ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-335 17ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Deber del Estado de consolidar la propiedad del campesino sin condicionamiento alguno (Aclaración de voto) Referencia: Expediente D-11643Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13, el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES”.Magistrado Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOS“Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa…”
1. El constituyente de 1991, mediante varias normas, pretendió sentar las bases para una reforma rural integral destinada a disminuir la inequidad en el campo y evitar la concentración de la tierra en pocos propietarios. La función social de la propiedad, introducida en la reforma constitucional de 1936, fue reiterada en el artículo 58 superior, al paso que en los artículos 64 y 65 quedaron establecidas las obligaciones estatales de asegurar “el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”, y de proteger especialmente la producción de alimentos, con prioridad, entre otras, de las actividades agrícolas.
2. A diferencia de la Constitución derogada, en 1991 quedó establecido el acceso a la tierra rural en beneficio de la población agricultora, razón por la cual se dispuso como finalidad del acceso progresivo a la propiedad la necesidad de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del campo. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos del constituyente los resultados no son los esperados; al respecto la Corte ha dicho:“Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad. De hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos formulados en el presente asunto”.3. Sobre el contenido y alcance del artículo 64 superior, la Corte, en sentencia C-590 de 1992, dijo que cuando en esta norma se habla de un deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores rurales, se hace referencia a una auténtica obligación estatal que trae como consecuencia la obligación de adelantar políticas especiales en favor de la población campesina. En el mismo sentido, sentencia C-021 de 1994, la Corporación manifestó que “el contenido normativo en cuestión entraña el diseño de una estrategia global del desarrollo rural, que el Constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”.Como corolario de lo expuesto por la Corte podemos afirmar que el artículo 64 superior constituye un mecanismo de realización del principio de democratización de la propiedad rural en favor de los campesinos y trabajadores agrarios, para evitar el acaparamiento de los predios y garantizar a la población más vulnerable el acceso a una extensión de tierra, esto dentro de los mandatos constitucionales que garantizan la función social de la propiedad (art. 58 C.P.) y procuran la realización de los fines esenciales del Estado, entre estos, los de promover la prosperidad general y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.).4. Por la naturaleza y los fines del artículo 64 de la Constitución, tratándose de predios baldíos debe consolidarse la propiedad del campesino y del trabajador agrario, sin condicionamiento alguno. Es decir, sin tiempo mínimo de iniciado el proyecto ni porcentajes de tierra fijados por el Gobierno Nacional, como lo establecía el artículo17 de la Ley 1776 de 2016.En la Sentencia C-077 de 2017, la Corte declaró la INEXEQUIBILIDAD del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, señalando que el legislador ubicó a los campesinos y trabajadores sin tierra, en una posición más desventajosa que la de los empresarios y los pequeños y medianos productores, en cuanto aquellos pueden asociarse a los proyectos productivos pero aportando sus propios terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio, bienes de la Nación. Es decir, según la Corte, la medida condicionaba la aplicación de la política de beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que se asociaran a proyectos productivos, a algunos mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre ellos el acceso al crédito bancario.La Corte ha señalado que el modelo de desarrollo rural con sostenibilidad social exige para los campesinos y trabajadores agrarios un “tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”.
5. Con fundamento en estos razonamientos la Corte determinó que las condiciones previstas en el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, establecían requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos que optaran por asociarse a proyectos productivos, por cuanto se erigían en barreras y creaban situaciones inequitativas, por lo que decidió eliminarlas “… a efecto de que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria.”El artículo 17, declarado inexequible mediante la sentencia C-077 de 2017, establecía: “Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.” (Subrayas no originales).6. Como motivos para declarar inexequible el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, relacionados con la vulneración del derecho de los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de la tierra (art. 64 C.P.), la Corte expuso:“… se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos normativos que radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores de los proyectos agroindustriales, como si se tratara de un componente más del proyecto, la función de establecer mecanismos orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (Art. 17); y condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor (Art. 17). Estas medidas, resultan contrarias al derecho de acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de marginalidad demandan la protección reforzada del Estado.Advierte la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores del proyecto en el sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación (“hacerlos propietarios”) de tierras a los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte considera incompatible con la Constitución, se encuentra contenido en el primer segmento del artículo 17 que prevé que “Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujer rural y o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. No obstante, a renglón seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está establecida en función de (“para tal efecto”) ese mecanismo de definición del acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia, forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de este.”
7. En la sentencia C-335 de 2017, respecto de la cual respetuosamente expreso los motivos de mi aclaración, la Corte explicó que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 fue declarado inexequible por el numeral octavo de la parte resolutiva de la Sentencia C-077 de 2017, surgiendo de esta manera la cosa juzgada constitucional formal, por lo que la Corporación declaró estarse a lo resuelto en esta última providencia.8. Considero que, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución Política, el acceso a la propiedad de los predios baldíos por parte de los campesinos y de los trabajadores agrarios, no debe estar supeditado a tiempos mínimos ni a un determinado porcentaje de la tierra como lo preveía el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por el contrario, los baldíos deben consolidarse como propiedad del campesino, sin condicionamiento alguno. Es decir, desde el principio y no con el paso del tiempo. Para este propósito el Estado bien puede implementar políticas de adjudicación directa de la propiedad, omitiendo erigir barreras o establecer requisitos que por ser desproporcionados o inequitativos puedan vaciar de contenido el artículo 64 superior al generar privilegios para aquellos sectores sociales o económicos que históricamente han sido beneficiarios de medidas concebidas para mejorar las condiciones de vida de los campesinos, pero que a la postre no cumplen con su cometido debido a la aparición de elementos que concentran la tenencia de la tierra y desvirtúan el sentido constitucional del “principio de acceso progresivo a la tierra”.
9. Como lo expusieron los Magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio en su salvamento de voto a la sentencia C-077 de 2017, “… existen diagnósticos documentados acogidos por la Corte que explican las deudas pendientes en materia de reforma agraria teniendo en cuenta diversos elementos de juicio (T-488 de 2014, C-644 de 2012, C-330 de 2016 y SU-426 de 2016), según los cuales (i) en Colombia la tierra está concentrada en pocas manos; (ii) los baldíos no están plenamente identificados, inventariados y clarificados; (iii) buena parte de los baldíos de la Nación y de las tierras ya adjudicadas a los campesinos han sido objeto de usurpación o despojo por factores como la violencia armada. La corrupción, los negocios fraudulentos o espurios o los proyectos asociados a grandes intereses económicos (tanto legales como ilegales).”Ante estas evidencias, teniendo en cuenta el mandato sobre democratización de la propiedad de la tierra y en aplicación de lo establecido en el artículo 64 superior, dejo expuesta mi aclaración de voto en el sentido que tratándose de predios baldíos debe consolidarse como propiedad del campesino, sin condicionamiento alguno. Mi opinión particular que como aclaración expongo, lleva mi respeto incondicional por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-330 de 2013 consideración jurídica No. 9 Sentencia C-330 de 2013, citando las sentencias C-533 de 2012, C-100 de 2011 y C-978 de 2010. El texto de la demanda está contenido entre los folios 1 a 40, y la corrección de la misma fue dispuesta entre los folios 99 a 114 del Cuaderno 1 Folio 14 Cuaderno 1 Folio 100 Cuaderno 1 Folio 102, citando la Sentencia C-644 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango, consideración jurídica No. 5.1. Cuaderno 1 Folio 113 Cuaderno 1 Folio 19 Cuaderno 1 Folio 108 Cuaderno 1 Folio 104 Cuaderno 1 Folio 27 Cuaderno 1 Folio 38 Cuaderno 1 Folios 56 a 63 Cuaderno 1 Folio 171 Cuaderno 1 Folios 172 a 181 Cuaderno 1 Folio 177 Cuaderno 1 Folios 194 a 200 Folio 199 Cuaderno 1 Folios 201 a 234 Cuaderno 1 Folio 214 Cuaderno 1 Folio 217 Cuaderno 1 Folio 233 Cuaderno 1 Folios 241 a 354 Cuaderno 1 Folio 245 Cuaderno 1 Folios 259 a 317 Cuaderno 1 Folios 265 a 272 Cuaderno 1 Folio 271 Cuaderno 1 Folio 356 Cuaderno 1 Folios 1 a 11 Cuaderno 2 Folio 9 Cuaderno 2 Folios 12 a 34 Cuaderno 2 Folio 27 Cuaderno 2 Folio 40 Cuaderno 2 Folios 46 a 54 Cuaderno 2 Folio 51 Cuaderno 2 Folio 53 Cuaderno 2 Folios 60 a 196 Cuaderno 2 Folio 195 Cuaderno 2 Folio 66 Cuaderno 2 Folio 76 Cuaderno 2 Folios 202 a 216 Cuaderno 2 Folio 210 Cuaderno 2 Folios 218 a 230 Cuaderno 2 Folio 225 Cuaderno 2 Folio 227 Cuaderno 2 Folio 230 Cuaderno 2 Folio 179, Cuaderno 1 del Expediente Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, parte resolutiva Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2. Sentencia C-544 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 2.1., citando las sentencias C-600 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-462 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. En igual sentido la Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3, reiterado en Sentencia C-037 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 11, citando las sentencias C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-335 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto Sentencia C-259 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No.12, citando la Sentencia C-449 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto Esta clasificación ha sido dispuesta entre otros, en los siguientes fallos: Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración No. 3.2.c) Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No. 1.1.2., citando entre otras, las sentencias C-850 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-366 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil Sentencia C-659 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No., 1.1.3. Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración No. 9 Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración No. 9, citando las sentencias C-291 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández y C-108 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett Sentencia C-554 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración No. 2.1 Sentencia C-492 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b) Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.b), citando las sentencias C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C-355 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas, consideración jurídica No. 4 Sentencia C-228 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett., consideración jurídica No. 6.2. En idéntico Sentencia C-311 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 3, Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No. 3.3.1. Sentencia C-583 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, consideración jurídica No.3.4 Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 17 Sentencia C-700 de 1999. En el mismo sentido la Sentencia C-492 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Sentencia C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.2.a) Sentencia C-148 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 9 Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración jurídica No. 3 Sentencia C-729 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 4.3, citando la Sentencia C-228 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 23 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 7 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraciones jurídicas Nos. 148 y 149 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 149 Folio 36 Cuaderno 1 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 188 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 194 Folio 31 Cuaderno 1 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 138 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 5.4. Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraciones jurídicas Nos. 195, 196 y 197 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 197 Sentencia C-178 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012. Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002. Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017. Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017. Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos.