La demanda se dirigía en contra de los artículos 3° (Sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017". Sin embargo, la Corte se declaró inhibida respecto de los cargos formulados en contra de los artículos 3° (Sección 2201) y 92 de la Ley 1815 de 2016, porque, para el momento en que se emitió la sentencias, la referida ley había cesado su vigencia y sus efectos tampoco se prolongaban en el tiempo. Por el contrario, la Corte advirtió que la disposición normativa del artículo 88 se reprodujo en las leyes de presupuesto posteriores (leyes 1873 de 2017 y 1940 de 2019). Por lo tanto, efectuó integración normativa con los artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2019. 122 Sentencia C-127 de 2019. 123 En este sentido, la Corte destacó que la medida tenía como fin garantizar "a los alumnos condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de educación superior". 124 Sentencia T-277 de 2016 y T-465 de 2017. 125 Sentencia C-747 de 2011. 126 Sentencias C-275 de 1998 y C-689 de 2011. 127 Sentencia C-101 de 1996. 128 Sentencia C-560 de 2001. 129 Sentencia C-652 de 2015. 130 Sentencias C-625 de 2015, C-560 de 2001 y C-192 de 1997. 131 Ibidem. Sentencia C-747 de 2011. 132 Sentencia C-101 de 1996, reiterada en las sentencias C-625 de 2015, C-768 de 2010 y C-192 de 1997. 133 Sentencia C-101 de 1996, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-625 de 2015. 134 Artículo 346: "El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. || En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. || Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones". 135 Sentencia C-625 de 2015. 136 Artículo 15 del EOP: "El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. || En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, artículo
11. Ley 179/94, artículo 55. inciso 3o. Ley 225/95, artículo 22)". 137 Sentencia C-481 de 2019 138 Sentencia C-220 de 1997. 139 Sentencia C-625 de 2015. 140 Sentencia C-438 de 2017. 141 Artículo 18 del EOP: "Las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38/89, artículo 14, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o.)". 142 Sentencia C-438 de 2017. 143 Sentencia C-625 de 2015. Sentencia C-201 de 1998. 144 Sentencia C-220 de 1997. 145 Sentencia C-275 de 1998. La Sentencia C-689 de 2011 declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-275 de 1998. 146 Sentencia C-177 de 2002. 147 Sentencia C-220 de 1997. 148 Sentencia C-768 de 2010. 149 Sentencia C-053 de 1998. 150 De acuerdo con el artículo 346 de la Constitución Política, "[e]n la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo". 151 Las fuentes de los aportes de la Nación a las universidades públicas fueron explicadas detalladamente en el acápite número 4. 152 Sentencia C-768 de 2010. "De manera pues que en los términos del artículo 338 Superior la determinación y destinación de los recursos que se obtengan con ocasión del recaudo de un tributo se encuentra supeditada a la destinación y forma de aplicación señalado en la ley -en sentido material-. De allí que el Congreso, los concejos y las asambleas estén facultados constitucionalmente para establecer los elementos esenciales del tributo de carácter territorial, entre ellos, su aplicación, beneficiario y, sobre todo, tratándose de tasas y contribuciones la forma de reparto. || De allí que el establecer los porcentajes del recaudo que deben ser destinados a infraestructura y dotación, por un lado y, a capacitación, investigación y docencia, por otro, no se traduce en vulneración a la garantía de la autonomía universitaria sino en el ejercicio constitucional de la facultad impositiva". 153 Sentencia C-221 de 2019. 154 Sentencias C-220 de 1997, C-121 de 2003, C-1019 de 2012 y C-127 de 2019 155 Sentencias C-507 de 2008 y C-220 de 1997, entre otras. 156 Sentencia C-507 de 2008. 157 Sentencia C-1019 de 2012. 158 Sentencia C-768 de 2010. 159 Sentencia C-177 de 2002. 160 Sentencias C-1019 de 2012. C-121 de 2003 y C-120 de 1997, entre otras. 161 Artículo 40 de la Ley 489 de 1998. 162 Sentencia C-1019 de 2012. 163 Sentencia C-220 de 1997. 164 En este sentido, la Corte ha sostenido que "[l]a independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal". Sentencia C-101 de 1996. 165 Sentencia C-685 de 1996, reiterada en la Sentencia C-442 de 2001. 166 Sentencia C-442 de 2001. 167 Sentencia C-685 de 1996. Posición reiterada en la Sentencias C-629 de 1996, C-354 de 1998, C-212 de 2020 y C-215 de 2020. 168 Sentencia C-629 de 1996. 169 Inciso 3 del artículo 41 del EOP: "La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación". Cfr. Sentencia C-541 de 1995. 170 Artículo 53 del EOP: "El Presupuesto de Rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3 de esta ley (corresponde al artículo 11 del presente estatuto). El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición". 171 Intervención del MEN, pág. 13. 172 Sentencias C-137 de 2018, C.491 de 2016, C-1012 de 2012, C-768 de 2019 y C-162 de 2008, entre otras. 173 Sentencias C-1019 de 2012 y C-507 de 2008. 174 Sistema Universitario Estatal (SUE), Desfinanciamiento de la educación superior en Colombia. La realidad de la crisis en el sistema de financiación de las Universidades Estatales. 2012. Pág. 20. 175 Ibidem (pág. 21). 176 Intervención del MEN, pág. 12. 177 Información disponible en la página web https://congresovisible.uniandes.edu.co/proyectos-de-ley/ppor-la-cual-se-decreta-el-presupuesto-de-rentas-y-recursos-de-capital-y-ley-de-apropiaciones-para-la-vigencia-fiscal-del-1-de-enero-al-31-de-diciembre-de-2022-presupuesto-general-de-la-nacion-2022/11805/#tab=2. 178 La decisión mayoritaria dispuso declarar, (i) la inexequibilidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre de 2021"; (ii) diferir los efectos de la inexequibilidad declarada hasta que entre a regir y surtir efectos fiscales la ley que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia 2022; y, finalmente, (iii) disponer que la regla jurídica relativa a la existencia de una sección en la Ley del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones que corresponda al presupuesto global de las universidades públicas, solo será́ exigible para la elaboración y aprobación de la Ley del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones para las vigencias fiscales del 1º. de enero al 31 de diciembre de 2023 y siguientes. 179 Sentencia C-220 de 1997. 180 En este sentido, la Corte ha sostenido que "[l]a independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal". Sentencia C-101 de 1996. 181 Señala la parte motiva. F.J.159. "En síntesis, para la apropiación de los recursos que la Nación destina a las universidades oficiales en la ley anual de presupuesto, el Legislador deberá aplicar analógicamente los artículos 11 (literal b) y 36 del EOP. Por ello, el presupuesto global de las universidades públicas deberá tener una sección independiente, en la que se determinen los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión para todas ellas. El detalle del gasto para cada una de las 33 universidades oficiales del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte de la ley de apropiaciones. Este deberá ser presentado con el proyecto de ley por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República para su aprobación". 182 Corte Constitucional, sentencia C-192 de 1997. 183 Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2007. 184 Corte Constitucional, sentencias C-170 de 2020, C-052 de 2015; C-1645 de 2000; C-1067 de 2004 y C-369 de 1996. 185 Corte Constitucional, sentencia C-192 de 1997. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------