SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERA Y EL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-346 de 2019 M.P. CARLOS BERNAL PULIDO1. Con el respeto acostumbrado por las providencias de la Corte Constitucional, nos apartamos parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena en el asunto de la referencia, en relación con la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión “que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público con el Estado colombiano”, contenida en el numeral 10 del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, en el entendido de que todas las confesiones e iglesias, que tengan personería jurídica y que cumplan con los requisitos legales, pueden acceder a la celebración de alguno de estos instrumentos en condiciones de igualdad. Este condicionamiento, además de innecesario, se fundamenta en premisas erróneas, tal como se explicará a continuación.2. La Sentencia C-346 de 2019 fundamentó la citada declaratoria de exequibilidad condicionada en una supuesta interpretación inconstitucional que se derivaría del precepto demandado y debía excluirse, esto es, aquella en virtud de la cual “se entienda que la potestad discrecional con la que cuenta el Estado para suscribir convenios con las iglesias, mediante la competencia facultativa y discrecional asignada al Ministerio del Interior por el Decreto 1066 de 2015, no está sujeta al principio de no discriminación”. Sin embargo, la norma demandada no establece, ni explícita ni implícitamente, una desigualdad en el trato que deban recibir las distintas confesiones religiosas o iglesias a efectos de suscribir alguno de los instrumentos que allí se mencionan. En consecuencia, debía haberse declarado la exequibilidad pura y simple de la norma demandada.3. Para apoyar la conclusión a la que se llega en la Sentencia, se parte del supuesto según el cual, en la práctica, no todas las iglesias o confesiones religiosas pueden suscribir convenios de derecho público interno, ya que el Estado ponderará la procedencia de cada convenio y determinará si lo suscribe o no. Para demostrar esta premisa, la Sentencia indica que de las más de 6.000 iglesias que actualmente están registradas en Colombia, tan sólo 13 entidades religiosas cristianas no católicas han podido suscribir tales convenios. A partir de esto, concluye que el Estado no está siendo neutral en materia religiosa, pues la regla que se desprende de la norma demandada es que el Estado “decide cuáles son las entidades religiosas que al beneficiarse de la inembargabilidad de sus bienes destinados al culto tendrán garantizada su libertad de culto”.
4. El fundamento para condicionar la exequibilidad de la norma demandada parte entonces de dos supuestos errados: (i) considerar que el Estado no está siendo neutral en materia religiosa y existe un tratamiento desigual entre las diferentes entidades religiosas porque de las más de 6.000 iglesias que existen en el país sólo 13 han suscrito un convenio de derecho público interno, y (ii) equiparar una facultad discrecional del Estado con una actuación arbitraria.
5. El beneficio cuestionado no rompe la neutralidad del Estado en materia religiosa5.1. El hecho de que de las más de 6.000 iglesias registradas en el país, sólo 13 iglesias cristianas no católicas hayan suscrito un convenio de derecho público interno, no supone que el Estado no esté siendo neutral en materia religiosa o que se exijan requisitos irrazonables para suscribir dichos convenios, tal como lo asume la Sentencia. Para llegar a esta conclusión se ha debido tener en cuenta, al menos, dos aspectos: cuántas iglesias han solicitado la celebración de un convenio de derecho público interno y las razones del Estado para no suscribir tales convenios, en los casos en que se haya requerido por una iglesia. No obstante, estas cuestiones no se abordan en la Sentencia, a pesar de que resultaban necesarias para apoyar la conclusión que se plantea. Si muy pocas iglesias han solicitado la celebración de tales convenios, o las razones que ha tenido el Estado para negarse a suscribir los mismos no se advierten caprichosas porque, por ejemplo, se sustentan en cuestiones relativas a los estatutos de la iglesia, el número de sus miembros, su arraigo o su historia, tal como lo consagra el artículo 2.4.2.1.12. del Decreto 1066 de 2015, no puede afirmarse que existe un tratamiento desigual del Estado frente las distintas iglesias que afecte el principio de neutralidad religiosa.5.2. Aunado a lo anterior, la medida que se cuestiona no beneficia a una religión o iglesia en particular y la misma es susceptible de conferirse a otros credos en igualdad de condiciones, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional. En efecto, cualquier iglesia o confesión religiosa puede ser beneficiaria de la inembargabilidad de los bienes destinados al culto religioso, siempre y cuando haya suscrito alguno de los instrumentos mencionados en la norma demandada.
6. Discrecionalidad no es arbitrariedad 6.1. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que “la discrecionalidad no viola per se el Estado de derecho, pues no es sinónima de arbitrariedad y se encuentra sometida a controles judiciales”. Las decisiones que adopte una autoridad pública en ejercicio de una facultad discrecional no implican que estas se funden en el capricho de la administración o se tomen al margen de la ley. Por el contrario, “están sometidas a reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente, a los deberes del Estado, y las responsabilidades genéricas de las autoridades en cuanto a la protección de la vida, honra y bienes de los asociados (C.P. artículos 2º, 123 y 209). En este sentido, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, prescribe como condición de la expedición de actos administrativos discrecionales, que el contenido de la decisión sea ‘adecuad[o] a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.6.2. Por tanto, no puede presumirse que el Estado, en ejercicio de la facultad discrecional que le otorga la ley para celebrar convenios de derecho público interno con entidades religiosas, actuará de manera arbitraria y desconociendo principios constitucionales como el de no discriminación, tal como lo plantea la Sentencia. Este poder debe ejercerse de manera racional y razonable, respetando el ordenamiento jurídico y en armonía con los fines que orientan la norma que consagra dicha facultad, que en este caso se traduce en considerar determinados aspectos de la iglesia o confesión religiosa que pretenda celebrar dicho convenio, a saber: “el contenido de sus estatutos, el número de sus miembros, su arraigo y su historia”. En consecuencia, la potestad que tiene el Estado para celebrar estos convenios con entidades religiosas no está desprovista de límites. Es equivocado entonces asumir que esta facultad se ejercerá en contravía de disposiciones legales o constitucionales. Ahora bien, en caso de que en un situación concreta el Estado se niegue a celebrar un convenio de derecho público interno con entidad religiosa de manera arbitraria, esta actuación podrá ser objeto de control judicial. Sin embargo, se reitera, la norma no establece una potestad arbitraria, sino una facultad discrecional que, como todas, debe respetar el ordenamiento jurídico.
7. El condicionamiento fijado a la constitucionalidad de la disposición demandada resultaba innecesario7.1. Aunado a lo anterior, el condicionamiento fijado a la exequibilidad del numeral 10 del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 era innecesario. La disposición demandada no admitía múltiples interpretaciones, por lo que no era procedente someter su constitucionalidad a que esta se entendiera en el sentido que “todas las confesiones e iglesias, que tengan personería jurídica y que cumplan con los requisitos legales, pueden acceder a la celebración de alguno de estos instrumentos en condiciones de igualdad”. Justamente esta conclusión es la que forzosamente se desprende de la lectura de la norma demandada y de las normas que regulan la celebración de convenios o tratados entre el Estado y las iglesias o confesiones religiosas. Estas normas no establecen ni explícita ni implícitamente una desigualdad en el trato que deban recibir las distintas entidades religiosas a efectos de suscribir alguno de los instrumentos que allí se mencionan. Además, la Sentencia de la que nos apartamos no altera la facultad discrecional del Estado para suscribir este tipo de tratados o convenios, dado que esta potestad no estaba siendo cuestionada y no se demandaban las normas que la consagran y regulan. Por lo tanto, resulta inocuo condicionar la constitucionalidad de la norma a que en el ejercicio de tal facultad el Estado respete del principio de no discriminación, el cual es un presupuesto de cualquier actuación de la administración.7.2. Finalmente, debe señalarse que la facultad del Estado para suscribir tratados o convenios con entidades religiosas ya había sido analizada por esta Corte en la Sentencia C-088 de 1994, en la que declaró la constitucionalidad pura y simple del artículo 15 de la Ley 133 de 1994 que la consagró. Al respecto se explicó en dicha sentencia que “este tipo de acuerdos de entendimiento no son extraños a la práctica del derecho contemporáneo” y resulta ajustado a la Constitución “que la ley estatutaria establezca la posibilidad de su celebración, siempre que todas las religiones y confesiones religiosas, que tengan personería jurídica, puedan acceder a ellos libremente, y en condiciones de igualdad”. En consecuencia, en esta oportunidad la Corte ha debido apoyarse en este pronunciamiento y reiterar, en los fundamentos de la Sentencia, que esta potestad del Estado resulta plenamente constitucional, advirtiendo que, en todo caso, debe garantizarse la igualdad de todas las entidades religiosas que pretendan acceder a este tipo de convenios.
8. En suma, no compartimos la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena porque consideramos que la norma demandada debía declare exequible sin ningún tipo de condicionamiento, ya que de esta no se desprendía ninguna interpretación que pudiera considerarse inconstitucional.En los anteriores términos dejamos planteado el