ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-345/22
Referencia: Expediente D-14679
Magistrado Ponente (e): Hernán Correa Cardozo
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, aclaro voto respecto a lo decidido en la Sentencia C- 345 de 2022, que declaró la exequibilidad de la expresión "agropecuarios y pesqueros, y el Fondo de Promoción Turística" contenida en el artículo 23-1 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 68 de la Ley 2010 de 2019.112 Acompañé la postura acogida por la Sala Plena en razón a que, como bien lo justificó la providencia, es constitucional que el Legislador aplique en el marco de su política tributaria exenciones que cumplan criterios de razonabilidad y proporcionalidad. También compartí que metodológicamente el análisis de constitucionalidad en este caso, en el que se invocó un cargo por la presunta lesión a los principios de igualdad y equidad tributaria, se adelante a través de un juicio de igualdad en intensidad leve.
2. Pese a lo anterior, estimé necesario suscribir este voto particular para explicar que, en mi criterio, con esta decisión la Corporación no agotó complemente la discusión sobre el porqué es constitucionalmente admisible que otro tipo de fondos no sean destinatarios del mismo beneficio; a partir del fundamento principal de la demanda y de los elementos con los que contó la Sala Plena para este análisis, restrinjo dicha conclusión solamente respecto de fondos tales como el Fondo de Protección Solidaria (SOLDICOM). A continuación, justifico esta postura.
Un análisis de igualdad restringido: alcance del pronunciamiento de la Corte Constitucional
3. La Sentencia C-345 de 2022 examinó y decidió la demanda en la que se alegó que la expresión "agropecuarios y pesqueros, y el Fondo de Promoción Turística", contenida en el artículo 23-1 del Estatuto Tributario, vulneraba los principios de igualdad y equidad tributaria previstos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. En su criterio, la disposición acusada solamente reconoce como no contribuyentes del impuesto de renta y complementarios a los fondos expresamente incluidos en esta, pero no extiende este tratamiento a los demás fondos parafiscales, sin que hubiese una justificación razonable para ello y pese a que, en su concepto, todos los fondos parafiscales son equiparables en atención a la naturaleza de los recursos que administran. Para justificar su posición presentó un cuadro comparativo entre (i) el Fondo Nacional del Ganado y el Fondo de Promoción Turística, por un lado, y (ii) el Fondo de Protección Solidaria - SOLDICOM, por otro lado, en el que señaló presuntos elementos en común entre aquellos (creación legal, naturaleza parafiscal de los recursos administrados, exclusión de los ingresos recaudados del presupuesto público, entre otros),113 con el ánimo de evidenciar que este último debía recibir el mismo trato que los dos primeros.
4. Con este punto de partida del debate constitucional, teniendo en cuenta las intervenciones ciudadanas allegadas y el concepto del Ministerio Público, la Sala Plena estableció, de manera principal, que el objeto de su pronunciamiento consistía en establecer si la no sujeción de los fondos "agropecuarios y pesqueros, y el Fondo de Promoción Turística" al impuesto de renta y complementarios, desconocía los principios de igualdad y equidad tributaria, asumiendo para ello la metodología del juicio de igualdad.
5. Como bien lo ha decantado la jurisprudencia de esta Corporación, el presupuesto fundamental de dicho examen exige determinar que dos sujetos, o grupos de sujetos, son en efecto comparables en relación con una medida en particular. Bajo este presupuesto, era exigible, primero a la ciudadana que formuló la demanda de inconstitucionalidad y, luego, a la Corte Constitucional, delimitar los grupos a comparar y, luego, justificar por qué -desde qué punto de vista- eran comparables. Al respecto, la Sala Plena consideró que:
4.1. Los grupos a comparar eran, por un lado, los fondos parafiscales beneficiarios de la medida y, del otro lado, los demás fondos parafiscales; y que,
4.2. Tales grupos eran comparables "a partir de su naturaleza jurídica como fondos conformados para la administración de determinadas contribuciones parafiscales." (Párr. 21).
6. En mi criterio, para efectos de justificar la razón por la cual es constitucionalmente admisible la exención tributaria regulada en la disposición demandada, es válida la definición de los grupos en los términos antes indicados. Además, como ya lo anuncié, comparto que el beneficio analizado por la Sala Plena en esta oportunidad era constitucional, pues, como se afirmó en la Sentencia C-345 de 2022, los fondos agropecuarios y pesqueros buscan garantizar la protección a la producción de alimentos (artículo 65 superior) y promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (artículo 64, CP); mientras que el Fontur tiene el propósito de dar especial protección estatal al turismo, con la finalidad de materializar la prosperidad general como fin del Estado (Art. 2, CP), la libertad de empresa (Art. 333, CP), la internacionalización de las relaciones exteriores (Art. 266, CP) y otras garantías constitucionales como los derechos a la educación y a la cultura y la protección del patrimonio cultural.
7. No obstante, para efectos de determinar la validez de la exclusión que dicha disposición genera respecto de otros fondos parafiscales, es importante advertir que el grupo del universo de fondos diferentes a los beneficiarios de la exención era muy amplio, pues ni en la demanda ni en la sentencia se explicaron las características de aquellos, como para indicar que estaban constitucionalmente excluidos. A partir de la demanda, en consecuencia y en mi concepto, es claro que la Sala Plena solamente analizó esta exclusión respecto de fondos tales como Soldicom, sobre el cual, hubo amplia discusión dentro del trámite constitucional.
8. Y esta aproximación, valga anotar, no es solo metodológica sino que impacta el alcance del pronunciamiento que efectuó en esta ocasión la Corte Constitucional y tiene implicaciones respecto de problemas jurídicos que puedan plantearse a partir de otros presupuestos.
9. Finalmente, quiero advertir que, aunque acompañé la postura de la Sala Plena de realizar un pronunciamiento de fondo en el marco de este proceso de constitucionalidad, estimo que el criterio referido en el fundamento 4.2. de esta aclaración debió fortalecerse, dado que, en un escenario tan diverso como el de los fondos parafiscales, aunque la naturaleza de los recursos es un elemento inicial para iniciar el juicio de igualdad, deben buscarse posibles elementos adicionales en común, como aquellos que se desprendían de la demanda respecto de Soldicom y que tenían que ver con su creación legal, la exclusión de los ingresos recaudados del presupuesto público y, en particular, la finalidad y contexto en el que operan cada uno de ellos.
En los anteriores términos dejo expuesta mi