Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADOALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-332 de 2017JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Jurisprudencia debe avanzar hacia admitir diversos grados o intensidades (Salvamento parcial de voto)JUICIO O TEST DE SUSTITUCION ESTRICTO-No resulta plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a instrumentos de justicia transicional (Salvamento parcial de voto)EJES DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Evaluación de medidas extraordinarias y transitorias destinadas a superar una situación de conflicto evidencia fuertes tensiones entre ellos (Salvamento parcial de voto)PAZ-Principio, valor y derecho fundamental (Salvamento parcial de voto)EJES DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Justificación de su limitación pasajera (Salvamento parcial de voto)La consecución de la paz, en tanto que principio, valor y derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitación pasajera de algún eje definitorio, lo cual resultaría inadmisible en tiempos de normalidad.JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Debe tener en cuenta consideraciones de orden histórico (Salvamento parcial de voto)La realización de un test de sustitución no puede convertirse en una metodología, en una mera técnica, que escape por completo a consideraciones de orden histórico. De allí que no se trate simplemente de construir un silogismo jurídico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de la Constitución de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusión. Será necesario evaluar si, más allá de valoraciones de carácter lógico-formal, el resultado del juicio de sustitución se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la Nación. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Límites de su ejercicio por vicios de competencia (Salvamento parcial de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Aplicación del principio de autocontención judicial (Salvamento parcial de voto)El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint). Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de un instrumento normativo de carácter transicional. PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Objetivos (Salvamento parcial de voto)El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self restraint), con miras a: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse a los cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta Política; y (iii) impedir que el juicio de sustitución sea percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso político, sobre las reformas a la Constitución.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Ante aquellas que versen sobre instrumentos transicionales, la intervención del juez constitucional debe ser excepcional (Salvamento parcial de voto)VOTACION EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 no sustituye ningún eje fundamental de la constitución (Salvamento parcial de voto)EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Supera test de razonabilidad (Salvamento parcial de voto)EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Finalidad (Salvamento parcial de voto)En relación con la finalidad de la medida, encuentro que la previsión de los avales previos del Gobierno Nacional perseguía los siguientes objetivos constitucionales: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; asegurarle al Presidente de la República cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden público y asegurar la consecución de la paz; y facilitar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz.EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Idoneidad de la medida para alcanzar el fin propuesto (Salvamento parcial de voto)EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Necesidad (Salvamento parcial de voto)La medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultaría imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aquél tendría que entrar a renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos.EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL-No es ajeno a la tradición jurídica colombiana ni a la Constitución (Salvamento parcial de voto)EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No vacía las competencias del Congreso de la República ni suprime su carácter decisorio y deliberativo (Salvamento parcial de voto)EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No suprime el principio de separación de poderes (Salvamento parcial de voto)OBJECION PRESIDENCIAL-No es un instrumento adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su implementación (Salvamento parcial de voto)Las objeciones presidenciales por inconveniencia son inidóneas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la República. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la supremacía de la Carta Política, sino de asegurar que lo acordado será ejecutado.OBJECION PRESIDENCIAL CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inviabilidad (Salvamento parcial de voto)INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Materias (Salvamento parcial de voto)El artículo 154 de la Carta Política establece que el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo, (ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentación de la creación de las Corporación Autónoma Regional, (iv) la creación y autorización de constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijación de rentas nacionales y gastos de la administración, (vii) las regulaciones del Banco de la República y de las funciones de su Junta Directiva, (ix) la organización del crédito público, (x) la regulación del comercio exterior y la fijación del régimen de cambio internacional, (xi) la fijación del régimen salarial y prestacional de empleados públicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza pública, (xiii) la participación de los municipios y resguardos indígenas en las rentas nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la exención de contribuciones nacionales, (xvi) la fijación de servicios a cargo de la Nación y los entes territoriales, (xvii) la organización, administración, control y explotación de monopolios rentísticos, (xviii) la reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, y (xix) las leyes aprobatorias de tratados internacionales.VOTACION EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 persigue fines constitucionalmente válidos (Salvamento parcial de voto)La referida votación en bloque persigue unos fines constitucionalmente válidos: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; y asegurar que las normas de implementación del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la celeridad necesaria, permitiendo así preservar la confianza entre las partes.VOTACION EN BLOQUE-Necesidad e idoneidad (Salvamento parcial de voto)La medida es necesaria e idónea por cuanto permite que las normas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final no tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la República. Las experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecución de lo acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las hostilidades.VOTACION EN BLOQUE-No es una figura extraña al constitucionalismo colombiano (Salvamento parcial de voto)VOTACION EN BLOQUE-No desnaturaliza el ejercicio de la función legislativa (Salvamento parcial de voto)Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”Demandante: Iván Duque Márquez y otros. Magistrado Ponente ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOCon profundo respeto por las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, disiento parcialmente en relación con el sentido del fallo mayoritariamente adoptado por sus integrantes, en cuanto declaró inexequibles los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, por las siguientes razones:La realización del test de sustitución en un contexto de justicia transicionalEn el adelantamiento del llamado “test de sustitución” se suelen presentar fuertes tensiones entre el poder de reforma a la Carta Política, en cabeza del Congreso de la República o del pueblo vía referendo, y los ámbitos competenciales de la Corte Constitucional. De igual manera, en el ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia colisiona el principio democrático, expresado en la regla de las mayorías parlamentarias, con la preservación de unos valores y principios fundantes del modelo del Estado Social de Derecho.En un contexto de justicia transicional, la estructuración del test de sustitución se complejiza, debido al enorme peso que adquiere la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental (art. 22 Superior). De tal suerte que, en estos escenarios particulares, el juez constitucional debe tomar en consideración el contexto histórico en el cual fue adoptada una determinada enmienda a la Carta Política, al igual que los fines y propósitos perseguidos con aquélla. Correlativamente, el principio de la autocontención judicial (principio del self-restraint), cobra una mayor importancia.Así las cosas, tal y como se explicará más adelante, el test de sustitución ofrece diversos grados o intensidades, en función de si los contenidos de una determinada reforma constitucional, guardan o no relación con la consecución de la paz. Las clásicas tensiones que se presentan en la realización del test de sustituciónA partir de la sentencia fundadora C-551 de 2003, mediante la cual se revisó la validez de una ley convocante a un referendo constitucional, la Corte ha precisado algunos aspectos relacionados con el fundamento, alcance y límites al ejercicio de su control en materia de vicios competenciales en punto a reformas al Texto Fundamental.El ejercicio de un control constitucional por vicios de competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos e interesantes del derecho constitucional contemporáneo: por una parte, la tensión que se presenta entre el principio democrático (regla de la mayoría), así como la necesidad de ajustar un texto normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y culturales de una sociedad; y por la otra, la exigencia de preservar la esencia de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización occidental: la construcción de un Estado Social de Derecho fundado sobre el respeto por la dignidad humana, los derechos fundamentales y la consecución de la paz.Los defensores del principio democrático sostienen que los autores de un Texto Fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las generaciones futuras. En palabras de Thomas Jefferson: “la tierra pertenece a las generaciones vivientes” (the earth belongs to the living), y por ende, “es absurdo que los muertos puedan, mediante la Constitución, imponer su voluntad a los vivos”, reflexiones que quedaron consignadas en el artículo 28 de la Constitución francesa de 1793: “un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a las generaciones futuras”.Agregan, en los términos clásicos de El Federalista, que: “La imperfección humana no puede producir obras perfectas. El resultado de las deliberaciones de un cuerpo colectivo debe participar forzosamente de los errores y prejuicios, así como del buen sentido y la sabiduría de los individuos que lo integran”. En palabras de Carlos Santiago Nino: las Constituciones se asemejan a catedrales en permanente construcción.Desde esta perspectiva, los diversos mecanismos que prevén las Constituciones actuales para su reforma, aseguran que ciertos grupos políticos puedan canalizar, por medios pacíficos, sus aspiraciones ideológicas. Las denominadas cláusulas pétreas carecerían de sentido, por cuanto las mayorías terminarían por acudir a vías no institucionales, con miras a modificar, corregir o actualizar un modelo constitucional vigente. Adicionalmente, dicha Carta Política no resultaría ser verdaderamente democrática, “puesto que aunque formalmente se exprese que la soberanía está en el pueblo, se impide su reforma mediante canales institucionales democráticos como el Congreso”.En la otra orilla, los defensores de la prevalencia de ciertos valores y principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias, en especial en materia de derechos fundamentales, apoyan sus tesis en argumentos de diversa naturaleza:En algunos países, como sucede en Alemania, la existencia de cláusulas pétreas, incluso implícitas, responde a motivos históricos. El temor del regreso a un sistema autocrático de gobierno, amén de encontrarse ese país en 1949 con una soberanía territorial restringida, condujo a la inclusión en la Ley Fundamental de Bonn, de un conjunto de límites al poder de reforma constitucional. Otro tanto puede decirse de Italia con el fin de fascismo.Autores como Elster comparan los referidos límites al clásico mito de Ulises: el pueblo, ante la incertidumbre del futuro, decide “atarse al mástil”, y preservar los elementos básicos de un Estado Social de Derecho, ante las envestidas de las mayorías. En este símil, los Tribunales Constituciones juegan el papel de marineros, evitando que su capitán se desate y conduzca la nave del Estado hacia el abismo. Un tercer argumento, apunta a que el principio democrático no puede ser comprendido en términos meramente procedimentales. De allí que cuando un Tribunal Constitucional declara sin efectos una enmienda contraria a ciertos principios fundantes de un Estado Social de Derecho, no está frustrando el querer de las mayorías, sino amparando a los derechos de las minorías.Las diversas intensidades del test de sustitución La construcción dogmática del test de sustitución ha avanzado en el sentido de fijar unas pautas hermenéuticas que le permitan al juez constitucional identificar los ejes definitorios de la Carta Política de 1991. Hasta el momento, la Corte Constitucional ha reseñado los siguientes:Modelo del Estado Social de Derecho (Sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005, C-288 de 2012 y C-373 de 2016);Principio de separación de poderes (Sentencias C-970 y 971 de 2004, C-1040 de 2005, C-288 de 2012 y C-373 de 2016);Principio de supremacía constitucional (Sentencia C- 1040 de 2005); Principios orientadores de la carrera administrativa (Sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012);Principio de alternancia en el ejercicio de la Presidencia de la República (Sentencia C-141 de 2010);Principio democrático (Sentencia C- 3030 de 2010, C-1056 de 2012 y C-577 de 2014);Principio de moralidad pública (Sentencia C-1056 de 2012); Derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación (Sentencia C-579 de 2012); Deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos (Sentencia C-084 de 2016); Principio de autogobierno judicial (Sentencia C-285 de 2006); y Principio de autonomía judicial (Sentencia C-373 de 2016)Si bien la Corte no ha establecido diversos grados de intensidad al momento de realizar el test de sustitución – a diferencia de lo sucedido en materia de igualdad, por ejemplo-, considero que, en el futuro, el Tribunal Constitucional debe avanzar en esa dirección. La introducción de un test de razonabilidad enriquecería y dotaría de una mayor fuerza argumentativa y legitimidad al ejercicio del control judicial sobre los vicios de competencia.La aplicación de un test estricto de sustitución no resulta plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a instrumentos de justicia transicional. Lo anterior por cuanto la evaluación de medidas extraordinarias y transitorias, destinadas a superar una situación de conflicto armado interno, evidencia la existencia de fuertes tensiones entre algunos ejes definitorios la Constitución de 1991. De tal suerte que la consecución de la paz, en tanto que principio, valor y derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitación pasajera de algún eje definitorio, lo cual resultaría inadmisible en tiempos de normalidad.El juez constitucional debe examinar si el instrumento de justicia transicional, que puede afectar en cierta forma algunos contenidos de un determinado eje definitorio, persigue la consecución de un fin legítimo (vgr. la consecución de la paz); si igualmente se trata de una medida idónea y necesaria para ello. Por el contrario, cuando quiera que la Corte se vea abocada a realizar un test de sustitución en relación con un acto modificatorio del Texto Fundamental, que no guarde relación alguna con aspectos transicionales (vgr. supresión de un órgano, creación de inhabilidades, modificaciones en la estructura del Estado, etcétera), deberá aplicar un test de razonabilidad, cuya intensidad variará en función del tema regulado.En conclusión: la realización de un test de sustitución no puede convertirse en una metodología, en una mera técnica, que escape por completo a consideraciones de orden histórico. De allí que no se trate simplemente de construir un silogismo jurídico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de la Constitución de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusión. Será necesario evaluar si, más allá de valoraciones de carácter lógico-formal, el resultado del juicio de sustitución se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la Nación. La autocontención judicial (principio del self-restraint).El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint). Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de un instrumento normativo de carácter transicional. Las tensiones derivadas del reparto de competencias entre el legislador, y en este caso el constituyente derivado, y los Tribunales Constitucionales, han sido resueltas por la jurisprudencia foránea acudiendo a principios tales como la autocontención judicial (judicial self-restraint), las “cuestiones políticas” (political questions), entre otras. Ese concepto hace referencia a que los miembros de las Cortes Constitucionales deben restringir el poder de las corporaciones a las que pertenecen, cuando son inexistentes los límites externos.En términos generales, según el texto clásico de Thayer (1893), la autocontención judicial configura una limitante competencial de las decisiones adoptadas por cada uno de los poderes públicos del Estado. Posner (1983) entiende la autocontención judicial en términos de antónimo del vocablo “activismo judicial” (judicial activism). El citado autor ha propuesto las siguientes cinco (5) consecuencias de ese concepto, las cuales se traducen en límites al ejercicio de la función judicial, a saber: (i) identificación de las posibles consecuencias institucionales que podría traer el ejercicio de un poder judicial excesivo; (ii) el funcionario jurisdiccional no admitirá que sus decisiones se produzcan con el fin de posicionar sus posturas políticas; (iii) el juez debe ser cauteloso y prudente en sus providencias cuando en ellas se discutan sus posiciones personales y políticas; (iv) el funcionario judicial debe evitar los fallos que impliquen creación de derecho o normas de rango constitucional; y (v) el juez debe ser consciente de las competencias que la Constitución asignó y su papel en el sistema político del Estado. Así mismo, debe respetar las otras ramas del poder público. La doctrina de la autocontención judicial fue creada por la Corte Suprema americana para delimitar los ámbitos de aplicación de la judicial review, en las decisiones adoptadas por otros órganos estatales. Dicha garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de abocar el examen de asuntos que desbordan sus competencias.La Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América ha utilizado el concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado, ese Tribunal ha empleado esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los temas relativos a la “doctrine of political question”, que significa desechar los casos que implican una pregunta política y no jurídica. De otro lado, dicha Corporación ha aplicado la autolimitación cuando ha decidido declarar una ley inválida, siempre que vulnera claramente una norma de la Constitución. Según Roche, las técnicas de la judicial self-restraint pueden ser de naturaleza procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando se evite avocar conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de su competencia; será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se está ante un tema de carácter judicial.En pocas palabras, la doctrina de la autocontención judicial se orienta a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales. En la misma dirección, la Corte en sentencia C- 303 de 2010, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad por vicios de competencia contra la “Reforma Política” de 2009, consideró lo siguiente:“El ejercicio de esa competencia exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción judicial, que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como condición para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica propia de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte.”En el mismo sentido, en Sentencia C-1040 de 2005, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio de un control de constitucionalidad sobre vicios de competencia:“La Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes”.El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self restraint), con miras a: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse a los cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta Política; y (iii) impedir que el juicio de sustitución sea percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso político, sobre las reformas a la Constitución. En conclusión: en materia de reformas constitucionales que versen sobre instrumentos transicionales, el juez constitucional debe acatar el principio de la autocontención. De allí que su intervención se torne realmente excepcional.La exigencia de un aval previo del Gobierno NacionalEl artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2016, referente al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagraba la siguiente regla:“h) Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”. La mayoría de la Corte consideró que la citada disposición sustituía los ejes fundamentales de la democracia y la separación de poderes. Lo anterior por cuanto se trataría de una limitación desproporcionada a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República en materias que pueden conducir a reformas estructurales del ordenamiento jurídico.De tal suerte que, si bien resultaba admisible adoptar una reforma constitucional destinada a implementar el Acuerdo Final, tales previsiones no podían “vaciar” de contenido la función del Legislador, al privarlo de los espacios esenciales de deliberación que le son propios, pues ello implicaba una limitación que desnaturalizaba las competencias del Congreso de la República y lo subordinaba desproporcionadamente a la actuación del Poder Ejecutivo. Me aparto de las anteriores conclusiones, por cuanto el instrumento transicional, consistente en contar con un aval previo del Gobierno Nacional, la cual no es ajena al constitucionalismo colombiano, si bien configura una medida que impone ciertas restricciones transitorias a determinados contenidos de un eje definitorio de la Constitución de 1991 - como lo es la separación de poderes- , también lo es que logra superar con creces un test de razonabilidad.En relación con la finalidad de la medida, encuentro que la previsión de los avales previos del Gobierno Nacional perseguía los siguientes objetivos constitucionales:Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; Asegurarle al Presidente de la República cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden público y asegurar la consecución de la paz; y Facilitar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz.Se trata de una medida idónea, por cuanto no existe un medio alternativo semejante que permita alcanzar los referidos fines.El instrumento de las objeciones presidenciales no resulta adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su implementación. La actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067 de 1991.Las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que ambas Cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.Como puede advertirse, las objeciones presidenciales por inconveniencia son inidóneas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la República. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la supremacía de la Carta Política, sino de asegurar que lo acordado será ejecutado.Adicionalmente, las objeciones presidenciales contra proyectos de acto legislativo son inviables, tal y como lo consideró el Consejo de Estado en relación con aquellas que presentó el Gobierno Nacional en el año 2012 respecto a la fallida reforma a la justicia.De igual manera, la medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultaría imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aquél tendría que entrar a renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos.Aunado a lo anterior, la figura del aval no es ajena a la tradición jurídica colombiana, ni mucho menos al texto de la actual Constitución de 1991.En materia de hacienda pública, el artículo 349 Superior, prevé que los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso “sino con el concepto previo y favorable suscrito por el Ministro del ramo”. De manera análoga, el artículo 351 Superior dispone que el Congreso de la República no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva “sino con la aceptación escrita del Ministro del ramo”. En relación con el Plan de Inversiones, la Corte en Sentencia C-714 de 2008, consideró lo siguiente:“Los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitución le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deberá asumir para la ejecución del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio. Frente a la introducción de proposiciones que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, deben los congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional.” (negrillas agregadas).La Corte ha considerado que el Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de temas nuevos o de modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, y tratándose de proyectos de ley que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno. Téngase presente que el artículo 154 de la Carta Política establece que el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo, (ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentación de la creación de las Corporación Autónoma Regional, (iv) la creación y autorización de constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijación de rentas nacionales y gastos de la administración, (vii) las regulaciones del Banco de la República y de las funciones de su Junta Directiva, (ix) la organización del crédito público, (x) la regulación del comercio exterior y la fijación del régimen de cambio internacional, (xi) la fijación del régimen salarial y prestacional de empleados públicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza pública, (xiii) la participación de los municipios y resguardos indígenas en las rentas nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la exención de contribuciones nacionales, (xvi) la fijación de servicios a cargo de la Nación y los entes territoriales, (xvii) la organización, administración, control y explotación de monopolios rentísticos, (xviii) la reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, y (xix) las leyes aprobatorias de tratados internacionales.Se trata de materias que requieren una especial coherencia técnica, relacionadas con la política monetaria, cambiaria, crediticia, fiscal y de administración pública. De ellas depende la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, las relaciones internacionales y la seguridad exterior, motivo por el cual la Constitución le reconoció iniciativa exclusiva al Gobierno Nacional. En conclusión: la figura del aval del Gobierno Nacional, prevista en el literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 superaba un test de sustitución, como quiera que no configura un vaciamiento de las competencias del Congreso de la República ni una supresión de los principios de separación de poderes públicos y del carácter deliberativo y decisorio de aquél.La votación en bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la PazEl literal j) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 disponía:“j) En la Comisión y en las Plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”.A juicio de la mayoría de integrantes de la Sala Plena, la votación en bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz configuraba una sustitución del carácter deliberativo y decisorio del Congreso de la República. No comparto tales conclusiones, por las razones que paso a explicar.Al igual que con el tema de los avales, la referida votación en bloque persigue unos fines constitucionalmente válidos:Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; yAsegurar que las normas de implementación del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la celeridad necesaria, permitiendo así preservar la confianza entre las partes.La medida es necesaria e idónea por cuanto permite que las normas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final no tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la República. Las experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecución de lo acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las hostilidades.La aprobación en bloque de artículos tampoco es una figura extraña a nuestro constitucionalismo. Al respecto, el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992 dispone:“ARTÍCULO

134. VOTACIÓN POR PARTES. Cualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no hay consenso, decidirá la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.En este orden de ideas, la votación en bloque de proyectos de ley configura una modalidad regulada por nuestro derecho parlamentario. La realización de votaciones en bloque también ha sido aceptada por la jurisprudencia constitucional. Así, en Sentencia C-880 de 2003 consideró:“Así las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.Así las cosas, en los términos del artículo 158 de Ley 5ª de 1992, la “discusión” o “debate” deben darse artículo por artículo “y aún inciso por inciso”, lo cual es diferente a la forma de votación que sí puede darse en bloques, pues esto no afecta en sí mismo el principio democrático. De hecho, los congresistas pueden votar en contra del proyecto de ley o de acto legislativo.En conclusión: la votación en bloque de los proyectos tramitados por la vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no desnaturaliza el ejercicio de la función legislativa ni sustituye eje fundamental alguno de la Constitución de 1991.Los avales gubernamentales y la votación en bloque no son procedimientos ajenos a la función legislativa diseñada originalmente por el constituyente de 1991. Es más, en el cuerpo de la providencia objeto de salvamento se argumenta un supuesto “vaciamiento” de las competencias del Congreso; razonamiento que no tiene asidero alguno, toda vez que esta rama del poder público continua sesionando y, por ende, cumpliendo sus funciones constitucionales en plena libertad de configuración legislativa. Se trata, insisto, de instrumentos de justicia transicional sin vocación de permanencia, limitados temática y temporalmente, que de manera alguna le impiden al Congreso de República deliberar y decidir sobre los contenidos de las normas de implementación del Acuerdo Final. De allí que no se cumplan las condiciones de procedencia del test de sustitución, y en consecuencia, procedía una declaratoria de exequibilidad.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado