ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-337 16Referencia: Expediente D-11110Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.Magistrado sustanciador: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación la razón por la cual estimo pertinente aclarar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 29 de junio de 2016, en la cual se profirió la sentencia C-337 de 2016.2. En el presente caso la Sala Plena resolvió que el inciso 4º del artículo 192 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, es exequible. Tal norma establece que cuando un fallo de primera instancia condenatorio sea apelado, el servidor judicial debe convocar a audiencia de conciliación antes de concederse el recurso. Así mismo establece que si el apelante no asiste a la misma, el recurso se declarará desierto. Esta última consecuencia negativa para el inasistente, fue el aparte demandado en esta ocasión. La demanda consideraba que tal consecuencia negativa, vulneraba los artículos 1º, 2º, 29, 31 y 229 de la Constitución Política; 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos. El accionante estimaba que con el aparte demandado se limitaba el derecho de acceso a la administración de justicia, a través de un requisito adicional, por fuera de la estructura del proceso como tal. Así mismo, que con la exigencia de asistencia a la audiencia de conciliación, so pena de declarar desierta la apelación, se desconocía la obligación del Estado colombiano de desarrollar un recurso judicial efectivo y la garantía de doble instancia. Finalmente indicó que el aparte demandado resultaba irrazonable y desproporcionado frente al fin que persigue la norma.
3. Para dar solución al problema jurídico planteado, la Corte recordó las consideraciones constitucionales acerca del acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la garantía-derecho a la doble instancia.A partir de los conceptos desarrollados, la sentencia realizó un aparte en el cual se explicó el alcance de la norma, debido a que se entendió que hay dos interpretaciones posibles, así: La primera parte de una lectura sistemática de la norma. Según esta visión el artículo 192 del CPACA sólo es aplicable a las personas jurídicas de derecho público que hayan sido condenadas mediante providencias judiciales o actas de conciliación. Lo anterior, implica que la sanción por la inasistencia a la audiencia de conciliación sólo se aplica a éstas cuando apelan, pero no cuando el recurso es interpuesto por otros apelantes (vr. gracia: Min. Público, demandante o terceros). Es decir, según esta interpretación la carga procesal sólo es creada para las entidades públicas condenadas. La segunda visión, según la Sala Plena parte de una lectura aislada, podría llevar a la conclusión de que la carga procesal atañe a todos los que están facultados para apelar, debido a que el artículo no hace referencia expresa a entidades públicas condenadas, sino que usa la fórmula “parte apelante”. Por tanto la carga procesal debe ser aplicada a cualquier apelante. Para efectuar el estudio de los cargos la Sala Plena resaltó la necesidad de efectuar un juicio de proporcionalidad intermedio, debido a que la disposición demandada no representa ninguna medida discriminatoria, pero puede llegar a afectar derechos fundamentales. Por tanto se propone evaluar si la medida legislativa (a) persigue fines legítimos y constitucionalmente importantes; y (b) si para lograr los objetivos propuestos es adecuada y efectivamente conducente. Frente al primer ítem (a), esta Corte evaluó los antecedentes legislativos de la Ley 1437 de 2011, para evidenciar que la misma busca racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover los mecanismos alternativos de solución de controversias, garantizar mayor economía procesal, garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones generales de los procesos y racionalizar las segunda instancia. Por tanto para esta Corte la norma sí cumple con fines legítimos y constitucionalmente importantes. En torno al segundo punto (b), en la sentencia se explicó que el Legislador puede instaurar este tipo de consecuencias (declarar desierto el recurso), como medio para lograr el fin propuesto, pues ello no está prohibido por la Constitución. Adicionalmente explicó que este análisis es diferente, dependiendo de la interpretación que se le dé a la norma. Señaló que si se entiende que esta carga es sólo oponible a la entidad pública condenada, entonces la medida es adecuada y efectivamente conducente. Por tanto constitucional. De otro modo, si se entiende que la carga es aplicable a la parte apelante –a los demás intervinientes–, la medida resulta inconducente, pues es desproporcionada ya que –según la sentencia– esto sólo beneficia a la entidad pública condenada.
4. Comparto la decisión de la Corte, pues estimo que es constitucionalmente legítimo establecer consecuencias y cargas procesales a las partes, para buscar racionalizar el uso del aparato judicial. Sin embargo, no estoy de acuerdo con la afirmación que se hace respecto de que el análisis de proporcionalidad varía si se entiende que la consecuencia negativa por la inasistencia a la audiencia, es aplicable a la “parte apelante” (que incluye al ciudadano). Por lo anterior, estimé conveniente aclarar mi voto. La Corte sólo avaló una interpretación de las que le da a la norma: aquella que indica que sólo es posible aplicar la carga del artículo demandado a la entidad pública condenada en primera instancia, pero que la misma resulta desproporcionada para el ciudadano. Lo anterior porque, supuestamente, imponer la obligación al ciudadano no resulta conducente para racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover los mecanismos de solución de controversias, garantizar la economía procesal y el cumplimiento oportuno de los fallos.
5. Estimo que no se puede desprender válidamente de la Constitución que la carga de asistir a una audiencia de conciliación, so pena de que se declare desierto un recurso, sea aplicable para la administración pública, pero no para el ciudadano. En tanto, a éste, contrario a lo que afirma la posición mayoritaria de la Sala Plena, también le beneficia que se racionalice el aparato judicial, que se haga más efectiva la justicia, que se promuevan los mecanismos de solución de controversias, y que se garantice la economía procesal y el cumplimiento oportuno de los fallos. Considero que el juicio de proporcionalidad pierde objetividad cuando se inclina hacia un lado u otro, dependiente del sujeto destinatario de la norma. Lo anterior, pues las razones que soportan la constitucionalidad de la norma son las mismas para el ciudadano y para la administración pública.
6. De otro modo, estimo que en este caso se olvida que la asistencia a la audiencia de conciliación es una carga procesal legítima y hace parte del debido proceso. Situación que, como en reiteradas ocasiones ha explicado esta Sala Plena, permite una mayor libertad de configuración legislativa y un estándar de control mucho más respetuoso del producto del debate democrático. Al respecto vale la pena recordar que “dentro de los distintos trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales”.Así mismo, considero pertinente recordar que las cargas procesales, como en este caso la asistencia a la audiencia de conciliación para “la parte apelante”, requieren de una conducta facultativa, generalmente establecida en interés propio del sujeto procesal, cuya omisión apareja consecuencias desfavorables en su contra. Ello permite reforzar que el estándar de control de constitucionalidad es leve, en contra posición, por ejemplo, cuando se trata de una sanción u obligación (que no es este este caso).Así, en este caso, no se podía perder de vista que “la observancia de las formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las personas, éste último gracias al sometimiento de las causas idénticas a procedimientos uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido en la propia culpa o negligencia”. Expresados los motivos de mí aclaración de voto reitero que comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 29 de junio de 2016, mediante la cual se profirió la sentencia C-337 de 2016. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Cfr., entre varios, el auto de Sala Plena 244 de 2001. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 y C-428 de 1996. Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001. Sentencia C-504 de 1995. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000, entre otras En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001, entre otras. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados. Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000), C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: "Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables". Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución. Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo Io literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001. Sentencia C-1052 de 2001. De acuerdo con los lineamientos contenidos en la sentencia C-086 de 2016 "El acceso a la administración de justicia se constituye para el individuo en una necesidad inherente a su condición y naturaleza, sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991". Sentencia T-476 de 1998. Cfr. Sentencia C-426 de 2002, entre otras. Corte Constitucional, Sentencia C-454 de 2006. Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Ver también las Sentencias C-059 de 1993, C-416 de 1994, C-037 de 1996, C-1341 de 2000, C-l 177 de 2005 y C-279 de 2013. El fundamento del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra especialmente en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, así como también en los artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Cfr. Sentencias C-279 de 2013, C-l 80 de 2014 y T-339 de 2015, entre otras. Corte Constitucional, Sentencia T-339 de 2015. Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Cfr., Sentencias C-l 177 de 2005 y C-279 de 2013. Corte Constitucional, Sentencias T-006 de 1992, C-059 de 1993, T-538 de 1994, C-037 de 1996, T-268 de 1996, C-215 de 1999, C-1341 de 2000, C-1195 de 2001, C-426 de 2002, C-207 de 2003, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013, entre muchas otras. Corte Constitucional, Sentencia C-207 de 2003. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Ver también las sentencias C-l043 de 2000, C-622 de 2004, C-207 de 2006 y C-279 de 2013, entre muchas otras. Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2004. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-562 de 1997, C-927 de 2000, C-204 de 2001, C-555 de 2001, C-1104 de 2001, C-043 de 2002, C-309 de 2002, C-426 de 2002, C-428 de 2002, C-123 de 2003, C-622 de 2004, C-718 de 2006, C-738 de 2006, C-790 de 2006, C-l 186 de 2008, C-227 de 2009, C-520 de 2009, C-203 de 2011, C-279 de 2013 y C-083 de 2015, entre muchas otras. Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2004. Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2001. Ver también las sentencias C-316 de 2002 y C-622 de 2004 Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 2002. Ver sentencia C-037 de 1996. Sentencias C-037 de 1996, C-040 de 2000, C-650 de 2001, C-095 de 2003, C-l03 de 2005, C-213 de 2007 y C-718de 2012, entreoirás. Entre otras, sentencia C-095 de 2003. Ver sentencia C-718 de 2012. Sentencias C-650 de 2001 y C-095 de 2003, entre otras Sobre este punto ver sentencia C-Ó17 de 1996. Sala de Casación Civil (MP Horacio Montoya Gil), auto del 17 de septiembre de 1985 que resolvió una reposición. Gaceta Judicial Tomo CLVVV- No. 2419, Bogotá - Colombia. Año 1985, página 427.
9. Sentencia C-838-13 -ARTÍCULO
247. TRAMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.2. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este Código.3. Recibido el expediente por el superior, si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su admisión.4. <Numeral modificado por del artículo 623 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.5. En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarán las mismas reglas establecidas para esa audiencia en primera instancia.6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento. " Sentencias C-333 de 1994, C-265 de 1995,C-445 de 1995, C-613 de 1996,C-197de 1997,C-507de 1997, C-584 de 1997, C-183 de 1998, C-318 de 1998, C-539 de 1999, C-112 de 2000, C-093 de 2001. Sentencia C-673 de 2001 Ibíd. Ver Sentencias C-093 de 2001, y C-180 y C-422 de 2005 Sentencia C-673 de 2001 Corte Constitucional, sentencia C-337 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV María Victoria Calle Correa; Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Alberto Rojas Ríos). Ver la parte final del apartado 6.2.1. de las consideraciones de la sentencia C-337 de 2016. Problema jurídico planteado: “¿La Sala debe establecer si la exigencia de asistir a una audiencia de conciliación como requisito para la concesión del recurso de apelación en lo contencioso administrativo, so pena de declararlo desierto, vulnera los derechos al debido proceso, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia de los apelantes, al haber excedido el legislador la libertad de configuración legislativa, introduciendo una carga procesal que resulta irrazonable y desproporcionada?” Sentencia C-389 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-1512 de 2000 M. P. Álvaro Tafur Galvis.