ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-336 13REFORMA DE LA CONSTITUCION-Parámetro de control competencial (Aclaración de voto)ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Regla de caducidad (Aclaración de voto)ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Principio de conservación del derecho y posibilidad de condicionar la exequibilidad (Aclaración de voto)Referencia: Expediente D-9346.Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 3 (parcial) del Acto Legislativo 06 de 2011.Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.Aclaro mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 336 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del trece (13) de junio de dos mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:Parámetro de control competencial de las reformas de la Constitución.Los cargos formulados en la demanda contra apartes de los artículos 1 y 3 del Acto Legislativo 6 de 2011, por supuestamente haber desconocido haber afectado de ejes definitorios, implícitos en el texto constitucional. Esta situación, en opinión del demandante, implicaría la inconstitucionalidad del acto reformatorio por cuanto el poder de reforma de la Constitución se habría desbordado al hacerse en realidad una sustitución de la Constitución por otra sustancialmente diferente, cuestión que según los defensores de dicha teoría, estaría proscrita en nuestro ordenamiento.Al respecto debo manifestar que me encuentro en desacuerdo con la teoría de la sustitución, en tanto el juicio de sustitución que se realiza en su desarrollo, recurre a parámetros oscuros y de difícil identificación, que finalmente están librados a la voluntad del juzgador en su determinación, para establecer si se ha incurrido en excesos en el ejercicio de la competencia del Congreso de la República. Esta circunstancia, que afecta el proceso que adelanta el Tribunal constitucional, deriva de que los ejes definitorios no se encuentran previstos expresamente como normas o principios en el texto constitucional.Por esta indeterminación, es necesario que se avance en el ámbito de los vicios de competencia, en la identificación de parámetros objetivos, determinables con claridad en el sistema jurídico, explícitos y no implícitos, para que entonces, a partir de una base sólida y normativa, se determine si en realidad el Congreso de la República está incurriendo en un vicio de competencia o no.En este punto, he propuesto a la Corte Constitucional que como parámetro de determinación de los límites del poder de reforma de la Constitución se recurra a las normas del derecho internacional con carácter de ius cogens y al derecho internacional de los derechos humanos, por ser estos cuerpos jurídicos, los únicos que ofrecen parámetros de identificación determinables y normativamente definidos, para el ejercicio de la soberanía, que en últimas representa el sustento político del ejercicio del poder de reforma constitucional.Frente al derecho internacional de los derechos humanos, debe indicarse que además de su importancia en el derecho internacional, la propia Constitución reconoce su prevalencia en nuestro ordenamiento jurídico: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. Hay que resaltar que el entendimiento natural del orden interno al que se refiere la Constitución comprende todas y cada una de las normas que lo componen, incluso la norma fundamental, de lo que deriva que el derecho internacional de los derechos humanos prevalece sobre la propia Constitución, concreción del poder soberano de un pueblo. Esta es la única interpretación del artículo 93 que le concede un efecto útil a la norma, pues es claro que frente a dispositivos de rango legal, el derecho internacional de los derechos humanos es prevalente, pero la razón de especificar el alcance del reconocimiento de dicha prevalencia sobre el orden interno obliga a extender la comprensión hasta la propia Constitución. Sin duda, el contenido del artículo 93 de nuestra Carta implica la adopción de una autolimitación para el ejercicio del poder constituyente, que debe tenerse en cuenta al analizar los límites al poder de reforma de nuestra Constitución.Reiteración sobre la regla de caducidad frente a las acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución.Considero importante reiterar en la presente aclaración de voto que la jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica y estable al señalar que la naturaleza del vicio de competencia corresponde con un vicio de trámite. En esa medida, es aplicable lo dispuesto en el artículo 242 numeral 3, que enseña que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.Aún más, y de acuerdo con el artículo 379 de la Carta, se estableció un término de caducidad no restringido a los vicios de forma y que cobijaría a cualquier tipo de vicio alegado en contra de un acto reformatorio de la Constitución, al indicarse que la acción pública “sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”. Es así como el término de caducidad de un año aplica sin importar la naturaleza del vicio analizado por la Corte, o alegado por el demandante, sea este de trámite, de competencia o incluso material. Se reitera que la ocurrencia de la caducidad es inexorable con independencia del vicio alegado.Principio de Conservación del derecho y la posibilidad de condicionar la exequibilidad de los actos legislativos.En ejercicio del control de constitucionalidad en normas de rango legal, la Corte Constitucional ha aplicado una modalidad de sentencia modulativa en la que, tratando de realizar el principio de conservación del derecho, se establece una interpretación de la norma analizada, tal que garantice su compatibilidad con el parámetro de control –en aquel caso la Constitución-, dando lugar a las sentencias de constitucionalidad condicionada:“Un fallo de constitucionalidad condicionada es procedente cuando, de varias interpretaciones plausibles de una norma legal, sólo una o algunas de ellas son constitucionalmente admisibles, y por tanto, se hace necesario, en la parte resolutiva de la sentencia, precisar cuáles de ellas lo son”.“Brevemente, las sentencias interpretativas son una subespecie de las sentencias modulativas del contenido de las normas sometidas a control, que sirven como técnica de control constitucional, cuando una disposición tenga más de un sentido, pero uno de ellos o varios no se ajusten a la Constitución. En esas hipótesis, en aras de conservar al máximo el derecho nacional, la Corte Constitucional auto limita el ejercicio de su competencia y no declara inexequible todo el texto legal portador de varios sentidos. En vez de ello, procede a declarar exequible la disposición, con la condición de que se interprete de un modo en específico”.De acuerdo con lo anterior, los elementos esenciales para dar aplicación a la figura de la constitucionalidad condicionada, radican en la existencia de una incompatibilidad parcial de la disposición analizada frente al parámetro de control, y de otro lado, la intención de la Corte Constitucional de autolimitar el ejercicio de su competencia, maximizando con ello el contenido democrático que se concretó en el acto objeto de control. Debo resaltar que estos dos elementos pueden estar presentes en casos en los que la Corte Constitucional ejerza el control de constitucionalidad sobre actos reformatorios de la Constitución, pues al analizar el vicio de competencia puede encontrarse en una situación en la que condicionar el entendimiento de la norma para que se ajuste al alcance del poder de reforma de quien produzca el acto, posibilitará mantenerla en el ordenamiento, garantizando con ello la realización del principio democrático, sin renunciar a la competencia ni al mandato de guardar la integridad y la supremacía de la Constitución. Es claro que tanto partiendo del análisis de quebrantamiento de ejes definitorios, o de desconocimiento de los principios de ius cogens –tesis que personalmente perfiero y defiendo-, es fácil para la Corte derivar la existencia de un parámetro de control frente al cual se ajusta o no la competencia desplegada en la elaboración del acto reformatorio, de tal manera que es posible para la Corte Constitucional discernir con precisión cómo se ha sobrepasado la competencia para reformar y qué se requiere para ajustar el acto al alcance de dicha competencia.Es de agregar que el principio de conservación del derecho, que ha inspirado el condicionamiento de la constitucionalidad de leyes, es predicable también de los actos reformatorios de la Constitución en tanto el acervo democrático que se concreta en la reforma, genera para la Corte la obligación de buscar su permanencia en el ordenamiento en tanto sea compatible con el parámetro de control, que en casos de vicio competencial, se relaciona con el obedecimiento de los límites que al poder de reforma imponen los ejes definitorios identificados o principios imperativos del derecho internacional, identificados y constitutivos de la premisa mayor del juicio de sustitución. Valga recordar que:“Respecto de normas que admiten diversas interpretaciones, algunas de ellas contrarias a la Carta, esta Corporación ha expresado que la solución no está en declararlas inexequibles, pues ello implicaría una extralimitación de la Corte en el ejercicio de sus funciones, en la medida en que estaría expulsando del ordenamiento jurídico disposiciones que a la luz de ciertas lecturas no vulneran la Constitución, por lo que conforme con la facultad reconocida al organismo de control constitucional para fijar los efectos de sus fallos, en estos casos, la única alternativa posible es mantener en el ordenamiento la disposición objeto de juzgamiento, pero condicionando su permanencia a que sólo sean validas las interpretaciones de la misma que se entienden ajustadas al ordenamiento Superior”.Igualmente, hay que recordar que las sentencias modulativas no son nuevas en el ámbito del control por exceso en el ejercicio del poder de reforma –recuérdese el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”, en el que se estableció por parte de la Corte que la declaración de inexequibilidad dispuesta en la sentencia C-588 de 2009 tendría efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudarían los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y carecerían de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el Acto Legislativo No. 01 de 2008, se hubieren realizado-, cuestión que indica que la modulación interpretativa, aunque novedosa, no aparece contraria a la idea del control constitucional de actos legislativos por vicios de competencia.Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- En esa dirección el demandante transcribe diferentes apartes de los escritos referidos y, a su vez, presenta algunas consideraciones adicionales. Subrayas fuera del texto original. En el auto A-151A 2003, la Corte reiteró, ante una solicitud para que se declarara la nulidad de la sentencia C-551 de 2003, su competencia para examinar vicios de competencia en las modificaciones de la Constitución. Indicó: “Sin embargo, como lo explica la sentenciaC-551 de 2003, cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de forma o de procedimiento en la formación de una ley que convoca un referendo, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”. (subraya fuera de texto original) Constitución Política, Art. 379. “Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.||La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”. Sentencia C-572 2004 (subrayas fuera del texto original). Sentencia C-395 2011 (subrayas fuera del texto original). Ver Autos A-229 de 2008, y A-065 de 2005. Cfr. Sentencia C-395 2011. Se realiza una transcripción libre y parcial de la sentencia C-395 2011. Expediente D-5687, folios 42-43. Auto No. 065 de 2005. Expediente D-7359. La demanda fue rechazada mediante Auto de 15 de julio de 2008. Auto A-229 2008. C-1120 de 2008. En el mismo sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias C-572 de 2004, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-966 de 2003, C-816 de 2004, C-1000 de 2004 y C-242 de 2005. Cfr., Sentencias C-1045 de 2005 y C-153 de 2007. Sentencia C-395 2011. En esa dirección se encuentran las sentencias C-179 de 1994, C-108 de 1995, C-224 de 1995, C-492 de 1997, C-581 de 2001, C-925 de 2005 y C-025 de 2012. Cfr. Sentencias C-1200 2003, C-132 2012, C-170 2012. En términos generales la carga mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto, una vez se presente la acusación en debida forma. Cft. Sentencias C-302 de 2012, C-006 de 2012, C-544 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-924 de 2007, C-648 de 2006, C-451 de 2005, C-1050 de 2004, C-480 de 2003, C-1073 de 2002, C-1052 de 2001, C-113 de 2000 y C-447 de 1997. “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”. “Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”. “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos”. “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (art. 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-968 2012. En la sentencia C-1154 de 2004 esta Corporación se refirió a esta cuestión indicando lo siguiente: “Si bien la naturaleza pública, participativa e informal del precitado derecho excluye la posibilidad de fijarle condiciones especiales para su ejercicio -a la manera de una técnica jurídica como la prevista para las acciones ordinarias-, ésta no proscribe la imposición de una cargas mínimas, cuyo propósito específico se concentra, por una parte, en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento válido y real, y por la otra, en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre la actividad legislativa. En relación con esto último, ha expresado la Corporación que la falta de regulación mínima para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dificulta significativamente la labor del control constitucional de las leyes, en cuanto le impide a este Tribunal percibir con claridad, suficiencia y acierto el conflicto jurídico que se lleva a su conocimiento, generando cierto grado de incertidumbre e inseguridad jurídica. En esa línea, también ha señalado que la ausencia de parámetros normativos que gobiernen el aludido derecho político, degeneraría en el uso desmesurado y arbitrario del mismo, haciendo del todo nugatorio el objetivo buscado con su reconocimiento constitucional, cual es el crear una posibilidad real y efectiva de participación ciudadana en el control del poder político y en la defensa directa de la Carta, mediante el ejercicio razonable de los mecanismos instituidos para el efecto. (…)” Sentencia C-709 2012. Sentencia C-170 2012. Sentencia C-968 2012. Cuaderno Principal, folio
1. Cuaderno Principal, folio
3. Ibíd. Ibíd. Cfr. Sentencia C-1200 2003. Sentencia C-1200 2003. Cfr. Sentencia C-551 2003. Ibíd. Cfr. Sentencia C-1040 2005. Cfr. Sentencia C-1052 2001. Ibíd. Cfr. Sentencias C-1200 2003, C-970 2004. Cfr. Sentencia C-288 2012. Cfr. Sentencias C-141 2010 y C-1040 2005. En ésta última se señaló que: “De lo dicho en la sentencia citada, se deduce que el juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución. || Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles”. Sentencia C-968 2012. Cuaderno Principal, folio
1. Ibíd. Cuaderno Principal, folio
3. Ibíd. Cuaderno Principal, folio
9. Sentencia C-170 2012. Sentencia C-968 2012. Ibíd. Estas normas tienen carácter imperativo, pudiéndose incluso oponer al ejercicio del poder constituyente originario. Por ejemplo, pertenecerían a este cuerpo normativo las normas contenidas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Constitución Política, Art.
93. Cfr. Sentencia C-551 2003. Constitución Política, Art.
379. Al respecto dijo la sentencia C-065 1997: “La jurisprudencia de esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento”. Sentencia C-812 2009. Aclaración de voto, Magistrada María Victoria Calle, Sentencia C-619 2011 (subrayas fuera del texto original). Sentencia C-149 2010.