Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOA LA SENTENCIA C-332 17INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Discrepancia de la decisión porque se declararon inexequibles reglas de procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda (Salvamento parcial de voto)INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Desconocimiento del precedente sobre sustitución de la Constitución, incurriendo en un control material de la reforma (Salvamento parcial de voto)INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial (fast track) no afecta el principio de separación de poderes (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expediente D-11.653Acción pública de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo No. 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.El suscrito magistrado, a quien correspondió la sustanciación del asunto de la referencia, presentó proyecto de sentencia proponiendo, entre otras declaraciones relacionadas con los cargos de la demanda, la constitucionalidad de los literales h) y j) del Artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016. La Sala Plena de la Corporación, sin embargo, declaró la inexequibilidad de los mencionados literales con fundamento en argumentos que no comparto y que me llevaron a apartarme parcialmente de la decisión mayoritaria por las siguientes razones: i) se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda; ii) se desconoció el precedente sobre sustitución de la Constitución, incurriendo en un control material de la reforma; iii) se desconoció la naturaleza excepcional de la reforma, la cual se encuentra inmersa “en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz”, y iv) el procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separación de poderes.Debo advertir, previamente, que discrepo de la teoría de la “sustitución de la constitución” que la Corte Constitucional aplica para examinar la constitucionalidad de las reformas adoptadas por el Congreso en ejercicio del poder de reforma que la Constitución le atribuye. Si bien concuerdo en que del título XIII de la Carta Política se desprende que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento de reforma constitucional, al punto de que siempre estará viciada si el órgano que las adopta carece de competencia para ello –en los precisos términos en que la Constitución la regula-, discrepo del argumento según el cual el poder de reforma no implica competencia para derogar o sustituir total o parcialmente supuestos elementos definitorios, aspectos esenciales o estructurales de la Constitución, en cuanto tales límites no se encuentran establecidos en ella. Al aplicar dicha teoría, la Corte sustituye no sólo la Constitución, sino al constituyente, pues se atribuye una competencia discrecional que la Constitución no le confiere, desconociendo la supremacía de la Constitución y los principios democrático y de separación de poderes.No obstante mi discrepancia con tal teoría, en la ponencia se hizo un detallado análisis de la misma a efectos de establecer la configuración de los cargos de la demanda por sustitución de la Constitución respecto de todos los artículos del Acto Legislativo 01 de 2016.i) Se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda.Conforme a la teoría de la sustitución de la Constitución, el vicio de incompetencia capaz de generarla debe ser puesto de manifiesto por los demandantes. La Corte Constitucional, al examinar la aptitud del cargo esgrimido, debe atenerse en su análisis a lo realmente alegado por los actores sin perjuicio de que, en cumplimiento de su función de guarda de la supremacía e integridad de la Carta, examine el contexto en que se produjo la reforma acusada, contextualización que, aunque necesaria, no puede servir de pretexto a la ampliación inmotivada de los términos en que ha sido planteada la demanda.Esta condición inicial no fue atendida por la mayoría al adoptar la decisión de la cual me aparto, porque resolvió declarar la inexequibilidad de los literales h) y j) en su totalidad, sin reparar en que el cargo solo fue esgrimido en contra del aval previo del Gobierno Nacional a las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz.Los demandantes circunscribieron el alcance de su pretensión al señalar, en relación con el artículo 1º, que en primer lugar se haría “mención al texto completo del artículo impugnado, enunciando también las normas constitucionales violadas”, para pasar, en segundo lugar, a sustentar, “con argumentos focalizados en partes específicas del articulado, las razones que dan sustento al cargo y que delimitan el concepto de la violación”, metodología ésta que escogieron “debido a que existen argumentos múltiples contra diversas partes del artículo que deben ser argumentadas de forma separada para mayor claridad”.Al exponer los “fundamentos del cargo enfocados contra los literales h) y j) del artículo 1º por sustituir la Constitución”, los libelistas argumentaron que se había creado “una injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al supeditar la potestad reformadora de la Constitución de este último a un aval del Ejecutivo”, pese a que el poder de reforma “no está atado a límites impuestos por el ejecutivo” y a que tampoco se ha establecido “que las reformas constitucionales del legislativo deban ceñirse a acuerdos previos hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del Poder Público”.Los demandantes reiteraron que el Acto Legislativo reprochado había sometido “el poder de reforma del Congreso de la República al texto de un Acuerdo Previo hecho por el Ejecutivo”, y supeditado la reforma constitucional “a la autorización previa de otra Rama”, para crear así una concentración de poder excesiva “al supeditar las reformas hechas por el Legislativo a su aval y al generarse una injerencia indebida en el poder reformatorio constitucional de la Rama Legislativa, que desconoce la separación de poderes”.Nada más se argumenta en la demanda respecto de los literales cuestionados y, sin embargo, la decisión mayoritaria extendió la decisión de inexequibilidad a la exigencia de que “los proyectos de ley y de acto legislativo” sólo pudieran tener modificaciones “siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final” -que encabeza la redacción del literal h)-, y a la votación en bloque prevista en el literal j), reglas que no fueron objeto de acusación.En cada uno de los literales el aval previo constituye una proposición jurídica completa que, en sí misma considerada, puede ser objeto de la demanda y de la decisión de la Corte Constitucional, al punto de que si el Constituyente derivado no hubiera incluido el referido aval en los literales h) y j), el resto del enunciado habría tenido sustancia propia, pues el literal h) perfectamente hubiera podido expresar un sentido completo con el solo enunciado que reza “Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final” y lo mismo cabe predicar del literal j) que, sin la referencia al aval, hubiera podido señalar, con plena autonomía, que “En la Comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto (…) en una sola votación”.Los literales h) y j) contienen proposiciones normativas distintas del aval e independientes de este, lo que significa que están dotadas de autonomía y significado propio, cosa que también puede afirmarse del propio aval que, ciertamente es un precepto distinto, cuyo alcance no depende de las restantes proposiciones jurídicas completas que el Congreso incorporó en los citados literales.Esa independencia y autonomía del aval presidió la decisión adoptada en el proceso acerca de la aptitud de la demanda y, luego, la que versó sobre la aptitud de la censura planteada en contra del aval del Gobierno Nacional, luego resulta un exceso que, no obstante esa delimitación fundada en la demanda, la mayoría hubiera decidido declarar la inexequibilidad de los literales en su totalidad, ignorando, por lo demás, la amplia línea jurisprudencial que -tratándose de la sustitución constitucional-, ha señalado que el control es rogado y no oficioso y que los demandantes deben satisfacer una carga argumentativa que la Corte tiene que examinar con cuidado, en razón de la delicadeza del asunto.Ya en la Sentencia C-699 de 2016, mediante la cual se declararon exequibles “por los cargos examinados los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo No. 01 de 2016”, la Corporación señaló que “el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos es rogado, y debe circunscribirse ‘única y exclusivamente’ a los cargos presentados en la demanda”, por tratarse de un control fundado en una demanda de inconstitucionalidad a la cual la Corte debe atenerse, no solo en cuanto a “los cargos”, sino también en cuanto “a las normas efectivamente acusadas”, a lo que se suma que “las acciones públicas en este contexto tienen un término de caducidad con independencia del vicio que presenten”, para proveer a los actos legislativos “de un nivel comparativamente más alto de estabilidad jurídica que aquel que les es dispensado a las leyes y decretos ley”, estabilidad mayor que “implica que para declarar inconstitucionales los actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante la Corte, y este debate no se daría si la Corporación llamada a resolver los cargos de la demanda incorpora otros (…) que no han tenido ocasión de ser defendidos o refutados oportunamente por la ciudadanía en el proceso ante la Corte”.Así las cosas, en la misma sentencia que se cita, la Corte indicó que “el diseño del control sobre actos legislativos se opone entonces en principio a una interpretación analógica o extensiva de las causales de integración normativa, pues una operación de esta naturaleza podría exceder los límites de la demanda”, y aunque en algunas oportunidades la Corte ha integrado al proceso de control segmentos normativos no demandados, lo ha hecho, según la Sentencia C-285 de 2016, aunque con posterioridad al juicio sobre los segmentos demandados, “como una consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las disposiciones principales controladas”, o “con el fin de aclarar el sentido de las expresiones aisladas efectivamente acusadas”, como en la Sentencia C-579 de 2013.En la sentencia de la que parcialmente me aparto, nada de lo anterior se consideró y ni siquiera en el debate que tuvo lugar en la Sala Plena se adujo la necesidad de efectuar integraciones normativas -que definitivamente no caben en esta oportunidad-, dada la autonomía del aval como proposición jurídica completa, apta para adelantar sobre ella el control de constitucionalidad, y por tratarse de una demanda fundada en una eventual sustitución de la Carta, cuyo análisis debe ser estricto y no puede extenderse a asuntos diferentes de los que son objeto de la acusación, de conformidad con los argumentos que la Corte expuso en la Sentencia C-699 de 2016 y del propósito de no vaciar la competencia de reforma constitucional.No es acertado ni suficiente advertir que tal previsión -según la cual “en la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”-, de acuerdo con su tenor literal “actúa en consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el procedimiento legislativo se denomina como votación en bloque”, para justificar el control sobre la votación en bloque, regla que no fue objeto de demanda y cuyo examen implica la extensión del pronunciamiento de la Corte a supuestos que tampoco fueron objeto de discusión e intervención ciudadana durante el proceso. Lo que la mayoría ha hecho es relevar a los demandantes del cumplimiento de su carga argumentativa y proceder de oficio en esta materia de suyo delicada, mediante la construcción de un cargo sobre el cual, además, edificó una muy discutible inconstitucionalidad.Mayor sorpresa causa que después de haber puntualizado, basándose en la Sentencia C-699 de 2016, que “el Congreso tiene una restricción específica para adoptar medidas que no guardan relación con el Acuerdo, puesto que ello desconocería el criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la validez de las reformas constitucionales y legales adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial y las facultades extraordinarias de que trata el Acto Legislativo No. 01 de 2016”, la mayoría haya declarado la inconstitucionalidad de todo el literal h) en cuya parte primera se preceptuaba que “Los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final”.La contradicción que así se evidencia demuestra la absoluta falta de motivación para esa declaración de inconstitucionalidad, aspecto este que se añade a la ausencia de cuestionamiento en la demanda, la cual contiene cargos contra otras disposiciones respecto de los cuales, pese a haberse argumentado con mayor amplitud, la Corte se inhibió “por ineptitud de la demanda”, a causa de la falta de certeza, pertinencia y suficiencia, conforme aconteció con el literal k) del artículo 1º y con los artículos 3º y 5º. No se entiende, entonces que, aunque nada se expuso en la demanda, la mayoría supuestamente halló cargos ciertos, pertinentes y suficientes para examinar y declarar la inconstitucionalidad de proposiciones normativas independientes y autónomas que, habiendo sido incluidas en los literales h) y j), no fueron censuradas en una demanda solo dirigida en contra del aval del Gobierno Nacional.ii) Se desconoció el precedente sobre sustitución de la Constitución.Tampoco comparto la declaración de inconstitucionalidad del aval del Gobierno a las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. La mayoría consideró que los literales declarados inexequibles sustituyen la Constitución, porque incorporan mecanismos incompatibles con el principio democrático y la separación de poderes, puesto que imponen limitaciones desproporcionadas a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República en materias que pueden generar la introducción de reformas estructurales del ordenamiento jurídico, tanto en el nivel legal como en el constitucional.La posición mayoritaria estimó que establecer como requisito para la procedencia de las modificaciones presentadas por los Congresistas el aval previo del Gobierno Nacional implicaría: (i) desnaturalizar la capacidad del Congreso para introducir modificaciones a estos proyectos, hasta tornarla irreconocible, (ii) vaciar de contenido la función del órgano legislativo, al privarla de espacios esenciales para la deliberación y decisión que le son propios, y (iii) subordinar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso a la actuación del Gobierno Nacional.La exclusiva e insistente mención del Congreso y de su capacidad deliberativa y decisoria como eje fundamental que habría sido sustituido, pone de manifiesto que el control efectuado tiene un altísimo grado de abstracción y que, prácticamente, una decisión tan grave como la inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución fue adoptada con fundamento en consideraciones aisladas y con notable desconocimiento de la unidad de la Constitución y de su obligada lectura sistemática, tan relevante cuando se trata de verificar si a propósito de una reforma constitucional se ha cambiado la Constitución o alguno de sus ejes axiales por otro completamente opuesto.No en vano la jurisprudencia constitucional ha insistido -en sentencias como la C-588 de 2009-, en que la premisa mayor invocada no puede estar conformada por alguna disposición aislada, sino que debe construirse a partir de múltiples referencias normativas, pues la no aportación de esos variados referentes constitucionales fácilmente conduciría a la adopción de una sentencia desprovista del contexto constitucional indispensable y más aún cuando se trata de la sustitución constitucional.En atención a ese importante requerimiento que hace parte de la metodología decantada en la jurisprudencia constitucional para establecer si se ha sustituido o no la Constitución, en el proyecto que como ponente sometí a la consideración de la Sala Plena propuse la incorporación de un acápite especial en el que se abordaba “la indispensable contextualización que precede al juicio de sustitución”, destinada a aportar “los elementos de comprensión indispensables para evaluar la reforma constitucional en un marco referencial mayor que el aportado en la demanda”, cuya búsqueda tiene “explicación en la necesidad de analizar los motivos subyacentes a la actuación del órgano reformador en el proceso conducente a la modificación de la Carta, pues razones técnicas impiden que los textos en los cuales se vierte la enmienda reflejen en su real magnitud esos motivos, aun cuando proporcionan el contexto en el cual se genera un reforma y, por lo mismo, son de gran utilidad para entender su sentido y alcance”.iii) Se desconoció la naturaleza excepcional de la reforma, la cual se encuentra inmersa “en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz”.En la ponencia se sostenía que “la consideración aislada de los preceptos demandados y de los argumentos esgrimidos en la demanda puede resultar insuficiente cuando se trata de enjuiciar una reforma por la eventual ‘sustitución’ de la Carta en que hubiere podido incurrir el órgano encargado de producir la enmienda y, por lo tanto, es menester que la Corte traiga al debate constitucional aquellos aspectos que rodearon la adopción de las respectivas modificaciones y que pueden ayudar a entender su incidencia en el orden constitucional objeto de reforma” así como a considerar las razones que en el seno del órgano reformador “hayan sido expuestas en sustento de las decisiones tomadas y del sentido que se le imprimió al cambio constitucional operado con el propósito de producir la reforma”.Así mismo, se advertía que un juicio de sustitución “que deje de tener en cuenta los antecedentes y el contexto en que se produjo una modificación constitucional corre el riesgo de sacar el análisis del entorno correspondiente y de tergiversar tanto el entendimiento de las premisas como la conclusión surgida de su contraste”. En concordancia con estos objetivos, propuse el análisis de los antecedentes y del contexto del Acto Legislativo No. 01 de 2016, teniendo en cuenta que estableció “instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.La paz y la ya larga jurisprudencia en que la Corte ha desarrollado su entendimiento como valor, principio, fin estatal y derecho colectivo e individual, encabezaban el esfuerzo de contextualización, que seguía con una referencia al conflicto armado interno y a su tratamiento jurisprudencial, junto con la alusión al proceso de conversaciones para la terminación del conflicto y con el tratamiento de las facultades constitucionales asignadas, de modo permanente, por la Constitución al Presidente de la República para el manejo del orden público y la negociación y suscripción de acuerdos de paz.Proseguía el análisis con una breve reseña del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y de su índole política, así como de su refrendación e implementación y se cerraba con una consideración de los criterios que en el Congreso de la República guiaron el debate y la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2016, entre los que fueron destacados, mediante citas de las intervenciones de los congresistas, el carácter instrumental de esta reforma, el principio de bilateralidad “que comporta el reconocimiento de que las negociaciones se adelantaban entre el Gobierno Nacional y las FARC”, así como los criterios de celeridad, eficacia e integralidad, fidelidad, confianza en el cumplimiento de lo pactado, excepcionalidad y transitoriedad de la reforma, especialidad de los instrumentos jurídicos contemplados en ella y conexidad con el Acuerdo Final de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento especial para la paz.Con fundamento en lo anterior se propuso que, con base en la indudable incidencia de la jurisprudencia de la Corte en el desarrollo de la actividad legislativa y de reforma de la Constitución, se tuviera en cuenta la paz como integrante de la premisa mayor, puesto que, haciendo eco de la jurisprudencia sobre sustitución de la Constitución, las mayorías en el Congreso la habían postulado como premisa mayor de un eventual juicio, en cuanto eje principal y transversal de la Constitución de 1991, así delineado desde el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 22, 67, 95, 216 y 247 de la Carta, entre otros.Sin embargo, la mayoría decidió desechar esta propuesta de contextualización y postular como premisa mayor el principio de separación de poderes y, en especial, las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso de la República, acometiendo así un ejercicio totalmente descontextualizado que no toma en consideración la situación excepcionalísima implicada en el hecho de procurar la terminación de un conflicto armado de más de 50 años y, al mismo tiempo, desconociendo el precedente contenido en la sentencia C-699 de 2016, oportunidad en la cual dijo la Corte: “(e)n contextos de transición de un conflicto armado hacia su terminación, la garantía de la “integridad” del orden constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservación de sus compromisos”. Así, como si se tratara de la más común de las circunstancias o del simple ejercicio ordinario de competencias constitucionales o legales, la mayoría absolutizó el principio de separación de poderes y las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso para producir la inconstitucionalidad del aval del Gobierno Nacional previsto en los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.Tan radical decisión no está precedida de las motivaciones relevantes que el contexto exige y por ello la paz no es argumento principal y apenas aparece mencionada en las contadas ocasiones en las que se transcriben breves apartes de sentencias anteriores de la Corte, como si de un accidental obiter dicta se tratara y lo mismo acontece con el conflicto armado interno, con el proceso de conversaciones para su terminación, con las facultades del Presidente de la República para la negociación y suscripción de acuerdos, siendo más que sintomático de la lamentable descontextualización, la falta de análisis del artículo 189-4 superior que prácticamente no es tenido en cuenta, como tampoco lo fueron el Acuerdo Final y su implementación o los criterios que guiaron el debate y la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2016 en el Congreso de la República, echándose de menos la mención del principio de bilateralidad y de su incidencia o de criterios como los de celeridad, excepcionalidad, transitoriedad, especialidad o conexidad que presidieron la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-699 de 2016 respecto de la exequibilidad de los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo para la paz.En la sentencia apenas hay alguna mención del criterio de fidelidad que el Congreso de la República examinó con detenimiento para justificar la iniciativa gubernamental y, por supuesto, el aval del Gobierno Nacional a las modificaciones de los proyectos de ley o de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, ya que, conforme fue expuesto en el proyecto derrotado, el criterio de fidelidad “insta a propiciar la implementación del Acuerdo Final sin alterar su contenido ni desvirtuar su sentido, esto es, manteniéndose dentro de los linderos de lo efectivamente convenido entre las partes”, sin que el Congreso perdiera la facultad de improbar lo acordado.El análisis exclusivamente basado en el principio de separación de poderes y en la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República parte del supuesto equivocado de que en materia de implementación de acuerdos de paz todo está dicho, sin que se necesite crear nada.En contra de esa equivocada percepción, quienes intervinieron en representación de la Comisión Colombiana de Juristas, sostuvieron que “el derecho constitucional de los acuerdos de paz es un marco normativo que, si bien cuenta con profundo respaldo en los principios axiales de la Constitución, se encuentra en proceso de consolidación con ocasión de los avances en las negociaciones que se adelantan entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la terminación del conflicto armado”, de donde “surge la necesidad de diseñar o ajustar las estructuras institucionales requeridas para que su implementación se realice de manera ágil”, resultando “necesario en primer lugar que el estado haga el uso de las funciones legislativas, reglamentarias y judiciales, formando un entramado normativo que debe permitir el cumplimiento de los acuerdos de paz y más aún el mantenimiento estable de la paz”.Al criterio de agilidad, la Comisión Colombiana de Juristas sumó algunos otros como el de transitoriedad y el de confianza, pues “las condiciones de incertidumbre que se crean alrededor de un acuerdo de paz suscrito mientras se inicia la implementación, responden a la necesidad de generar confianza a través de la celeridad y agilidad en el trámite de las medidas necesarias”, lo que no quiere decir que la celeridad o agilidad que debe tener el proceso de implementación justifiquen la vulneración “de los procedimientos y formas propias de la creación normativa, pero la flexibilidad en estos se complementa en las facultades de control automático que será ejercido por la Corte Constitucional”.Dentro del procedimiento que se adelantó para aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2016, el Congreso de la República tuvo a bien procurar la ilustración de sus miembros acerca de estas materias y, con tal finalidad, convocó algunas audiencias públicas, siendo del caso destacar que en una de ellas intervino la profesora Juana Inés Acosta, de la Universidad de la Sabana, quien puso de presente ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República que la única manera de lograr las transformaciones “y mantener la fidelidad a lo que se acuerde en La Habana es lograr que la implementación del acuerdo de paz cumpla con cuatro principios esenciales” a saber: “que sea ágil, que sea efectiva, que sea integral y que sea fiel a lo que se ha acordado en La Habana”, sin perder de vista que “el mayor riesgo que existe para la sostenibilidad de los acuerdos de paz, se da en la fase de implementación”, como, en su opinión, lo muestran claramente “las matrices de los acuerdos de paz” definidas por la Universidad de Notre Dame y autores como Christine Bell, (también citada por el profesor Rodrigo Uprimny en la audiencia pública que la Corte Constitucional convocó), “una de las autoras más autorizadas en temas de análisis comparado de implementación de procesos de paz”, quien “ha advertido que la experiencia muestra muchas veces que la implementación de los acuerdos no se sigue fielmente en lo que se ha acordado en la negociación y esto genera un riesgo que reabre nuevas negociaciones, incluso nuevos, casi que nuevos procesos de paz y nuevos acuerdos de paz, lo cual pone en serio riesgo la estabilidad de la paz estable y duradera”.La necesidad de contextualizar -que la mayoría descartó-, es de vital importancia, tiene asidero en relevante doctrina y no puede ser sustituida, en toda su complejidad, mediante una escueta referencia a las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional, como si todo lo atinente a la implementación de un acuerdo final de paz tuviera como único referente a esta modalidad de justicia que, aun cuando es especial y se encuentra dotada de singular relevancia, dista mucho de agotar los requerimientos propios de la implementación y cumplimiento de un Acuerdo Final que, como lo reconoce la mayoría, involucra una enorme cantidad de temas. La justicia transicional, por sí sola, no aporta todos los elementos indispensables para la indispensable contextualización del análisis que lamentablemente la mayoría desechó.iv) El procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separación de poderes.Conforme se apuntó, la falta de contextualización tiene el riesgo de alterar la formulación de las premisas del juicio de sustitución y también la conclusión que surge de la comparación de esas premisas, como precisamente acontece con la posición mayoritaria que no comparto. En efecto, aunque el principio de separación de poderes fue invocado en la demanda al proponer la premisa mayor, su consideración abstracta y su utilización aislada del contexto predeterminaron un resultado cuyo desacierto es notorio, con el agravante adicional consistente en que la reiterada jurisprudencia sobre el principio de separación y equilibrio de poderes en cuanto premisa mayor del juicio de sustitución fue variada por los integrantes del bloque mayoritario, pues no de otra forma se explica que hayan llegado a conclusiones que no están avaladas por la línea jurisprudencial trazada por la Corte.Desde luego, no pretendo reelaborar en este salvamento la premisa mayor ni desarrollar los restantes pasos del juicio de sustitución para demostrar mi aseveración, pues la tergiversación de la jurisprudencia es a tal punto notable que demostrarla solo requiere destacar brevemente unos cuantos aspectos suficientemente decantados en la Corte, a iniciar por el modelo de separación de poderes que, de conformidad con lo considerado en sentencias como la C-141 de 2010 o la C-971 de 2004, ya no es el rígido de los primeros tiempos, sino un modelo flexible de distribución de las distintas funciones del poder público que, aun cuando preserva la especialización de las tareas estatales, se conjuga con un principio de colaboración armónica entre los diferentes órganos estatales y con la instauración de distintos mecanismos de freno y contrapeso de los poderes que sirven de fundamento al control inter-órganos.La exigencia constitucional de colaboración armónica, morigera o flexibiliza el principio de separación de poderes, a lo que también contribuye la participación que unos órganos tienen en el cumplimiento de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio de la flexibilización del principio, comprende la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y la consecuente posibilidad que cada órgano tiene de condicionar y controlar a los demás en el ejercicio de sus respectivas funciones, como lo expuso la Corte en la Sentencia C-141 de 2010.En la Sentencia C-373 de 2016 la Corte dejó consignado que las principales maneras como los órganos pertenecientes a las distintas ramas del poder público se relacionan entre sí “también hacen parte de la configuración constitucional del principio de separación de poderes” y tienen una especial manifestación en el control de la actuación de los órganos, “ya que hallándose orientadas las competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de las funciones que le son propias”.La colaboración recíproca que hace parte de la concepción constitucional del principio de separación de poderes y la participación de unos órganos en el cumplimiento de las funciones principalmente encargadas a otros, según lo precisó la Corte en la Sentencia C-141 de 2010, se presenta “como un complemento, que, según el caso puede ser necesario o contingente”, ejemplo de lo cual es la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, hipótesis esta última en la que se inscribe “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.Cuando la mayoría aísla la función del Congreso de la República en aras de dotarlo de unas condiciones de deliberación y decisión que para nada deben ser interferidas por el Ejecutivo, (i) le imprime al principio de separación de poderes un carácter rígido que fue desechado por el Constituyente originario, (ii) hace caso omiso de la colaboración recíproca y armónica entre las distintas ramas del poder público, así como de las relaciones indispensables para el cumplimiento de las funciones asignadas a cada rama, relaciones que, se repite, hacen parte de la configuración constitucional del principio, y (iii) descarta la participación que, como complemento de la función legislativa, le correspondía al Ejecutivo, en cuanto titular de una competencia permanente constitucionalmente discernida para manejar el orden público.Nada de lo referente a la flexibilización del principio de separación de poderes, a la colaboración armónica o a la participación de unos órganos en las funciones de otros aparece como fundamento de la decisión finalmente adoptada por la mayoría que, si hubiera atendido la jurisprudencia de la Corte, habría llegado a conclusiones radicalmente opuestas a la inconstitucionalidad que pronunció.El aval del Gobierno, como la iniciativa en materia de leyes y de actos legislativos, es un indiscutible mecanismo de colaboración recíproca entre los poderes y de adecuada participación del Ejecutivo en las labores del Legislativo, pues, conforme fue puesto de presente en algunas intervenciones y en la ponencia que llevé a Sala Plena, el Gobierno que suscribió el Acuerdo Final lo conoce y, por ello, está en óptimas condiciones para ilustrar al Congreso en una tarea de implementación que debe atender el criterio de fidelidad a lo pactado.La mayoría, sin embargo, vio en el aval una gravísima sustitución de la Constitución y olvidó que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la cual es paradigma la Sentencia C-757 de 2008, la sustitución del principio de separación de poderes se produce cuando “se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, lo cual acontecería si la pretendida reforma propiciara “la concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o dotara de plena autonomía y supremacía a un órgano hasta hacerlo “inmune a cualquier tipo de control por otros”.Que el aval suprima el principio de separación de poderes o que lo reemplace por otro distinto y opuesto es, a todas luces, una conclusión exagerada y también lo es considerar que ese aval propicia la concentración de funciones estatales en el Ejecutivo, o que esta rama queda a salvo de cualquier modalidad de control a causa del mentado aval. Tan extrema y contraria al desarrollo jurisprudencial es la posición mayoritaria, que se aparta radicalmente de los supuestos realmente excepcionales en que, según la Corte, podría producirse una sustitución de la Constitución por desconocimiento del principio de separación de poderes.Como sucedáneo de la jurisprudencia ignorada, la mayoría invocó la tendencia a la hipertrofia del Ejecutivo en los regímenes presidenciales, tendencia que el aval habría concretado en detrimento de las facultades deliberativas y decisorias del Congreso, con lo cual olvidó que el régimen presidencial es el adoptado por la Constitución de 1991 y que la regulación superior le asigna al Presidente la facultad de conservar el orden público mediante una competencia que es permanente, que no corresponde a las excepcionales que se activan en los estados de guerra exterior o de conmoción interior y que debe ser armonizada con las funciones asignadas a otras ramas del poder público y, en especial, con la Legislativa, dentro del propósito de colaboración armónica y de participación recíproca que prevé la Constitución, más aún si lo que se busca es consolidar la paz que, como fin estatal, compromete a todos los poderes del Estado.No son comparables, entonces, la posibilidad de una segunda reelección presidencial que habría favorecido la hipertrofia del poder presidencial y el ejercicio de una competencia que, atribuida por la propia Constitución, condujo a la suscripción de un Acuerdo Final orientado a la terminación del conflicto armado interno, lo cual, en lugar de restringir o de suspender derechos, potencia su efectiva vigencia y la del orden constitucional que, además, incorpora una idea de democracia realizable de mejor manera en un país en paz, escenario que promueve el normal funcionamiento de sus instituciones, entre las que se cuenta el Congreso de la República.La mayoría descartó que el aval del Gobierno forma parte del procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución respecto de diversas materias. Así, por ejemplo, de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Política, “sólo podrá ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que se refieren a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150”, a saber: las leyes del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas; las que definen la estructura de la Administración Nacional; crean, suprimen o fusionan Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y otras entidades del orden nacional; las leyes que reglamentan la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las leyes que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las leyes por medio de las cuales se conceden autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las leyes que establecen las rentas nacionales y fijan los gastos de la administración; las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva; las leyes que permiten organizar el Crédito Público; las leyes del Comercio Exterior y que regulan el régimen de cambio internacional; las leyes que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales; las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, la fijación de servicios a cargo de la Nación y los entes territoriales; la organización, administración, control y explotación de monopolios rentísticos; la reserva de determinadas actividades o servicios públicos, y las leyes aprobatorias de tratados. En los numerosos casos señalados, los congresistas requieren del aval previo del Gobierno para efectuar modificaciones a los proyectos de ley que versan sobre las materias indicadas, de modo que este mecanismo no es ajeno a la Constitución y mucho menos la sustituye. Sin embargo, la mayoría adujo que, en estos otros casos, los avales obedecen a precisas funciones que los justifican y que están tasados en la medida en que su impacto se produce en asuntos determinados y en la órbita del poder Ejecutivo, lo que no sucedería con el Acuerdo Final que, por incorporar una enorme cantidad de materias, no sería ámbito propicio al aval.Empero, el análisis descontextualizado que promovió la mayoría no tuvo en cuenta la expresa competencia asignada al Presidente para el manejo del orden público e ignoró, por ejemplo, que aun cuando cada tratado internacional se refiere a una temática específica, mediante tratados es posible incidir en asuntos de gran relevancia como la fijación de los límites territoriales o la incorporación de contenidos a la Constitución por la vía del denominado bloque de constitucionalidad.No es cierto, entonces, que con la exigencia del aval del Gobierno Nacional para las modificaciones se desdibuje hasta hacer “irreconocible” la función legislativa, pues esta figura no sólo no sustituye parcialmente la Constitución Política, sino que es permitida por el Constituyente del 91 en relación con un numeroso y variado catálogo de temas sobre los cuales el Gobierno Nacional detenta la titularidad de la iniciativa legislativa de manera exclusiva frente a otros poderes públicos, aspecto este que advierte que los distintos componentes del procedimiento legislativo especial para la paz, ya apreciados en su conjunto mediante la Sentencia C-699 de 2016, han sido tomados de las disposiciones permanentes y que nada totalmente extraño al ordenamiento jurídico se ha incorporado para lograr la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final.Considero que los argumentos de la posición mayoritaria son incorrectos, por cuanto los enunciados normativos declarados inexequibles no incluyen mecanismos que sustituyan la Constitución Política de cara a los principios de deliberación legislativa y separación de poderes. Por el contrario, estos mecanismos (i) no desnaturalizan la capacidad del Legislativo para introducir modificaciones a los proyectos de ley y actos legislativos, (ii) no privan al órgano legislativo de espacios esenciales de deliberación y decisión, y (iii) no subordinan al Congreso al Ejecutivo en el trámite legislativo especial.Así lo sostuvo el señor Procurador General de la Nación en la audiencia pública que llevó a cabo la Corte, oportunidad en la cual hizo énfasis en que “no existe una anulación de la facultad deliberativa del Congreso, pues este órgano (i) podía “debatir las iniciativas para establecer su conveniencia o inconveniencia”, (ii) tenía, con todo y el aval, “potestad para improbar los proyectos normativos, y (iii) podía “modificar los proyectos o tramitar unos diversos utilizando los medios ordinarios”, porque “el Congreso conserva su competencia plena como Legislador y Constituyente derivado, con su papel ordinario de representación y con la totalidad de sus competencias deliberativas”.Puesto que no persigo elaborar el catálogo de desaciertos e incoherencias de la decisión, para concluir este apartado basta puntualizar que la inconstitucionalidad del aval del Gobierno Nacional a las modificaciones de proyectos de ley o de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se ha declarado al margen de lo que ha sido la jurisprudencia respecto del principio de separación de poderes y de las connotaciones que en el ordenamiento superior tiene la paz que, como valor, principio, fin del Estado, deber y derecho colectivo e individual, resulta notoriamente degradada a causa de esta decisión que tampoco consulta la jurisprudencia sobre la materia, ni la condición excepcional ligada al Acuerdo Final y ya apreciada por la Corporación en las Sentencias C-379 y C-699 de 2016, para citar únicamente dos de las más recientes.Aunque la votación en bloque no fue objeto de la demanda, estimo de interés señalar que la declaración de inconstitucional que se produjo carece de sustento jurídico, ya que la posición mayoritaria desconoció la jurisprudencia sentada por esta Corporación mediante la Sentencia C-880 de 2003, relativa a que la votación en bloque o “en conjunto” no desconoce el principio democrático.En esa oportunidad, la Corte debió resolver si existía un vicio de forma por haber sido votados en bloque, en la Cámara de Representantes, dieciséis de los veintidós artículos de la ley 790 de 2002 y no en forma individual y separada. Para efectos de mostrar la inconsistencia advertida, reproduzco in extenso las consideraciones de la Corte sobre este mecanismo de votación: “Resulta indiscutible que una de las formas de garantizar el principio democrático, es el conocimiento previo y pleno de los artículos que conforman un proyecto de ley. De ahí que la ley orgánica de reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 158), exija que el proyecto de ley se discutirá artículo por artículo y aún, inciso por inciso, a solicitud de algún miembro de la comisión. Precisamente, en relación con la importancia del debate parlamentario, esta Corte ha expresado que el concepto “debate” reviste una enorme importancia dentro del trámite de las leyes, diferente de la etapa de la votación, la cual no es otra cosa que la culminación de aquel. En ese sentido, la jurisprudencia ha decantado una posición, en la cual se ha expresado:“[L]a Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión –esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”.“Así las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.Como se colige de las consideraciones transcritas, la Corte encontró que la votación en bloque permitida por el artículo 134 de la Ley 5 de 1992 -reglamento del Congreso-, no vulnera el principio democrático, por cuanto este tipo de votación no restringe la deliberación a la que deben ser sometidas los artículos contenidos en un proyecto de ley; discusión que sí debe darse artículo por artículo e, incluso, inciso por inciso de acuerdo con el artículo 158 del Reglamento del Congreso. En ésta, como en otras ocasiones, la Corte diferenció conceptualmente la deliberación y la votación, al dejar claro que constituyen dos etapas del procedimiento legislativo distintas, pese a que la última representa la culminación de la primera.En consecuencia, y teniendo en cuenta el precedente transcrito, no es cierto que el voto en bloque establecido por propio reglamento del Congreso en el artículo 134, sustituya parcialmente la Constitución y, en particular, la deliberación democrática que corresponde al Legislador, por cuanto esta figura no sólo es parte del reglamento y de la práctica del proceso legislativo, sino que su constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-880 de 2003.v) Consideraciones finales.Conforme a lo dicho, cabría concluir que ninguna disposición constitucional limita la competencia del Congreso para adoptar un procedimiento especial de trámite legislativo y menos cuando su objeto es garantizar -en forma excepcional y temporal-, la implementación de un acuerdo de paz, uno de los fines esenciales del Estado. El procedimiento especial de trámite legislativo no sustituye el principio de separación de poderes, pues el Congreso conserva su competencia para deliberar sobre las propuestas de reforma presentadas por el Gobierno, así como para aprobarlas o improbarlas mediante reglas especiales, que si bien restringen tales competencias, no las derogan ni las suspenden, ni impiden la utilización de los procedimientos ordinarios de reforma, los cuales se encuentran vigentes, incluso la iniciativa de los Congresistas en estas materias mediante tales procedimientos ordinarios. La exigencia del aval del Gobierno no impide la deliberación ni la capacidad decisoria del Congreso, pues una cosa es el examen y el debate de las propuestas presentadas por el Gobierno, otra la posibilidad de introducirles modificaciones y otra, muy distinta, su votación. La restricción en materia de modificaciones no impiden la más amplia deliberación ni la capacidad del Congreso para aprobar o negar las reformas propuestas.En los anteriores términos dejo consignados los motivos de mi discrepancia con lo decidido en la Sentencia C-332 de 2017 y hago énfasis en que esta decisión banalizó el juicio de sustitución al punto de haber producido “una sustitución de la teoría de la sustitución”, cuyos rasgos característicos no se alcanzan a reconocer en la argumentación del sector mayoritario, dado que su razonamiento desbordó la competencia de la Corte llevándola a examinar el contenido material de las disposiciones demandadas y a concluir, erróneamente, que estos mecanismos impiden el ejercicio pleno de la función legislativa, sobre asuntos que pueden implicar una reforma estructural del Estado por la variedad de materias que regula el Acuerdo Final y por el “grado relativamente amplio de indeterminación” con que se abordarían muchos de estos temas. Este examen material no le está permitido a la Corte.Fecha ut supra, ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado