Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOSDIANA FAJARDO RIVERA Y ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-327 19NORMA ACUSADA-Derogatoria tácita (Salvamento de voto)PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Protección especial del Estado (Salvamento de voto) (…) las obligaciones hacia la población con discapacidad son una responsabilidad conjunta del Estado, independientemente de los deberes específicos que le asistan a los distintos niveles de la administración.CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Medidas que el Estado debe adoptar (Salvamento de voto) VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Modelo deficiente (Salvamento de voto)PERSONA DISMINUIDA FISICAMENTE-Insuficiente protección (Salvamento de voto) PROTECCION DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Aplicación de las propiedades de indivisibilidad e interdependencia que le son atribuibles (Salvamento de voto) CONGRESISTA-Liquidación de derechos prestacionales (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DERECHOS PRESTACIONALES-Alcance (Salvamento de voto) DISEÑO UNIVERSAL-Concepto en materia de derechos de las personas con discapacidad (Salvamento de voto) Mediante Sentencia C-327 de 2019, la Corte conoció una demanda en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, en virtud del cual las autoridades municipales y distritales exigen a todos los proyectos la obligatoriedad de disponer el 1% de las viviendas construidas para la población en situación de discapacidad. La posición mayoritaria declaró exequible esta disposición en el entendido que “el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos de 100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad mínima que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación de exigir”. Apartándonos de lo resuelto por la mayoría, los magistrados que salvamos el voto consideramos que (i) lo procedente era reconocer la derogatoria tácita de la norma demandada (Ley 1114 de 2006, Art. 1, parágrafo 3º), a partir de la Ley Estatutaria sobre los derechos de las personas con discapacidad (Ley 1618 de 2013, Art. 20) y, en consecuencia, la Corte debió declararse inhibida. Subsidiariamente, (ii) la Corte tendría que haber declarado su inexequibilidad pues, a pesar del condicionamiento, se desconocen los compromisos del Estado colombiano, especialmente aquellos que fija la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y el pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Invocando la falta de recursos -que en ningún momento explica- la postura mayoritaria convierte el mandato de progresividad de los derechos sociales en una excusa para el incumplimiento.El argumento de la Sentencia para descartar la derogatoria tácita consiste en señalar que las normas tienen destinatarios diferentes. Mientras que la Ley 1146 de 2006 (objeto de la demanda) se refiere a las obligaciones de las autoridades municipales y distritales, la Ley estatutaria 1618 de 2013 alude al deber en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Para los magistrados que nos apartamos en esta ocasión, dicho razonamiento es apenas formal y elude un punto central: las obligaciones hacia la población con discapacidad son una responsabilidad conjunta del Estado, independientemente de los deberes específicos que le asistan a los distintos niveles de la administración. Precisamente, la Ley 1618 de 2013 (Art. 20) se refiere de forma general al Estado como el garante último del derecho a la vivienda de las personas con discapacidad. De este modo, impone una obligación legal en cabeza del Estado respecto de los proyectos de vivienda, más allá de quién sea la autoridad encargada de velar por su cumplimiento. Asimismo, consagra que la garantía del ejercicio efectivo de todos los derechos de las personas con discapacidad es una responsabilidad conjunta de las entidades del orden nacional, departamental, municipal, distrital y local, las cuales deben colaborar armónicamente en el marco del Sistema Nacional de Discapacidad.Es importante recordar, además, que: (i) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el encargado de formular, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia del desarrollo planificado, por lo que sus directrices no pueden ser caprichosamente desatendidas por las entidades territoriales; (ii) la Ley 1618 de 2013 es una norma de rango estatutario y en consecuencia jerárquicamente superior a la disposición demandada; (iii) entre dos normas aparentemente contradictorias sobre un mismo punto, debe prevalecer aquella que ofrece mayor protección a los derechos fundamentales; (iv) disposición que a su vez es posterior, por lo que operaría la derogatoria del enunciado objeto de análisis. En este caso, la Ley 1618 de 2013 aboga por que todo plan de vivienda de interés social respete las normas de diseño universal, mientras que la norma demandada se limita a exigir este estándar para el 1% de las viviendas.Permitir que subsistan dos referentes sobre un mismo punto constituye una fuente de inseguridad jurídica, en tanto los responsables de los proyectos de vivienda tendrían estándares distintos de cumplimiento. Ello también resulta incomprensible desde la órbita del derecho internacional. La República de Colombia, como unidad, es el sujeto responsable de garantizar los tratados internacionales de derechos humanos, sin que su organización interna o su legislación puedan invocarse válidamente como un obstáculo. Es por ello que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se refiere a la obligación que le asiste a los Estados parte de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos, incluido el diseño universal.De ahí que la distinción que formula la posición mayoritaria, a partir de la autoridad responsable, resulta artificial e intrascendente para justificar la vigencia de la disposición demandada, pese al estándar más garantista que con posterioridad dispuso el legislador estatuario a través de la Ley 1618 de 2013, en materia de vivienda.Pero, aun admitiendo que la norma demandada estuviese vigente, no es comprensible por qué la Sala avaló la constitucionalidad de un estándar tan bajo de protección, que incumple las obligaciones fijadas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Con esta decisión, optó por mantener un modelo deficiente de vivienda social, dispuesto por el Legislador en el año 2006 (Ley 1114 de 2006), pese a que posteriormente se incorporó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 1346 de 2009) y se expidió la Ley Estatutaria sobre la materia (Ley 1618 de 2013). Las referidas normas integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato, respectivamente, por lo que la norma acusada estaría afectada de inexequibilidad sobreviniente.La disposición bajo análisis fija un estándar claramente insuficiente de protección (1%), el cual no honra las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano y ni siquiera es consecuente con la composición demográfica del país. La Sentencia de la que nos apartamos se limita a afirmar que acceder a los argumentos de los accionantes significaría “desconocer la faceta prestacional de los mandatos de la CDPD y pretender, por el otro, la materialización inmediata de unos objetivos programáticos cuya materialización depende de la disponibilidad de recursos”. Desde esta perspectiva, la CDPD no contiene una obligación de exigibilidad inmediata, sino una acción afirmativa orientada a asegurar el acceso a programas de vivienda, según la disponibilidad de recursos. Tal razonamiento incurre en dos equivocaciones: (i) que los derechos sociales son políticas públicas a largo plazo que escapan a cualquier tipo de exigibilidad judicial; (ii) que el diseño universal está concebido únicamente para beneficiar a quienes tienen algún grado de discapacidad.Desde un inicio, los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) -como el derecho a una vivienda accesible- dieron lugar a un amplio debate sobre el tipo de obligaciones legales que derivaban para los Estados. Incluso, algunos cuestionaron su exigibilidad judicial por cuanto su implementación supondría una elevada inversión de recursos que no todos los países estarían en condiciones de cumplir. Esta distinción finalmente se zanjó en el derecho internacional y en la jurisprudencia constitucional, al reconocer la interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, así como las facetas prestacionales que todo derecho puede tener, sin ignorar que existen distintos tipos de obligaciones y que aquellas de naturaleza progresiva implican un mayor margen de acción al Legislador. No obstante, el mayor margen con que cuenta el legislador para avanzar en la satisfacción de los derechos prestacionales no debe traducirse en un sinónimo de inacción, ni la escasez de recursos públicos en una excusa anticipada de incumplimiento. La realización plena de un derecho puede ser difícil de alcanzar. Mientras tanto, corresponde a cada Estado asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos, pues de lo contrario se deriva, prima facie, su incumplimiento. Un Estado solo podrá excusarse válidamente, demostrando que ha actuado diligentemente para utilizar el máximo de recursos disponibles que están a su disposición, en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, tales mínimos esenciales.La garantía a una vivienda digna, así como otros derechos que tengan contenido prestacional, no constituye un campo vedado al juez constitucional, a quien, por el contrario, le incumbe velar por el respeto por unos límites, mínimos básicos y prioridades que, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta. Por ello nos preocupa que en esta Sentencia hubiese resultado suficiente la alusión a la “disponibilidad de recursos públicos” para dar por concluido el análisis sobre una disposición que perpetúa un estándar insuficiente en materia de vivienda de interés social. ¿Cuáles son los costos e implicaciones de exigir el diseño universal en todos los nuevos proyectos de vivienda? ¿con qué recursos cuenta el Estado para ello y por qué son insuficientes? ¿qué consecuencias supone aplazar esta obligación para los derechos fundamentales? Estos son interrogantes que no encuentran respuesta en la Sentencia, pues pareciera que la invocación en abstracto a la limitación presupuestal es razón suficiente para avalar la actuación del legislador, incluso si ello implica -como en este caso- acondicionar únicamente el 1% de la oferta de vivienda.De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018, en Colombia hay 3.134.036 personas con dificultades para realizar actividades básicas diarias, de las cuales 1.784.372 reportaron tener dificultades en los niveles de mayor severidad. Este último grupo corresponde al 4,07% de la población. Aunque la información estadística sobre la discapacidad en nuestro país de por sí ha sido motivo de preocupación, los datos evidencian la abierta insuficiencia de la Ley 1114 de 2006 respecto a la vivienda de interés social.Por último, parece que la Sentencia está soportada en una lectura errada del concepto de “diseño universal”, el cual es juzgado como desproporcionado por sus altos costos, quizá al haberlo confundido con la noción de “ajustes razonables”. Contrario a las preocupaciones fiscales que se esgrimen de forma genérica en la providencia, lo cierto es que la obligación de implementar desde el inicio el diseño universal en los proyectos de vivienda redunda en el beneficio de la totalidad de la población y podría incluso significar ahorros a mediano y largo plazo. La Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad señala que por diseño universal, “se entenderá el diseño de productos, entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado”. No se trata entonces de imponer, con carácter inmediato, una serie de ajustes y diseños individualizados para cada persona según sus capacidades funcionales. Lo que busca la aplicación del diseño universal es que “la sociedad sea accesible para todos los seres humanos, no solo para las personas con discapacidad”. No elimina entonces la necesidad de ayudas técnicas ni es equivalente a los “ajustes razonables” que deban hacerse para algunos casos particulares.La postura mayoritaria desatiende que el diseño universal es el estándar mínimo y exigible a todas las nuevas construcciones. Estándar que, por ser universal, cualquier persona requerirá eventualmente y, con mayor razón, aquellas en situación de discapacidad que buscan acceder a los programas sociales de vivienda. De planificarse correctamente desde el inicio, este diseño no generaría los exagerados costos que tanto preocupan a la posición mayoritaria. Así lo explicó el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas:“Su aplicación [se refiere al diseño universal] a un edificio desde la fase del diseño inicial contribuye a que la construcción sea mucho menos costosa: hacer que un edificio sea accesible desde el principio puede no aumentar para nada el costo de construcción total, en muchos casos, o aumentarlo solo mínimamente, en algunos. Por otra parte, el costo de las adaptaciones posteriores para hacer un edificio accesible puede a veces ser considerable, especialmente en el caso de ciertos edificios históricos. Si bien la aplicación inicial del diseño universal es más económica, el posible costo de la eliminación posterior de las barreras no puede aducirse como excusa para eludir la obligación de eliminar gradualmente los obstáculos a la accesibilidad”.Como bien señala el Comité, el diseño universal y las medidas específicas en favor de las personas que tengan alguna discapacidad no debería leerse solo en el contexto de la igualdad y la no discriminación, “sino también como un modo de invertir en la sociedad”, de forma que todos podamos participar plenamente en igualdad de condiciones y disfrutar de manera efectiva los derechos humanos. Cuando permitimos como sociedad que algunos de sus miembros queden rezagados, no solo se excluye a estos individuos de las garantías previstas en el Estado social de derecho, sino que la sociedad también se priva de sus aportes y pierde en su conjunto.La comprensión inadecuada del mandato de diseño universal trae nefastas consecuencias para el derecho a la vivienda de las personas en condición de discapacidad. En la práctica, se tolerarían complejos habitacionales con viviendas que no garantizan las condiciones mínimas de habitabilidad para las personas en situación de discapacidad, según el estándar de las Observaciones Generales 3 y 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ese escenario apareja una marginación y un desconocimiento de las obligaciones internacionales de garantía y cumplimiento que tiene el derecho a la vivienda digna y adecuada de la población en condición de discapacidad.Por las razones expuestas, manifestamos nuestro