ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-337 15ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Discrepancia al concluir que vicio en trámite legislativo es insubsanable (Aclaración de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Debate frente al carácter subsanable o insubsanable de los vicios de forma (Aclaración de voto)VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto desarrollado en la jurisprudencia constitucional no permite llegar a la regla aplicada en la decisión (Aclaración de voto)FORMACION DE LA LEY-Posibilidad de subsanar vicios de procedimiento (Aclaración de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Posibilidad de subsanar vicios de forma presenta una tensión entre los principios de validez, eficacia y economía procesal (Aclaración de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Implica cuatro debates y no sólo dos estructurales (Aclaración de voto) La Constitución expresa de forma irrefutable que el proceso de aprobación de una Ley ordinaria, que es el mismo que corresponde seguir en el caso de Leyes Aprobatorias, requiere del consentimiento de los cuatro sujetos que de forma independiente aunque con una lógica dependencia instrumental, intervienen en él: la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado, el Senado en pleno, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y la Cámara de Representantes en pleno. La aprobación libre de vicios adelantada como consecuencia de los debates válidamente desarrollados al interior de cada una de ellas, deber ser considerado parte estructural del debate y en ese sentido, respetado si el vicio se presenta con posterioridad.Referencia: Expediente LAT-436 Revisión de constitucionalidad de la Ley 1734 del 8 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.Magistrada (e) Ponente: Myriam Ávila RoldánCon el acostumbrado respeto por las providencias emitidas por esta Corporación, el suscrito Magistrado aclara su voto en relación con los argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión contenida en la Sentencia C-337 de 2015. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no tiene fundamento en el sentido de la decisión adoptada, sino en las consideraciones que llevaron a concluir en esta providencia, que el vicio presente en el trámite legislativo es de naturaleza insubsanable, generando como consecuencia la inexequiblidad de la Ley aprobatoria y la necesidad de repetir el mencionado procedimiento de aprobación de la norma desde sus inicios, desconociendo el consentimiento emitido antes de surgir el desconocimiento a los requisitos procesales, por una de las células legislativas.La Sala Plena de la Corte Constitucional llegó a la conclusión en la Sentencia C-337 de 2015 que: “(…) el vicio de procedimiento legislativo relacionado con la imposibilidad de verificar el cumplimiento del quórum decisorio y de la regla de las mayorías en el momento preciso de llevarse a cabo la votación en segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, tiene el carácter de insubsanable porque se dio en una etapa estructural del trámite legislativo cuando aún no se había formado la voluntad democrática y política de la cámara a la cual le corresponde por mandato constitucional expresar su inicial beneplácito por tratarse de una ley aprobatoria de tratado.Siendo ello así, la Corte declarará la inexequibilidad de la Ley 1734 de 2014, para que el Congreso de la República, si lo considera pertinente, reinicie la totalidad del procedimiento de aprobación legislativa (…)”. La decisión de la Sala de declarar la inexequibilidad de la Ley aprobatoria por encontrar un vicio, a su juicio insubsanable, en su formación, tuvo fundamento en la regla consolidada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la posibilidad de subsanar por parte del Congreso los vicios de procedimiento legislativo sólo será viable cuando dicho vicio se presente con posterioridad a que se haya formado válidamente la voluntad política de una de la cámaras, contrario sensu esto significa, que los yerros constitucionales de las leyes aprobatorias de tratados internacionales serán insubsanables cuando se presentan antes de haberse cumplido el segundo debate en la plenaria del Senado, pues sólo en ese momento puede afirmarse que se ha formado la voluntad de una de las cámaras.Si bien reconozco que la jurisprudencia de la Corte en ese sentido ha sido estable y reiterada, no comparto la conclusión a la que llega, toda vez que considero que esta carece de suficiente fundamento jurídico que reconozca las garantías constitucionales que irradian la finalidad del procedimiento legislativo, siempre subordinado a la materialización a través de las funciones del Congreso, de valores democráticos sustanciales. Aunque la jurisprudencia reciente de esta Corporación sea pacífica frente al tema en discusión, considero que el debate frente al carácter subsanable o insubsanable de los vicios de forma en el procedimiento legislativo de leyes aprobatorias de tratados internacionales, se debe llevar a cabo, incluso proponiendo un cambio en la línea jurisprudencial con fundamento en las consideraciones que a continuación procederé a exponer.
1. El concepto de vicio subsanable desarrollado en la Jurisprudencia constitucional, no permite llegar a la regla aplicada en sus decisiones recientes y reiteradas en la Sentencia C-337 de 2015.En este primer argumento, plantearé las razones por las cuales considero que la decisión a la que arriba la Corte en esta oportunidad, de declarar la inexequibilidad de la Ley 1734 de 2014 por haber incurrido el Congreso en un yerro procedimental insubsanable, bajo el único argumento que éste se presentó antes de que el Senado se hubiese pronunciado a plenitud sin vicio alguno; no encuentra fundamento en la Sentencia C-737 de 2001, referenciada en la decisión, y que por el contrario se trata de un salto argumentativo realizado en la Sentencia C-576 de 2006 y reiterado hasta hoy en la Jurisprudencia sin mucho análisis, desconociendo la tensión que existe entre los principios de validez y eficacia que sustenta la teoría de la subsanabilidad de los vicios en nuestro ordenamiento.La posibilidad de subsanar los vicios de procedimiento que se presenten en la formación de la Ley, encuentra sustento en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, en el que se dispone: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.Esa posibilidad de subsanar los vicios de forma presenta una tensión entre los principios de validez y eficacia economía procesal, en el que la Norma citada de la Carta Política, claramente expone una preferencia del Constituyente por el segundo de ellos. Al respecto se ha pronunciado la Doctrina constitucional afirmando que: “Esta elección del constituyente, reitera la apuesta por la primacía de los principios de eficacia y economía procedimental sobre el de validez, pues la posibilidad de subsanar un vicio significa que las vulneraciones a los preceptos que sirven como parámetro ni implican automáticamente su expulsión del ordenamiento, sino que se presenta una segunda oportunidad para que se realicen en la forma debida, pues, en la medida que lo permita el ordenamiento jurídico, deben limitarse las consecuencias de los vicios para evitar un perjuicio al Estado y a la sociedad”.Es el reconocimiento de esa prevalencia del principio de eficacia sobre el de validez, lo que llevó a la Sentencia C-737 de 2001 a concluir que, a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, y teniendo como criterio de aplicación el de razonabilidad, la identificación en el examen que realiza la Corte de un vicio formal en el procedimiento de aprobación de una ley, no justifica automáticamente la inexequibilidad de la misma. Sostuvo esta Corporación en esa oportunidad:“(…) la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.
33. Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”. (Negrilla fuera del texto).De las consideraciones realizadas en la citada decisión, no se puede llegar a la conclusión de que un vicio es subsanable o no, dependiendo la parte del proceso en el que éste aconteció. Ahora bien, la sentencia si establece un límite al saneamiento de los vicios formales, el que no se haya cumplido con alguna de las etapas estructurales del procedimiento legislativo, la pregunta es ¿Cuáles son esas etapas estructurales del trámite legislativo cuya omisión genera la imposibilidad de sanear ese vicio? la respuesta correcta considero que es: aquellos requisitos esenciales sin los cuales no se puede expedir una ley, dispuestos en el artículo 157 de la Carta y no el que una de las Cámaras haya expresado su voluntad.El salto argumentativo se realiza con respecto a las Leyes Aprobatorias de tratados Internacionales en la Sentencia C-576 de 2006, reiterada en numerosas ocasiones, incluso en la Providencia que motiva esta aclaración. En esa decisión consideró el Tribunal Constitucional colombiano:“En lo que se refiere al trámite de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales se debe recordar que estas leyes surten el mismo procedimiento que las leyes ordinarias con la particularidad de que el proyecto de ley debe iniciar su trámite en el Senado y la competencia del Congreso de la República se limita a aprobar o improbar el tratado o convenio. La Corte ha determinado como criterios relevantes para establecer la subsanibilidad de este vicio los siguientes: “(i) el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo, establecidas en el artículo 157 de la Carta; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio; (iii) la garantía de los derechos de las minorías a lo largo del debate parlamentario y del principio democrático en la votación del proyecto de ley; (iv) el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario.” En armonía con los criterios y particularidades mencionadas se debe entender que en materia de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales, la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”.Analizados cuidadosamente los dos precedentes, se puede observar que lo que aparentemente es un desarrollo posterior de lo establecido en la Sentencia C-737 de 2001, en realidad es una contradicción de la misma, ya que desconoce que la irregularidad en trámite de la ley no genera automáticamente su inexequibilidad, lo cual se desvirtúa al afirmar que simplemente porque el vicio se presenta en los dos primeros debates, este debe ser considerado insubsanable y todo el trámite legislativo se debe repetir como si no hubiese existido, sin ni siquiera analizar si se cumplen los demás requisitos de subsanabilidad.Igualmente, la posición adoptada en la Sentencia C-576 de 2006 y reiterada en la sentencia sobre la cual aclaro mi voto, desconoce la prevalencia reconocida en la Constitución, del principio de eficacia sobre el de validez que enmarca el proceso de creación de las leyes. Así, no encuentro que exista ningún fundamento para concluir que si un vicio surge en el marco del primer debate o en el segundo ante la plenaria del Senado, como es el caso de la Ley 1734 de 2014, este no pueda ser subsanado y continuar desde ese punto el trámite.2. El trámite legislativo implica cuatro debates y no sólo dos estructurales.El artículo 157 de la Carta Política es claro al diferenciar el primer debate que se surte en las Comisiones Permanentes de las Cámaras y el segundo debate adelantado ante las plenarias. Estable la citada norma:“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”. (Negrilla fuera del Texto constitucional).Ello demuestra que existe una separación entre la manifestación de la voluntad que en el trámite legislativo desarrolla una de las Comisiones y la realizada por la Cámara de Representantes o el Senado. Considerar lo contrario, permitiría llegar a dos conclusiones absurdas a la luz de las garantías constitucionales que surgen del principio democrático, propio de nuestro Estado Social de Derecho, que irradia el proceso de aprobación de las leyes: (i) por un lado, una de las conclusiones a las que se puede arribar es que bastaría con la aprobación de un proyecto de ley en dos debates adelantados en cada una de las sesiones plenarias de las Cámaras, para que el mismo cumpla con los requisitos para su sanción y posterior promulgación, contradiciendo con ello lo dispuesto en el Capítulo 3 “De las Leyes”, del Título VI “De la Rama Legislativa”, de la Constitución, especialmente el antes citado artículo 157.(ii) en segundo lugar, si determinar que un vicio es subsanable o insubsanable depende de que haya sido aprobado por la plenaria del Senado, en el caso específico de la leyes aprobatorias de tratados; entonces se podría concluir que el debate adelantado en esa instancia libre de vicios, generaría el saneamiento de aquellos que se hayan presentado en la Comisión Segunda, pues en últimas lo relevante es que las Cámaras emitan su voluntad de aprobar el tratado, entendiendo que al ser los miembros de la Comisión miembros de la plenaria, la re-validación de su consentimiento, antes viciado, subsanaría el yerro automáticamente.Esa interpretación, así como la primera, también contradice las reglas y principios propios del trámite legislativo, dispuestos en la Carta Política.En conclusión, la Constitución expresa de forma irrefutable que el proceso de aprobación de una Ley ordinaria, que es el mismo que corresponde seguir en el caso de Leyes Aprobatorias, requiere del consentimiento de los cuatro sujetos que de forma independiente aunque con una lógica dependencia instrumental, intervienen en él: la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado, el Senado en pleno, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y la Cámara de Representantes en pleno. La aprobación libre de vicios adelantada como consecuencia de los debates válidamente desarrollados al interior de cada una de ellas, deber ser considerado parte estructural del debate y en ese sentido, respetado si el vicio se presenta con posterioridad.Así, en mi opinión, en el caso de la Ley 1734 de 2014, el vicio debe ser corregido del punto del proceso en el que surge, Segundo Debate en la plenaria del Senado, en adelante, no teniendo que repetir el Primer Debate adelantado en la Comisión Segunda, toda vez que dicha célula legislativa expresó su consentimiento válidamente y el yerro en el trámite legislativo no tiene efectos retroactivos.Dejo, pues, expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a la línea argumentativa que llevó a esta Corporación a adoptar la decisión en el asunto de la referencia. Fecha ut supra, ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado