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TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-316/25

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Se vulnera por norma que impone a los municipios pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles en funci�n del n�mero de habitantes

 

(...) la Corte determin� que la medida que le impone a los entes territoriales cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes el pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonom�a territorial. De un lado, la Sala Plena evidenci� que la disposici�n normativa desconoce la regla de decisi�n fijada en la Sentencia C-078 de 2018. All�, la Corte reiter� que, si bien el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, ello no puede regularse en funci�n del volumen poblacional, esto es, no es posible consagrar una garant�a como la seguridad social en salud y riesgos laborales atendiendo el volumen poblacional, de suerte que no se satisfaga el criterio de la universalidad.�

 

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Se vulnera por norma que impone a los municipios pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles

 

(...) la medida no respeta el principio de proporcionalidad. En particular, la Sala evidenci� que la disposici�n no resulta necesaria porque el mismo prop�sito se puede alcanzar con otros medios menos gravosos en t�rminos de respeto al principio de autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales. A su vez, la medida tampoco super� el examen de proporcionalidad en sentido estricto. En efecto, la disposici�n le impone una grave restricci�n a la autonom�a de las entidades territoriales que no se encuentra compensada por la importancia de los prop�sitos perseguidos.

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Facultad de los municipios de pagar la seguridad social de los ediles mediante recursos end�genos

 

Este Tribunal reconoce la facultad de los entes territoriales de pagar los honorarios de los ediles mediante recursos end�genos (en los t�rminos se�alados en el inciso 3 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 1 de la Ley 2086 de 2021). De la misma manera, la Sala Plena encuentra que si los entes territoriales deciden, de manera aut�noma, asumir el pago de los honorarios (en los t�rminos consignados en la Sentencia C-078 de 2018), tambi�n puedan asumir, de manera aut�noma y a trav�s de los mismos recursos, el pago de la seguridad social Es de esa forma que se garantiza que el legislador puede concretar las competencias que la Constituci�n le entreg� y, al mismo tiempo, se respeta la autonom�a territorial en materia financiera de los recursos end�genos de los municipios.

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteraci�n de jurisprudencia

 

PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L�mites

 

(...) el principio de autonom�a de las entidades territoriales contenido en la Constituci�n de 1991 pretende promover la definici�n y ejecuci�n libre de las pol�ticas administrativas y fiscales por parte de los departamentos, los distritos y los municipios. Esta regla se fundamenta en la idea de que las autoridades locales conocen con mayor detalle las necesidades e intereses de sus comunidades y pueden gestionarlas de forma m�s eficiente en comparaci�n con el gobierno central.�� A pesar de la importancia de este principio, el constituyente estableci� algunos l�mites al ejercicio de esa autonom�a.

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes ex�genas y end�genas de financiaci�n

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes ex�genas y end�genas de financiaci�n

 

La jurisprudencia constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta es ex�geno o end�geno: formal, org�nico y material. El criterio formal impone constatar la definici�n que el legislador le dio al ingreso (art�culos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la Constituci�n). El criterio org�nico: �reside en identificar los �rganos pol�ticos que participan en su creaci�n. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisi�n pol�tica de los �rganos de representaci�n local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiaci�n�. Finalmente, el criterio material establece que una renta o ingreso es end�geno: �si se recaudan integralmente en su jurisdicci�n y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial�.

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci�n excepcional del legislador en fuentes end�genas de financiaci�n

 

(...) la intervenci�n del legislador sobre la destinaci�n de los recursos provenientes de fuentes end�genas de financiaci�n de las entidades territoriales es excepcional. En efecto, como lo ha se�alado la jurisprudencia, las razones que avalan la destinaci�n legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las entidades territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador en este tipo de recursos. Como ya se se�al�, esta distinci�n cobra relevancia para efectos de determinar hasta qu� punto el legislador puede intervenir en la regulaci�n, destinaci�n y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonom�a territorial.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodol�gicos aplicables

 

EDIL-Naturaleza

 

(...) los ediles son servidores p�blicos como miembros de una corporaci�n p�blica (las Juntas Administradoras Locales). De conformidad con el art�culo 125 constitucional y el art�culo 119 de la Ley 136 de 1994, los ediles son servidores p�blicos de elecci�n popular, a partir de la circunscripci�n electoral que cada corregimiento o comuna del respectivo municipio realice. Sus funciones est�n descritas en el art�culo 131 de la Ley 136 de 1994.

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Definici�n

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Comprende gastos de seguridad social y riesgos laborales de ediles

 

(...) los gastos de seguridad social y riesgos laborales de los ediles corresponden a gastos de funcionamiento, pues tienen por objeto atender las necesidades del municipio y se refieren, en principio, a gastos de personal. Adem�s, no se trata de gastos de inversi�n ni de aquellos asociados al servicio de la deuda p�blica.

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Se financian con ingresos corrientes de libre destinaci�n de las entidades territoriales

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Estado debe garantizar el ejercicio efectivo

 

(...) es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecuci�n. A su vez, este bien jur�dico es: �un servicio p�blico de car�cter obligatorio�, el cual se garantizar�:�a todos los habitantes�.

 

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Principios de universalidad y solidaridad

 

(...) el r�gimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones busca desarrollar el principio de solidaridad: �porque en este subsistema se da la pr�ctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econ�micos y las comunidades, bajo la protecci�n del m�s fuerte hacia el m�s d�bil�. Asimismo, y en aplicaci�n del principio de universalidad, ese esquema pretende extenderse a todos los habitantes del territorio nacional.

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA C-316 de 2025

 

Referencia: expediente D-15542

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012[1] (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021[2])

 

Demandante: Everaldo Lamprea Montealegre

 

Magistrado sustanciador:

Jos� Fernando Reyes Cuartas

 

Bogot� D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art�culo 241.4 de la Constituci�n, y cumplidos todos los tr�mites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

A la Corte Constitucional le correspondi� decidir la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021). El demandante formul� un cargo relativo a la posible vulneraci�n del principio de autonom�a de las entidades territoriales derivado de la imposici�n a los municipios de m�s de cien mil habitantes del pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles. Esto porque el legislador posiblemente interfiri� en la destinaci�n de los recursos end�genos de los entes territoriales, fuente de la cual se debe asumir dicha carga.

 

Respecto a la idoneidad del cargo formulado por la presunta vulneraci�n de la autonom�a territorial, la Sala Plena constat� que el accionante present� razones claras, ciertas, espec�ficas, pertinentes y suficientes a fin de evidenciar la contradicci�n de la disposici�n demandada frente a lo dispuesto tanto en el art�culo 287 de la Constituci�n como en la jurisprudencia constitucional relativa a la intervenci�n excepcional del legislador en la destinaci�n de los recursos end�genos de los municipios.

 

La Sala Plena estableci� que el examen constitucional deb�a girar en torno al primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021). Esto es as� porque tanto de la lectura de la demanda como del escrito de subsanaci�n se evidencia que el demandante solo reproch� la decisi�n del legislador de intervenir en la destinaci�n de los recursos de los municipios para el pago de la seguridad social de los ediles, materia que est� reglamentada solo en el primer inciso de esa disposici�n normativa.

 

Con el prop�sito de precisar el alcance de la disposici�n objeto de control, la Corte determin� que el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles a los que se refiere la disposici�n demandada deben ser cubiertos, en principio, con las rentas end�genas, conformadas por los ingresos corrientes de libre destinaci�n.

 

El Tribunal formul� el siguiente problema jur�dico: �el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021), desconoce la autonom�a de los entes territoriales, consagrada en el art�culo 287 de la Constituci�n, al establecer como obligaci�n de los municipios cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes el deber de pagar la seguridad social en salud y los riesgos laborales a los ediles elegidos para conformar las Juntas Administradoras Locales de su jurisdicci�n?

 

La Sala Plena resalt� la extraordinaria importancia de la autonom�a territorial y destac� la deuda hist�rica frente al cumplimiento de las promesas que la Constituci�n de 1991 consagr� en la materia. Adicionalmente, el Tribunal reiter� su jurisprudencia relacionada con: (i) la prohibici�n vinculante para el legislador de imponerle erogaciones a los entes territoriales respecto de sus recursos end�genos en funci�n del n�mero de habitantes; (ii) la intervenci�n excepcional del legislador en los recursos end�genos de los entes territoriales, y (iii) las condiciones que debe cumplir una interferencia legislativa en la competencia de las entidades territoriales para decidir la destinaci�n de los ingresos corrientes de los municipios. M�s adelante, la Corte tambi�n abord� los principios de solidaridad y universalidad del Sistema de Seguridad Social.

 

Al realizar el examen de constitucionalidad, la Corte determin� que la medida que le impone a los entes territoriales cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes el pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonom�a territorial.

 

De un lado, la Sala Plena evidenci� que la disposici�n normativa desconoce la regla de decisi�n fijada en la Sentencia C-078 de 2018. All�, la Corte reiter� que, si bien el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, ello no puede regularse en funci�n del volumen poblacional, esto es, no es posible consagrar una garant�a como la seguridad social en salud y riesgos laborales atendiendo el volumen poblacional, de suerte que no se satisfaga el criterio de la universalidad. En consecuencia, el Tribunal declar� inexequible la expresi�n "[e]n aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes," contenida en el inciso juzgado.

 

De otro lado, y al examinar si la medida supera el juicio fijado por la jurisprudencia constitucional para definir la validez de las intervenciones legislativas sobre las fuentes end�genas de las entidades territoriales, la Corte encontr� que la medida tiene autorizaci�n en la Constituci�n. Conforme al art�culo 123 de la Carta Pol�tica, aunque se trata de servidores p�blicos (porque est�n vinculados a una corporaci�n p�blica), la vinculaci�n de los ediles con el Estado no corresponde, en estricto sentido, a una vinculaci�n laboral. Por ende, y aunque la Constituci�n se abstiene de establecer el car�cter remunerado o gratuito de las actividades de los ediles[3], no se puede desprender la conclusi�n seg�n la cual los ediles, como servidores p�blicos, no sean titulares del derecho a la seguridad social.

 

No obstante, la medida no respeta el principio de proporcionalidad. En particular, la Sala evidenci� que la disposici�n no resulta necesaria porque el mismo prop�sito se puede alcanzar con otros medios menos gravosos en t�rminos de respeto al principio de autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales. A su vez, la medida tampoco super� el examen de proporcionalidad en sentido estricto. En efecto, la disposici�n le impone una grave restricci�n a la autonom�a de las entidades territoriales que no se encuentra compensada por la importancia de los prop�sitos perseguidos.

 

La Sala Plena puso de presente que, respecto del servicio p�blico brindado por los ediles a un municipio o distrito, se reconoci� la facultad de los entes territoriales de pagar sus honorarios mediante recursos end�genos (en los t�rminos se�alados en el inciso 3 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 1 de la Ley 2086 de 2021). Esto derivado del beneficio que reciben de manera exclusiva esos entes territoriales por el servicio prestado. Conforme a ello, el Tribunal determin� que el legislador tambi�n pueda consagrar (por mandato del art�culo 48 superior) que, independientemente de que exista, o no, v�nculo laboral -tal y como lo determina el par�grafo demandado-, si los entes territoriales de manera aut�noma asumen el pago de los honorarios, tambi�n puedan asumir -a trav�s de los mismos recursos- el pago de la seguridad social de sus ediles.

 

La Corte concluy� que, ciertamente, la ley no puede imponer a los entes territoriales el pago de la seguridad social de los ediles con recursos end�genos, por atentar ello contra su autonom�a territorial. Pero ello no obsta para que aut�nomamente puedan hacerlo si ese es su querer, justamente en uso de la referida autonom�a. De all� que se trate entonces de una autorizaci�n de pago y no de una imposici�n.

 

A partir de lo anterior, la Corte declar� exequible el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021, bajo el entendido de que, el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, es una atribuci�n de la entidad territorial, la cual ejercer� con base en su autonom�a, pero que ciertamente no puede imponerse su pago mediante la ley como algo imperativo, al interferir ello con el principio de autonom�a territorial.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad, el 2 de octubre de 2023, Everaldo Lamprea Montealegre (como ciudadano y director jur�dico de la Asociaci�n Colombiana de Ciudades Capitales - Asocapitales) present� una demanda en contra del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021[4].

 

2.   Mediante Auto del 4 de diciembre de 2023, el magistrado sustanciador inadmiti� la demanda al advertir algunos yerros relacionados con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia[5]. En consecuencia, se concedieron tres d�as para que se corrigiera la demanda.

 

3.   Dentro del t�rmino para corregir la demanda, el 12 de diciembre de 2023 el actor present� un escrito de subsanaci�n[6]. Por Auto del 19 de enero de 2024, el despacho sustanciador admiti� la demanda por el cargo denominado �la configuraci�n de una potencial omisi�n legislativa relativa en relaci�n con los ingredientes normativos imperativos que deber�an ser definidos para satisfacer el principio de la autonom�a de las entidades territoriales y el criterio de sostenibilidad fiscal en una dimensi�n sustancial�[7] (cursiva propia de la cita).

 

4.   Por Auto 1271 del 25 de julio de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional declar� la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente D- 15542, desde el Auto admisorio de la demanda de fecha 19 de enero de 2024, inclusive[8]. La Sala Plena estableci�: �la caracterizaci�n de un �nico cargo en el auto admisorio de la demanda, bajo la denominaci�n omisi�n legislativa relativa, no permiti� identificar la naturaleza aut�noma de la acusaci�n que, por la infracci�n de la autonom�a territorial, fue propuesta por el demandante. Ello incidi� en las posibilidades de la ciudadan�a y de las instituciones para participar efectivamente en el proceso respecto de esa acusaci�n�[9].

 

5.   Dando cumplimiento a lo dispuesto en el Auto 1271 del 25 de julio de 2024, mediante Auto del 9 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador se pronunci� nuevamente sobre el escrito de subsanaci�n y admiti� la demanda respecto del cargo por la presunta vulneraci�n del principio de autonom�a territorial consagrado en el art�culo 287 de la Constituci�n. En la misma providencia, el magistrado solicit� algunas pruebas[10] y orden� su fijaci�n en lista, la notificaci�n a la procuradora general de la Naci�n, la comunicaci�n de la iniciaci�n del proceso al presidente de la Rep�blica, al presidente del Congreso de la Rep�blica y a los ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y del Interior. Igualmente, se invit� a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensor�a del Pueblo, a la Federaci�n Nacional de Departamentos, a la Federaci�n Colombiana de Municipios, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, a la Escuela Superior de Administraci�n P�blica (ESAP), a la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, ICESI, Aut�noma de Bucaramanga, Industrial de Santander, Libre de Colombia (Seccional Bogot�́), Nacional de Colombia (sede Bogot�), Pontificia Universidad Javeriana (sede Bogot�) y del Norte.

 

1.                 Texto de la norma demandada

 

6.   A continuaci�n se transcribe y se subraya la disposici�n demandada:

 

�LEY 2086 DE 2021

 

�Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del pa�s, y se dictan otras disposiciones�

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

 

ART�CULO 2. Modifica el art�culo 119 de la Ley 136 de 1994. El art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 se modifica y adiciona, quedando as�:

 

Art�culo 42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o corregimientos habr� una Junta Administradora Local, integrado por no menos de tres (3) ni m�s de nueve (9) miembros, elegidos por votaci�n popular para periodos de cuatro (4) a�os, que deber�n coincidir con el periodo del Alcalde y de los Concejos municipales.

 

(�)

 

PAR�GRAFO 2. En aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizar�n la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de cotizaci�n de un (1) salario m�nimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculaci�n laboral con la entidad territorial, a trav�s de la suscripci�n de una p�liza de seguros con una compa��a reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal.

 

En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozar�n de los beneficios establecidos por el art�culo 26 de la Ley 100 de 1993. Tambi�n deber� suscribirles una p�liza de vida en los t�rminos del art�culo 68 de la Ley 136 de 1994.

 

Las Juntas Administradoras Locales tendr�n hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el a�o; la ausencia injustificada en cada per�odo mensual de sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluir� al miembro de la Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente art�culo.

 

Cuando concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes tendr�n derecho a los beneficios a que se refiere este art�culo, desde el momento de su posesi�n y hasta que concluyan el periodo respectivo (�)�.

 

2.                 La demanda

 

7.   El ciudadano present� como cargo de inconstitucionalidad el presunto desconocimiento del principio de la autonom�a territorial consagrado en el art�culo 287 de la Constituci�n. El demandante sostuvo que el legislador intervino en la destinaci�n de los recursos end�genos de las entidades territoriales sin cumplir con los supuestos que establece la jurisprudencia constitucional para ello[11].

 

8.       El accionante precis� que la disposici�n acusada no determinaba la fuente con la que se garantizar�a la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles. Sin embargo, adujo que: �es indudable que -en la pr�ctica- los recursos que deber�n usar los alcaldes son end�genos�[12]. El actor expuso que: (i) el pago de la seguridad social de los ediles constituye un gasto de funcionamiento; (ii) los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinaci�n; (iii) la intervenci�n del legislador en estos rubros es excepcional por tratarse de recursos y rentas propias (end�genos); y (iv) la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de expresiones que obligan a las entidades territoriales a financiar nuevos gastos con ingresos corrientes de libre destinaci�n[13].

 

9.       El peticionario aclar� que con la demanda no pretend�a discutir el derecho a la seguridad social de los ediles y la correlativa obligaci�n a cargo de las entidades territoriales. Por el contrario, sus reparos giraban en torno a: �la forma en la que el legislador impuso a las entidades territoriales asumir tal carga sin asignar una fuente de recursos, pues imposibilita que las entidades territoriales asignen o procuren los recursos necesarios para cumplir con la funci�n del pago de seguridad social y riesgos laborales de los ediles�[14]. Asegur� que la autonom�a territorial resulta transgredida pero no debido al pago de esta prestaci�n social a los ediles, sino por la falta de asignaci�n y definici�n de los recursos para cubrir dicha responsabilidad (diferente a los recursos end�genos).

 

10.   El solicitante advirti� que la intervenci�n en las rentas o los ingresos end�genos de las entidades territoriales se encuentra permitida solo en tres situaciones y cuando estas satisfagan un juicio de proporcionalidad[15]. El demandante concluy� que el legislador no satisfizo dichos supuestos cuando les orden� a las entidades territoriales garantizar la seguridad social de los ediles con cargo a su presupuesto. Ello porque: �(i) la Constituci�n Pol�tica no autoriza ni ordena expresamente asumir a las entidades territoriales el pago de seguridad social a los ediles; (ii) la norma demandada no tiene como fin proteger el patrimonio de la Naci�n o mantener la estabilidad constitucional o macroecon�mica interna o externa, y (iii) el pago de la seguridad social a los ediles es un asunto que no excede el �mbito municipal�[16].

 

11.   El actor le solicit� a este tribunal declarar la inexequibilidad del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021).

 

3.                 Pruebas recabadas durante el tr�mite de la demanda

 

12.   A trav�s de los numerales segundo y tercero del Auto del 9 de octubre de 2024 se le solicit� a la Federaci�n Nacional de Municipios y a los alcaldes de los municipios de Apartad� y Turbo (Antioquia); Magangu� y Turbaco (Bol�var); Duitama (Boyac�); Florencia (Caquet�); Quibd� (Choc�); Girardot, Fusagasug� y Zipaquir� (Cundinamarca); Pitalito (Huila); Maicao y Riohacha (La Guajira); Ci�naga (Magdalena); Ipiales y Tumaco (Nari�o); Oca�a (Norte de Santander); Dosquebradas (Risaralda); Sincelejo (Sucre), y Buenaventura, Buga, Cartago y Tulu� (Valle del Cauca) que, en el t�rmino de diez d�as contados a partir de la notificaci�n del auto admisorio de la demanda, remitieran un informe en el que suministraran informaci�n sobre: (i) la forma en que los diferentes municipios financian los gastos previstos en la disposici�n demandada y (ii) las principales dificultades que ha supuesto su implementaci�n. A continuaci�n, en la tabla 1, se sintetiza el sentido de las respuestas recibidas en el despacho del magistrado sustanciador.

 

Fuente: elaboraci�n propia

 

4.                 Intervenciones

 

13.   Durante el t�rmino de fijaci�n en lista, la Corte recibi� tres escritos. Uno de ellos manifiesta su no inter�s en intervenir en el presente tr�mite de constitucionalidad[29]. Los otros dos le solicitan a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma demandada. El sentido de las intervenciones se sintetiza en la tabla 2.

 

Fuente: elaboraci�n propia

 

5.                 Concepto del procurador general de la Naci�n[34]

 

14.   El procurador general de la Naci�n le solicit� a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la disposici�n normativa demandada bajo el entendido de que se trata de una facultad de la entidad territorial, sin distinci�n de los municipios en raz�n de su poblaci�n[35].

 

15.   El procurador realiz� un recuento sobre el marco constitucional y normativo de las Juntas Administradoras Locales y las funciones que ejecutan los ediles, as� como de la autonom�a territorial y la jurisprudencia constitucional que se ha pronunciado al respecto. A partir de lo anterior, adujo que: �la obligatoriedad impuesta en materia de seguridad social y riesgos laborales para los ediles en municipios con m�s de cien mil (100.000) habitantes (�) es una injerencia desproporcionada del legislador en las competencias de las entidades territoriales�[36]. Esto porque se impuso un gasto espec�fico sin atender las particularidades financieras de cada municipio, lo que impacta en la capacidad de autogesti�n y planificaci�n presupuestal de las administradoras locales.

 

16.   M�s adelante, el procurador afirm� que: �la norma en cuesti�n establece una carga econ�mica diferenciada seg�n el tama�o poblacional del municipio, sin que se sustente de manera objetiva por qu� esta medida debe aplicarse exclusivamente a aquellos [municipios] con m�s de cien mil (100.000) habitantes�[37]. A su vez, que: �la imposici�n de un criterio poblacional sin un an�lisis detallado de la capacidad fiscal de cada municipio genera una afectaci�n desproporcionada en la autonom�a presupuestal y financiera de las entidades territoriales. Esta distinci�n, un tanto arbitraria, puede generar un impacto entre los municipios, afectando la capacidad de algunos para cumplir con otras obligaciones esenciales derivadas de su autonom�a administrativa�[38].

 

17.   Como tercera raz�n, el procurador sostuvo que: �la imposici�n de una carga econ�mica sin un an�lisis claro sobre su impacto a largo plazo en las finanzas municipales puede comprometer la estabilidad financiera de los municipios afectados. Esto es especialmente problem�tico, si se tiene en cuenta que los recursos municipales son limitados y deben destinarse a m�ltiples obligaciones de inter�s local, como educaci�n, salud, infraestructura y seguridad ciudadana�[39].

 

18.   El procurador concluy� que: �la falta de una justificaci�n constitucional clara, la afectaci�n de fuentes end�genas de financiaci�n, el impacto diferenciado en los municipios y la vulneraci�n directa a la planificaci�n financiera de las entidades territoriales confirman que la norma en cuesti�n no solo es desproporcionada, sino tambi�n compromete el ejercicio leg�timo de la autonom�a de los entes territoriales, desnaturalizando su facultad de autogobierno y administraci�n de recursos�[40].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

19.   Seg�n lo dispuesto en el art�culo 241.4 de la Constituci�n, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

 

2.   Primera cuesti�n previa: examen de aptitud de la demanda[41]

 

20.   La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros para la admisi�n y decisi�n de fondo de las acciones p�blicas de constitucionalidad. Este esquema de filtros evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho pol�tico a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha se�alado la Corte, se trata de una manifestaci�n del car�cter rogado del control de constitucionalidad, de una carga m�nima de quien ejerce el derecho pol�tico a demandar las leyes y de una dimensi�n del principio democr�tico que se concreta en la presunci�n de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el legislador.

 

21.   Ese sistema de filtros se basa en los requisitos que deben satisfacer las demandas de inconstitucionalidad. Adem�s de los elementos generales establecidos en el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991 (objeto de la demanda, concepto de la violaci�n y fundamento de la competencia), la jurisprudencia defini� las condiciones m�nimas que debe observar el concepto de la violaci�n: (i) el se�alamiento de las disposiciones de la Constituci�n que se consideran infringidas; (ii) la descripci�n del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que ri�e con las normas demandadas, y (iii) la exposici�n de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constituci�n. Estos �ltimos argumentos deber�n ser claros, ciertos, espec�ficos, pertinentes y suficientes[42].

 

22.   En cuanto al requisito de la claridad, la Corte Constitucional ha indicado que este se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentaci�n que le permita al lector la comprensi�n del contenido de la demanda[43]. La exigencia de certeza implica que el actor formula cargos contra una norma real, existente y que tenga conexi�n con la disposici�n acusada. De manera que se excluyen las demandas que se basan en las simples deducciones del demandante[44]. El requerimiento de especificidad hace alusi�n a que el ciudadano debe proponer, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan. Eso significa que no se admiten razonamientos vagos o indeterminados[45]. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que esta se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontaci�n de una norma de la Constituci�n con el contenido normativo de la disposici�n demandada. En consecuencia, las premisas no deben ser de orden legal o doctrinario ni expresar meros puntos de vista subjetivos del accionante[46]. Finalmente, el criterio de suficiencia guarda relaci�n con la exposici�n de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la disposici�n atacada; de manera que la demanda tenga un alcance persuasivo y ponga en duda la presunci�n de constitucionalidad de las leyes[47].

 

23.   La Sala Plena constata que, tanto en el escrito de la demanda como en el de correcci�n, el actor formul� un cargo por el presunto desconocimiento de la autonom�a territorial derivado del deber impuesto por el legislador a los municipios cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes de asumir el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles.

 

24.   La Corte encuentra que los argumentos del accionante en contra de la disposici�n demandada son claros y se formularon en conexi�n directa, concreta y espec�fica con las normas constitucionales que fueron propuestas en la demanda como par�metro de constitucionalidad. En efecto, el actor expuso que la disposici�n demandada desconoc�a tanto el art�culo 287 de la Constituci�n como la jurisprudencia constitucional que habilita de manera excepcional la intervenci�n del legislador en los recursos end�genos de los entes territoriales. Adicionalmente, el cargo propuso un juicio de contraste espec�fico entre esa norma constitucional y la norma acusada. Adem�s, se indic� el contenido normativo preciso de la Constituci�n que resultaba contrario a las normas espec�ficas objeto de la demanda (autonom�a territorial). Lo anterior, derivado del ejercicio que realiz� el ciudadano de contrastar si la medida acusada superaba, o no, las dos etapas del juicio fijado por el precedente de este tribunal para la intervenci�n excepcional del Congreso de la Rep�blica en tales recursos.

 

25.   Por las anteriores razones, se concluye que los argumentos formulados en la demanda son suficientes para decidir de fondo el cargo formulado contra el par�grafo 2 (parcial) del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012.

 

3.   Segunda cuesti�n previa: el sentido de la acusaci�n y la disposici�n objeto de control

 

26.   El demandante identific� como disposici�n objeto de control la totalidad del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021). No obstante, la Sala Plena advierte que los reproches del actor recayeron exclusivamente sobre el primer inciso del par�grafo: el deber de los municipios, cuya poblaci�n sea superior a cien mil habitantes, de garantizar el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles.

 

27.   En efecto, de la lectura tanto de la demanda como del escrito de subsanaci�n se evidencia que el demandante solo reproch� que el legislador interviniera en la destinaci�n de los recursos end�genos de esos municipios. Para ello, el ciudadano mencion�: (i) la diferenciaci�n que el precedente constitucional ha hecho entre los recursos ex�genos y end�genos de los entes territoriales; (ii) la regla seg�n la cual el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles se debe hacer con cargo a los recursos end�genos de los municipios porque se trata de gastos de funcionamiento (que, a su vez, corresponden a ingresos corrientes de libre destinaci�n); (iii) las tres causales con las cuales este tribunal ha habilitado de manera excepcional la intervenci�n del legislador en los recursos territoriales end�genos; (iv) el hecho de que la obligaci�n para que los municipios cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes de pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales no supera tal est�ndar; y (v) la decisi�n previa de la Corte en la que declar� contrarias a la Constituci�n las expresiones normativas que obligaban a las entidades territoriales a financiar los honorarios de los ediles con los ingresos corrientes de libre destinaci�n (Sentencia C-078 de 2018).

 

28.   En consecuencia, el examen constitucional girar� en torno al primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021).

 

4.   Problema constitucional y estructura de la decisi�n

 

29.   Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jur�dico.

 

30.   �El primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021), desconoce la autonom�a de los entes territoriales, consagrada en el art�culo 287 de la Constituci�n, al establecer como obligaci�n de los municipios, cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes, el deber de pagar la seguridad social en salud y los riesgos laborales a los ediles elegidos para conformar las Juntas Administradoras Locales de su jurisdicci�n?

 

31.   Para resolver la cuesti�n planteada, la Corte seguir� el siguiente orden. Inicialmente, se referir� la fuente de los recursos que los municipios pueden destinar para cubrir los gastos de la seguridad social de los ediles (secci�n 5). M�s adelante, reiterar� la autonom�a de las entidades territoriales (secci�n 6). Finalmente, analizar� el car�cter universal y solidario de la seguridad social (secci�n 7). Con fundamento en lo anterior, evaluar� la constitucionalidad de la medida y adoptar� las decisiones correspondientes (secci�n 8).

 

5.   La fuente de los recursos que los municipios pueden destinar para cubrir los gastos de la seguridad social de los ediles. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

32.   Con el prop�sito de precisar el alcance de la disposici�n objeto de control, la Corte encuentra necesario establecer con cargo a qu� tipo de recursos los municipios cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes deben asumir, en principio, el pago de los gastos relativos a la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles. Con tal prop�sito, la Corte (5.1) reiterar� brevemente la distinci�n entre rentas end�genas y ex�genas. Luego de ello (5.2) caracterizar� la naturaleza de los gastos de seguridad social de los ediles. A continuaci�n, concluir� que, conforme la regulaci�n vigente (5.3) el pago de la seguridad social en salud y los riesgos laborales de los ediles a los que se refiere la disposici�n demandada deber�n ser cubiertos con las rentas end�genas, conformadas por los ingresos corrientes de libre destinaci�n.

 

5.1. Los criterios para diferenciar entre las rentas end�genas y ex�genas

 

33.   Las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiaci�n[48]. Las primeras han sido denominadas fuentes ex�genas, dado que provienen de transferencias de los recursos de la Naci�n o de la participaci�n en los recursos del Estado -como los provenientes de las regal�as-. Las segundas, o fuentes end�genas, son aquellas que se originan en la jurisdicci�n de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisi�n pol�tica de las autoridades locales o seccionales[49].

 

34.   La jurisprudencia constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta es ex�geno o end�geno: formal, org�nico y material[50]. El criterio formal impone constatar la definici�n que el legislador le dio al ingreso (art�culos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la Constituci�n). El criterio org�nico: �reside en identificar los �rganos pol�ticos que participan en su creaci�n. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisi�n pol�tica de los �rganos de representaci�n local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiaci�n�[51]. Finalmente, el criterio material establece que una renta o ingreso es end�geno: �si se recaudan integralmente en su jurisdicci�n y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial�[52].

 

35.   Adicionalmente, la Corte ha sostenido que los ingresos o rentas ex�genas de las entidades territoriales son: �a manera de ejemplo, los aportes y las participaciones que la naci�n le trasfiere a un distrito o municipio�[53]. Por su parte, los ingresos o rentas end�genas de las entidades territoriales se conforman, entre otras, de: �los recursos provenientes de la explotaci�n de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones�[54].

 

5.2. Los gastos relativos al pago de la seguridad social de los ediles son gastos de funcionamiento

 

36.   Seg�n el art�culo 123 de la Constituci�n, los ediles son servidores p�blicos como miembros de una corporaci�n p�blica (las Juntas Administradoras Locales). De conformidad con el art�culo 125 constitucional y el art�culo 119 de la Ley 136 de 1994, los ediles son servidores p�blicos de elecci�n popular, a partir de la circunscripci�n electoral que cada corregimiento o comuna del respectivo municipio realice[55]. Sus funciones est�n descritas en el art�culo 131 de la Ley 136 de 1994.

 

37.   El Estatuto Org�nico de Presupuesto determina que la programaci�n integral de presupuesto incluye, entre otros, los gastos de inversi�n y de funcionamiento. Estos gastos constituyen aquellos requeridos para cubrir las exigencias t�cnicas y administrativas que sean necesarios para la ejecuci�n y operaci�n de los gastos de inversi�n, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes[56]. Los decretos nacionales de liquidaci�n de presupuesto han definido en numerosas oportunidades los gastos de funcionamiento como: �aquellos gastos que tienen por objeto atender las necesidades de los �rganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constituci�n Pol�tica y la Ley�[57]. Entre tales gastos se encuentran los gastos de personal que, seg�n tales decretos �[s]on los gastos asociados con el personal vinculado laboralmente con el Estado a trav�s de una relaci�n legal/reglamentaria o de una relaci�n contractual laboral�[58].

 

38.   Precisamente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha delimitado los gastos de funcionamiento acudiendo a la definici�n que de ellos se hace en los decretos de liquidaci�n de presupuesto[59]. Ha indicado, adem�s, que esa definici�n es aplicable a los entes territoriales[60]. Igualmente, en sentencias del 13 de mayo de 2010[61] y 19 de abril de 2021[62], esa Corporaci�n precis� que los gastos de funcionamiento hacen alusi�n a aquellas erogaciones que deben realizar las entidades p�blicas para garantizar el normal funcionamiento de su aparato administrativo[63].

 

39.   A su vez, conforme al Cat�logo de Clasificaci�n Presupuestal de la Direcci�n General del Presupuesto P�blico Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico[64], dentro de los �Gastos de las entidades territoriales� aparece el pago de honorarios a ediles en la categor�a de �remuneraciones no constitutivas de factor salarial�, dentro del concepto de �gastos de personal� y �gastos de funcionamiento�[65] (negrilla fuera de texto).

 

40.   De lo expuesto, se desprende que los gastos de seguridad social y riesgos laborales de los ediles corresponden a gastos de funcionamiento, pues tienen por objeto atender las necesidades del municipio y se refieren, en principio, a gastos de personal. Adem�s, no se trata de gastos de inversi�n ni de aquellos asociados al servicio de la deuda p�blica.

 

5.3. El pago de la seguridad social de los ediles debe realizarse, por regla general, con cargo a los ingresos corrientes de libre destinaci�n de los municipios

 

41.   El art�culo 358 de la Constituci�n dispone que los ingresos corrientes son los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los recursos de capital. Sin embargo, la Carta Pol�tica no define el concepto de ingresos corrientes de libre destinaci�n, asunto que le corresponde al legislador.

 

42.   El art�culo 3 de la Ley 617 de 2000 establece que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinaci�n. El par�grafo 1 de esa norma dispone que los ingresos corrientes de libre destinaci�n corresponden a los ingresos corrientes de los que se excluyen las rentas de destinaci�n espec�fica[66].

 

43.   El art�culo 27 del Estatuto Org�nico de Presupuesto establece que los ingresos corrientes son tributarios y no tributarios[67]. Los ingresos tributarios se componen de impuestos directos e indirectos[68]. Los ingresos no tributarios comprenden las tasas, las multas, las contribuciones[69], las rentas[70] y las transferencias (del Sistema General de Participaciones[71] y del Sistema General de Regal�as[72]). No todos los ingresos no tributarios son recaudados dentro de la jurisdicci�n de los entes territoriales. Este es el caso de las transferencias, las cuales realiza el Gobierno Nacional para fines espec�ficos establecidos tanto en la Constituci�n como en la ley. Sin embargo, estas s� se destinan a sufragar los gastos de la entidad territorial.

 

44.   Los gastos de funcionamiento se deben financiar con los ingresos corrientes de libre destinaci�n de las entidades territoriales. Seg�n lo indic� la Sentencia C-078 de 2018, dichos ingresos corresponden a rentas propias de las entidades territoriales[73]. Por ende, se puede concluir que, por regla general, el pago de la seguridad social de los ediles debe ser cubiertos con recursos de naturaleza end�gena.

 

6.   La autonom�a de las entidades territoriales. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

45.   A continuaci�n, la Corte Constitucional abordar� la autonom�a territorial y algunos debates adelantados por la Asamblea Nacional Constituyente sobre la organizaci�n territorial y la divisi�n pol�tica del pa�s (secci�n 6.1)[74]. Luego, determinar� el alcance del r�gimen constitucional y legal de las fuentes de financiaci�n de los entes territoriales (secci�n 6.2). Por �ltimo, reiterar� las reglas jurisprudenciales para la intervenci�n excepcional del legislador sobre las fuentes end�genas de las entidades territoriales (secci�n 6.3).

 

6.1. La organizaci�n territorial y la divisi�n pol�tica de Colombia seg�n la Constituci�n de 1991

 

46.   La Constituci�n de 1991 organiza a Colombia como rep�blica unitaria[75], descentralizada[76] y con autonom�a de sus entidades territoriales[77]. Seg�n la jurisprudencia de este Tribunal, dicha configuraci�n busca: �fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biol�gica, pol�tica, jur�dica, territorial, religiosa. Es la concepci�n de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monol�tico�[78].

 

47.   El modelo concebido por el Constituyente de 1991 difiere del Estado unitario centralizado. En efecto, el actual modelo busca: �hacer efectivo el respeto de la identidad comunitaria local a trav�s de su autodeterminaci�n, pero sin desconocer su sujeci�n al ordenamiento superior, que le da cohesi�n al Estado�[79]. La unidad nacional y la autonom�a territorial: �no son, pues, conceptos antag�nicos; por el contrario, se implican mutuamente�[80].

 

48.   La jurisprudencia de este Tribunal ha destacado c�mo los debates sobre el ordenamiento territorial no son una discusi�n acabada[81]. Por d�cadas, Colombia ha deliberado sobre cu�l es la mejor manera de dividir pol�tica y administrativamente al Estado para cumplir a cabalidad los presupuestos dogm�ticos de la Constituci�n de 1991. Entre otras discusiones, se han o�do propuestas de transitar hacia un pa�s de regiones, y se han materializado a trav�s de los a�os transformaciones importantes en materia de ordenamiento territorial. Desde la elecci�n popular de alcaldes y gobernadores, al cambio del centro de impulsi�n pol�tica a nivel territorial del departamento al municipio. No obstante, persiste una deuda hist�rica frente a la asignaci�n real de competencias a los territorios.

 

49.   Los debates de la Asamblea Nacional Constituyente fueron arduos en ese sentido, e ilustran una discusi�n que, aunque no est� cerrada del todo, s� tuvo una definici�n clara por parte del constituyente: establecer un modelo unitario de Estado, pero en el que se fortalecer�a la autonom�a y descentralizaci�n territorial[82]. El art�culo 1 de la Constituci�n, as� lo expresa con claridad: Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de rep�blica unitaria, descentralizada, con autonom�a de sus entidades territoriales.

 

50.   El modelo de Estado unitario ha sido un rasgo constante en la arquitectura constitucional colombiana. La Asamblea Nacional Constituyente -que dio lugar a la Constituci�n de 1991- busc� reivindicar este modelo de Estado con atenuantes significativos al centralismo radical que caracteriz� la vida republicana gobernada por la Constituci�n de 1886. Desde los primeros debates[83], la Asamblea se decant� por mantener la forma de Estado unitario anclado a un modelo de descentralizaci�n territorial que garantizara un importante grado de autonom�a pol�tica y econ�mica a las entidades territoriales[84].

 

51.   En la Asamblea Nacional Constituyente se discutieron m�ltiples propuestas en torno a la organizaci�n territorial y a la divisi�n pol�tica del pa�s[85]. En particular, se destacan dos grandes discusiones. Por un lado, se debati� sobre la posibilidad de reconocer a las provincias y a las regiones como entidades territoriales separadas del departamento y del municipio[86]. Esta propuesta, que gozaba de respaldo mayoritario en la Comisi�n, buscaba crear mayores escenarios de autonom�a que mediaran entre la c�lula del ordenamiento territorial -el municipio- y el nivel central, de modo que se profundizara la descentralizaci�n y se superara la crisis de los departamentos. En contraste, la minor�a de los delegatarios consideraban inconveniente crear nuevas entidades territoriales -salvo los territorios ind�genas-, pues a su juicio ello permitir�a la atomizaci�n del territorio y generar�a mayores problemas de coordinaci�n entre las distintas instancias locales y el nivel central[87].

 

52.   Por otra parte, se discuti� sobre la posibilidad de delegar algunas funciones legislativas en cabeza de las corporaciones de elecci�n popular de manera que se dieran mayores incentivos a la descentralizaci�n. Sin embargo, r�pidamente se descart� la posibilidad de delegar este tipo de funciones en los concejos municipales o de hacerlo en favor de las asambleas departamentales pues: �ello podr�a ir en contra de los principios del Estado unitario�[88].

 

53.   La Asamblea se decant� por una posici�n intermedia. De tal modo, el art�culo 286 de la Constituci�n reconoci� el car�cter de entidades territoriales exclusivamente a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios ind�genas, mientras que dej� en manos del legislador decidir si conced�a o no dicho car�cter a las regiones y provincias. Asimismo, acept� no conferir funciones propias del legislador a las asambleas departamentales ni al municipio, de modo que es la ley la encargada de distribuir competencias entre el nivel local, departamental y nacional (tal como qued� consagrado en el art�culo 288 de la Constituci�n). En el mismo sentido, el art�culo 287 se�al� que las entidades territoriales gozan de autonom�a para la gesti�n de sus intereses dentro de los l�mites de la Constituci�n y la ley, por lo que tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales[89].

 

54.   La Constituci�n de 1991 adopt� la f�rmula de Estado unitario como uno de sus rasgos esenciales, y se establecieron medidas para lograr la descentralizaci�n mediante el protagonismo del principio de autonom�a de las entidades territoriales. As�, el modelo de ordenamiento territorial se fund� en cinco postulados: (i) autonom�a de las entidades territoriales; (ii) profundizaci�n de la descentralizaci�n; (iii) fortalecimiento econ�mico de los entes territoriales; (iv) consagraci�n del municipio como eje fundamental del Estado; (v) democracia participativa[90].

 

55.   Sin embargo, la autonom�a de las entidades territoriales no se debe entender en t�rminos absolutos[91]. De all� que el art�culo 288 de la Constituci�n prevea que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser�n ejercidas conforme a los principios de coordinaci�n, concurrencia y subsidiariedad, en los t�rminos de ley[92]. A su vez, el legislador: �no puede, so pretexto de dise�ar el r�gimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten la autonom�a de las entidades territoriales hasta el punto de que la capacidad para gestionar sus intereses llegue a ser simplemente nominal o formal�[93].

 

56.   Esto no quiere decir que los principios de autonom�a de las entidades territoriales y de Estado unitario sean incompatibles. La jurisprudencia constitucional resalta que la necesidad de armonizar estas disposiciones �corresponde al legislador mediante la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales, y la determinaci�n de un sistema de limitaciones rec�procas�[94]. A juicio de este Tribunal, la autonom�a: �se encuentra limitada por el principio de centralizaci�n pol�tica�[95], mientras que el principio unitario: �est� limitado por el n�cleo esencial o contenido m�nimo de la autonom�a de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible para el legislador�[96].

 

57.   En suma, el principio de autonom�a de las entidades territoriales contenido en la Constituci�n de 1991 pretende promover la definici�n y ejecuci�n libre de las pol�ticas administrativas y fiscales por parte de los departamentos, los distritos y los municipios. Esta regla se fundamenta en la idea de que las autoridades locales conocen con mayor detalle las necesidades e intereses de sus comunidades y pueden gestionarlas de forma m�s eficiente en comparaci�n con el gobierno central.

 

58.   A pesar de la importancia de este principio, el constituyente estableci� algunos l�mites al ejercicio de esa autonom�a. Por ejemplo, en algunos aspectos relacionados con el inter�s general, se ha reconocido que el legislador puede establecer normas de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional, pues la f�rmula de Estado unitario supone la centralizaci�n de algunas decisiones pol�ticas. No obstante, en la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales, el legislador no puede establecer normas que socaven la capacidad de las unidades territoriales para determinar su administraci�n, organizaci�n y funcionamiento o menguar el poder de decisi�n o las competencias asignadas a las autoridades locales�[97].

 

6.2. R�gimen constitucional y legal de las fuentes de financiaci�n de los entes territoriales

 

59.   Esta Corporaci�n ha admitido que el legislador tiene potestad para intervenir sobre los asuntos concernientes a la administraci�n territorial cuando se trata de asuntos presupuestales. En este tipo de casos: �el n�cleo esencial de la autonom�a de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto�[98]. Entonces, la autonom�a territorial puede ceder frente a las atribuciones del legislador en materia presupuestal.

 

60.   En lo que respecta a la autonom�a financiera y presupuestal, el l�mite para la intervenci�n del legislador depender� del tipo de recursos. Las fuentes de financiaci�n de las entidades territoriales se dividen principalmente en dos tipos. En primer lugar, las fuentes ex�genas que se derivan del derecho a participar en los recursos del Estado. La Constituci�n estableci� una serie de normas encaminadas a asegurar la transferencia o cesi�n de rentas nacionales a los departamentos y municipios, as� como los derechos de participaci�n en las regal�as y compensaciones. Estas fuentes admiten una amplia intervenci�n del legislador dado que se trata de recursos originados en la Naci�n. La Corte ha encontrado que no se vulnera la Constituci�n si se definen las �reas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas �reas que tienen prelaci�n constitucional[99].

 

61.   En segundo lugar, las entidades territoriales disponen de recursos propios, los cuales se encuentran constitucionalmente protegidos por un mayor grado de autonom�a. Estos recursos son aquellos que provienen de las fuentes end�genas porque se originan y producen sus efectos dentro de la respectiva jurisdicci�n de cada ente territorial y en virtud de decisiones pol�ticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan de la explotaci�n de los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias propias: impuestos, tasas y contribuciones[100].

 

62.   Reiteradamente, la Corte ha explicado que la intervenci�n del legislador sobre la destinaci�n de los recursos provenientes de fuentes end�genas de financiaci�n de las entidades territoriales es excepcional[101]. En efecto, como lo ha se�alado la jurisprudencia, las razones que avalan la destinaci�n legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las entidades territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador en este tipo de recursos. Como ya se se�al�, esta distinci�n cobra relevancia para efectos de determinar hasta qu� punto el legislador puede intervenir en la regulaci�n, destinaci�n y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonom�a territorial.

 

6.3.� Reglas para la intervenci�n excepcional del legislador sobre las fuentes end�genas de las entidades territoriales. Reiteraci�n de jurisprudencia[102]

 

63.   La Corte ha establecido un m�todo para juzgar la validez de las intervenciones legislativas en la administraci�n de recursos end�genos. Su punto de partida consiste en una advertencia: no existe �una justificaci�n constitucional que avale, de manera general, la intervenci�n del legislador en la definici�n de la destinaci�n de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales�[103]. Seg�n la Corte, esto: �privar�a completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de dise�ar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos econ�micos, sociales o culturales, definidos seg�n sus propias necesidades y prioridades�[104]. Por eso, la Corte ha determinado que: �cualquier intervenci�n legislativa en esta materia exige una justificaci�n objetiva y suficiente�[105]. Ese escrutinio se encuentra compuesto por dos etapas b�sicas.

 

64.   Etapa 1. Identificaci�n y caracterizaci�n de la finalidad especial que, en principio, justifica la interferencia. Son constitucionalmente admisibles las interferencias en la destinaci�n de los recursos propios de las entidades territoriales cuando: (i) se prev�n expresamente en la Constituci�n[106]; (ii) se requieren para proteger el patrimonio de la Naci�n o para preservar la estabilidad econ�mica interna y externa. Adem�s, (iii) la materia objeto de regulaci�n trasciende el �mbito simplemente local o regional[107]. Igualmente, el tribunal ha se�alado que constituye un objetivo admisible (iv) descentralizar dentro de las entidades territoriales: �el manejo aut�nomo de tales ingresos�[108].

 

65.   En esta primera etapa corresponde identificar el objetivo concreto de la medida que se juzga y, seguidamente, establecer si puede adscribirse a alguna de las razones hasta el momento precisadas por la jurisprudencia. No es suficiente que el legislador persiga un prop�sito que tenga su lugar en la Constituci�n. Es imprescindible, adem�s, que se conecte con alguna de las cuatro razones que justifican la intervenci�n.

 

66.   Etapa 2. Examen de proporcionalidad de la interferencia en la gesti�n de los recursos end�genos. La jurisprudencia constitucional ha se�alado que no es suficiente la identificaci�n de alguno de los fines antes referidos. No basta con que el legislador invoque una buena raz�n para intervenir en la gesti�n de los recursos end�genos. Adem�s, es imprescindible establecer si la decisi�n legislativa resulta, desde la perspectiva de esa finalidad, id�nea, necesaria y proporcionada en sentido estricto[109]. En esa direcci�n y a partir del contraste con el escrutinio aplicable a intervenciones en la administraci�n de recursos ex�genos, este tribunal ha se�alado que se aplica: �un test mucho m�s estricto de control�[110]. En este contexto, la Corte deber verificar si la interferencia: (i) contribuye a la realizaci�n del objetivo identificado y (ii) es la menos restrictiva de las competencias asignadas a las entidades territoriales. En adici�n a ello, se debe establecer: (iii) si el grado de restricci�n de la autonom�a puede justificarse en el nivel de importancia que tiene la realizaci�n del fin invocado. Se trata de un examen particularmente exigente en atenci�n a la especial resistencia de la autonom�a cuando se trata de la regulaci�n de recursos propios[111].

 

67.   En la Sentencia C-389 de 2021, la Corte recapitul� algunas de sus decisiones precedentes en las que se hab�an examinado varias medidas legales que afectaban la gesti�n de los recursos por parte de las entidades territoriales. Por una parte, la Sala Plena determin� que son contrarias a la Constituci�n aquellas normas legales que le imponen a los municipios y los departamentos: (i) destinar el impuesto departamental del registro a los servicios seccionales de salud[112]; (ii) obtener un concepto favorable del Ministerio de Hacienda para establecer reg�menes excepcionales a los tributos territoriales[113]; (iii) orientar los recursos originados en la sobretasa a la gasolina en al menos un 50% a la construcci�n, el mantenimiento y la conservaci�n de las v�as urbanas, secundarias y terciarias[114]; (iv) establecer una tarifa espec�fica por el cobro de una estampilla[115]; (v) reconocer y pagar honorarios a los ediles en aquellos municipios cuyas poblaciones superen los cien mil habitantes[116]; (vi) buscar la viabilidad de financiar la prestaci�n del servicio de alumbrado p�blico con recursos distintos al impuesto establecido para tal efecto[117], y (vii) fijar un l�mite al ajuste de los recursos destinados al funcionamiento de los concejos municipales que no tiene en cuenta la devaluaci�n de la moneda[118].

 

68.   Por otra parte, el tribunal consider� que, son compatibles con la Constituci�n, las medidas legislativas en las cuales: (i) se autoriza que las asambleas departamentales dispongan la emisi�n de las estampillas pro-electrificaci�n rural como recurso para financiar obras de instalaci�n, mantenimiento, mejoras y ampliaci�n del servicio de electrificaci�n rural[119]; (ii) se permite a un concejo ordenar la emisi�n de una estampilla a fin de impulsar el desarrollo de una universidad[120]; (iii) se someten a retenci�n los ingresos percibidos por estampillas con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos y, de no existir all� tal pasivo, con destino al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento[121]; (iv) se establece a cargo de Coldeportes el control y la vigilancia de la inversi�n del producto del impuesto de cigarrillos[122]; (v) se prev� que la renovaci�n de las licencias de conducci�n expedidas legalmente no tendr� costo alguno para el titular de las mismas por una sola vez, a pesar de tratarse de una tasa territorial[123]; (vi) se crea la obligaci�n de los distritos de destinar un porcentaje de por lo menos el 10% de sus ingresos corrientes a las localidades que lo integran[124]; (vii) se impone a los concejos la obligatoriedad de usar la estampilla[125]; y (viii) se ordena la destinaci�n de recursos end�genos para el desarrollo del Sistema Nacional de Innovaci�n Agropecuaria[126].

 

7.   La seguridad social y los principios de solidaridad y universalidad. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

69.   Los art�culos 48 y 49 de la Constituci�n establecen la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio p�blico[127]. De manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecuci�n. A su vez, este bien jur�dico es: �un servicio p�blico de car�cter obligatorio�, el cual se garantizar�: �a todos los habitantes�.

 

70.   La protecci�n que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el �mbito internacional pues son varios los instrumentos internacionales de protecci�n a los derechos humanos que reconocen el derecho de las personas a la seguridad social[128].

 

71.   Con el fin de darle acceso a la mayor parte posible de las personas, una de las soluciones que contempl� el constituyente fue darle la naturaleza de universal a la seguridad social. Con ello, busc� asegurar que la protecci�n que invocaba el art�culo 48 constitucional se extendiera a todos los ciudadanos sin distinci�n alguna. De este modo: �si, como se estableci�, la dignidad es un atributo de la persona, no es entonces concebible que unas personas gocen de vida digna y otras no. Las calidades esenciales de la existencia no sabr�an ser contingentes. Simplemente, si son esenciales, se predican de todas las personas�[129].

 

72.   Este Tribunal ha fijado que la noci�n de universalidad tiene dos aspectos: uno subjetivo y otro de car�cter objetivo. El primero comprende: �que este se proyecta en la protecci�n a todos los individuos�[130]. El segundo se refiere: �a la protecci�n global de los riesgos y contingencias sociales�[131]. Ambas dimensiones se encuentran complementadas por el principio de igualdad protectora, en el sentido de protecci�n en igual cuant�a, sin distinciones derivadas de la causa[132].

 

73.   El precedente constitucional tambi�n ha destacado que: �la solidaridad de las personas que integran la rep�blica es uno de los principios fundamentales del estado social de derecho colombiano�[133]. Para esta Corte: �la seguridad social es esencialmente solidaridad social. No se concibe el sistema de seguridad social sino como un servicio p�blico solidario; y la manifestaci�n m�s integral y completa del principio constitucional de solidaridad es la seguridad social�[134].

 

74.   La seguridad social (como esfuerzo mancomunado y colectivo) tiene como prop�sito com�n la protecci�n de las contingencias individuales, la cual se logra de mejor manera con el aporte y la participaci�n de todos los miembros de la comunidad[135]. En dicho sistema, aquellos siniestros que generan un riesgo que amenaza el m�nimo vital[136] y que no pueden ser cubiertos o atenuados a trav�s de un simple esfuerzo individual o familiar, se atienden o cubren por la v�a un esfuerzo colectivo. No obstante, el principio solidario no es absoluto, y su aplicaci�n debe matizarse con la de otros principios y valores (i.e. sostenibilidad, eficiencia y garant�a de los derechos fundamentales). De lo contrario, el sistema de seguridad social ser�a inoperante e inviable.

 

75.   En desarrollo de tales mandatos constitucionales, el legislador expidi� la Ley 100 de 1993. Dicha norma consagr� el sistema de seguridad social integral, conformado por una serie de reg�menes generales establecidos para: (i) pensiones; (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) servicios complementarios[137].

 

76.   El r�gimen de seguridad social en pensiones tiene por objeto: �garantizar a la poblaci�n el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el reconocimiento de las prestaciones que se determinan en la legislaci�n, previo el cumplimiento de ciertos requisitos�[138]. Lo anterior, es consecuencia de considerar que el r�gimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones busca desarrollar el principio de solidaridad: �porque en este subsistema se da la pr�ctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econ�micos y las comunidades, bajo la protecci�n del m�s fuerte hacia el m�s d�bil�[139]. Asimismo, y en aplicaci�n del principio de universalidad, ese esquema pretende extenderse a todos los habitantes del territorio nacional[140].

 

77.   Por su parte, el Sistema General de Riesgos Laborales[141] se defini� como el conjunto de: �entidades p�blicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger, atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi�n o como consecuencia del trabajo que desarrollan�[142].

 

78.   Uno de los pilares del Sistema General de Riesgos Profesionales es: �su universalidad y su existencia se deriva directamente del trabajo, como protecci�n especial a cargo del Estado�[143]. Es decir: �por ser la seguridad social un servicio p�blico de car�cter obligatorio y a la vez un derecho irrenunciable, "no cabe, en efecto, interponer el libre albedr�o individual frente a los deberes sociales de todos los habitantes del territorio para asegurar la plena vigencia de los derechos de todos a la seguridad social"�[144].

 

79.   Con los elementos anteriormente descritos, a continuaci�n, la Corte realizar� el examen de constitucionalidad.

 

8.   La imposici�n a los entes territoriales cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes al pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonom�a territorial

 

80.   La Sala Plena encuentra que la imposici�n a los entes territoriales cuya poblaci�n supere los cien mil habitantes al pago de la seguridad social de los ediles vulnera el principio de la autonom�a territorial. Dos razones justifican dicha conclusi�n.

 

81.   Primero. Conforme a la Sentencia C-078 de 2018, aunque el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, ello no puede regularse en funci�n del volumen poblacional, esto es, no es posible consagrar una garant�a como la seguridad social en salud y riesgos laborales atendiendo el volumen poblacional, de suerte que no se satisfaga el criterio de la universalidad.

 

82.   Segundo. La medida no supera las exigencias del examen aplicable para evaluar las decisiones del Congreso de la Rep�blica que interfieran en la destinaci�n de los recursos end�genos de los municipios[145]. Esto es as� porque, aunque la medida supera la primera etapa del escrutinio (dado que la disposici�n acusada se encuadra en una de las cuatro hip�tesis admitidas por la jurisprudencia constitucional para justificar tal interferencia), no supera la segunda etapa del juicio (en lo que tiene que ver con la necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la injerencia del legislativo en la gesti�n de los recursos end�genos de esos municipios).

 

83.   A continuaci�n, la Corte fundamenta estas conclusiones.

 

8.1.� La regla que impone a las entidades territoriales la obligaci�n de pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles, en funci�n del n�mero de habitantes, desconoce el precedente constitucional

 

84.   En la Sentencia C-078 de 2018, la Corte Constitucional revis� las objeciones que present� el Gobierno Nacional al art�culo 2[146] del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado - 267 C�mara �Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del pa�s y se dictan otras disposiciones�[147] y que culmin� con la expedici�n de la Ley 2086 de 2021 (misma norma que hoy se revisa)[148]. Las objeciones que formul� el Gobierno indicaban que la medida vulneraba los art�culos 287 y 362 constitucionales porque el legislador no puede imponerle a los municipios, cuyas poblaciones superaran los cien mil (100.000) habitantes, reconocer el pago de honorarios a los ediles. Por el contrario, consider� que deb�a tratarse de una autorizaci�n y no de una imposici�n[149].

 

85.   La Sala Plena determin� que, a partir del concepto de cl�usula general de competencia del Congreso de la Rep�blica, a dicha c�lula legislativa le asiste la facultad para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los integrantes de las Juntas Administradoras Locales y a las prerrogativas que su ejercicio comporta. Dicha facultad es parte de la libertad de configuraci�n del legislador. Sin embargo, la Corte aclar� que: �para ello debe atender no s�lo el marco de autonom�a que la Constituci�n deposita en las entidades territoriales, sino adicionalmente que est�s tambi�n gozan de autonom�a para regular ese tipo de materias (Art. 287 C.P.)�[150]. Esta Corporaci�n precis� que: �el art�culo 313 de la Constituci�n reconoce la competencia de los concejos para regular lo relativo a la estructura de la administraci�n municipal, de tal suerte que nada obsta para que estos regulen asuntos relacionados con los ediles�[151].

 

86.   Al resolver el fondo del asunto, la Corte consider� que le asist�a raz�n al Gobierno Nacional cuando se�al� que la medida vulneraba los art�culos 287 y 362 constitucionales por varias razones.

 

87.   Primera, las rentas propias de los entes territoriales[152] (a trav�s de las cuales se deb�a asumir la obligaci�n): �gozan de las mismas garant�as que la propiedad y la renta de los particulares (art. 362 C.P.). De all� que la intervenci�n del legislador sobre las mismas, sea de car�cter excepcional y limitada, pues al tenor del art�culo 287 Constitucional, la ley debe respetar la autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales�[153].

 

88.   Segundo, la disposici�n objetada no se ajustaba a los par�metros fijados en la Sentencia C-262 de 2015. Esto es as� porque: (i) la Constituci�n no autoriza ni le ordena a los municipios reconocer y pagar honorarios a los ediles; (ii) la iniciativa legislativa, consistente en obligar a los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000) habitantes a pagar honorarios a los ediles, no est� orientada a amparar el patrimonio p�blico o preservar la estabilidad constitucional o macroecon�mica interna o externa; (iii) el pago de honorarios a los ediles es un asunto que no excede el �mbito municipal; y (iv) si bien la medida puede perseguir un fin leg�timo (i.e. reconocer y dignificar la labor que cumplen los ediles en el pa�s), esta no resulta necesaria porque: �el mismo prop�sito puede alcanzarse empleando otros medios menos gravosos en t�rminos de respeto al principio de autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales. As�, en vez de constituirse en una imposici�n para los municipios m�s poblados del pa�s, podr�a tratarse de una autorizaci�n, con lo cual, cada ente territorial decide, de forma aut�noma, en consideraci�n a su categor�a, realidad financiera y la complejidad de la labor realizada, si reconoce y paga honorarios a sus ediles�[154] (negrillas y subrayas agregadas a la cita original).

 

89.   A partir de lo anterior, la regla de decisi�n que adopt� la Sala Plena en la Sentencia C-078 de 2018 fue la siguiente: �en virtud del principio de autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales, si bien el legislador es competente para regular el reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le est� vedado imponer dicha carga a determinados municipios, en funci�n de su poblaci�n e incluso afectar de manera parcial sus recursos, por cuanto se trata de una medida de intervenci�n desproporcionada en una fuente end�gena de financiaci�n�[155].

 

90.   En consecuencia, la Corte declar� inexequible la expresi�n �cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes, establecer�n el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una poblaci�n inferior a cien mil (100.000) habitantes� contenida en el art�culo 2 del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado - 267 C�mara �Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del pa�s y se dictan otras disposiciones�.

 

91.   Al examinar el texto de la norma que la Corte revisa en esta oportunidad (primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021), se advierte que el legislador emple� el mismo texto de la disposici�n que fue estudiada en la Sentencia C-078 de 2018 (y que fue declarado inexequible) y, a trav�s de este, le impuso a determinados municipios (los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000) habitantes) el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de sus ediles.

 

92.   La Sala Plena advierte que la expresi�n �[e]n aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes� contenida en el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021, desconoce la regla de decisi�n fijada en la Sentencia C-078 de 2018.

 

93.   La Corte reitera que, si bien el legislador es competente para regular materias relativas al ejercicio de las funciones de los ediles y a las prerrogativas que su ejercicio comporta, en principio, ello no puede establecerse en funci�n del volumen poblacional. As�, no es posible consagrar una garant�a -como la seguridad social en salud y riesgos laborales- seg�n el n�mero de habitantes de cada ente territorial. En consecuencia, la Corte Constitucional declarar� inexequible la expresi�n �[e]n aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes,� contenida en el inciso juzgado.

 

8.2. La regla que le impone a las entidades territoriales pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles es una medida de intervenci�n desproporcionada en una fuente end�gena de financiaci�n

 

94.   Al aplicar el examen para evaluar si, a trav�s de la disposici�n acusada, el Congreso de la Rep�blica interfiri� v�lidamente en la destinaci�n de los recursos end�genos de los municipios, la Sala Plena encontr� que la medida est� autorizada por el art�culo 48 de la Constituci�n. Sin embargo, esta no resulta necesaria ni proporcional, por cuanto el mismo prop�sito puede alcanzarse empleando otros medios menos gravosos en t�rminos de respeto al principio de autonom�a territorial. Los argumentos que respaldan esta conclusi�n se exponen a continuaci�n.

 

a)      La finalidad de la disposici�n acusada, consistente en el reconocimiento y pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, est� prevista expresamente en la Constituci�n

 

95.   El art�culo 123 de la Constituci�n se refiere a los servidores p�blicos y refiere diferentes categor�as: las personas vinculadas a las corporaciones p�blicas, los empleados p�blicos y los trabajadores del Estado. En relaci�n a los ediles -como miembros de las Juntas Administradoras Locales- la Corte ha precisado que son integrantes de esas corporaciones p�blicas y, en consecuencia, son servidores p�blicos conforme a lo dispuesto por el art�culo 123 de la Constituci�n[156].

 

96.   La Sala Plena ha aclarado que los ediles: �no tienen [�] la categor�a de empleados p�blicos, a los que se refiere el art�culo 122 de la Carta Pol�tica�[157]. Esto es as� porque los empleados p�blicos: �son vinculados por una relaci�n legal o reglamentaria�[158], mientras que los ediles: �ostentan su investidura en virtud de una elecci�n popular�[159]. De este modo, ambas categor�as -los empleados p�blicos y los miembros de las corporaciones p�blicas- tienen en com�n que, unos y otros est�n al servicio del Estado y de la comunidad[160].

 

97.   Al tratarse la funci�n cumplida por los ediles de una categor�a constitucional especial de servicio p�blico, el legislador puede adoptar distintos mecanismos de respuesta frente a los requerimientos que estos servidores tienen. El precedente de este Tribunal ha se�alado, de manera reiterada, que la Constituci�n se abstiene de establecer el car�cter remunerado o gratuito de las actividades de los ediles[161]. Sin embargo, por el hecho de que su nexo con el Estado no corresponda con la especie gen�rica de v�nculo que s� se predica, por ejemplo, de los empleados p�blicos y de los trabajadores del Estado, no se puede desprender la conclusi�n seg�n la cual los ediles, como servidores p�blicos, no sean titulares del derecho a la seguridad social.

 

98.   Como se se�al� en la secci�n 7 supra, el derecho a la seguridad social (art�culo 48 constitucional) encuentra sustento en el principio de dignidad humana y en la satisfacci�n de las condiciones b�sicas de existencia de cada ser humano. Asimismo, los cimientos sobre los que se erige el derecho a la seguridad social son los principios de universalidad (que busca que todos los habitantes tengan acceso a los servicios de seguridad social, sin ninguna forma de discriminaci�n relacionada con el tipo de actividad laboral que ejercen) y solidaridad (que persigue que todas las personas est�n protegidas de ciertas contingencias).

 

99.   Al pertenecer los ediles a una categor�a especial de servidor p�blico -esto es, vinculados a las corporaciones p�blicas-, el ordenamiento jur�dico debe establecer respuestas especiales frente a esa vinculaci�n. Y como ya lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional: �los mecanismos y formas en que la protecci�n frente a las contingencias [aseguradas en el R�gimen General de Seguridad Social] se logra, var�a de un momento hist�rico a otro, e incluso, son diferentes dependiendo de la contingencia a cubrir�[162]. La Corte ha se�alado que el Sistema de Seguridad Social puede: �depender principalmente de la tributaci�n general�[163]. En otras circunstancias: �si bien el recaudador y administrador es el mismo Estado, los recursos no provienen del r�gimen tributario general, sino de imposiciones espec�ficamente destinadas a la financiaci�n de la seguridad social�[164]. En ocasiones: �sin que el Estado se despoje de su papel regulador y supervisor, la administraci�n del recaudo o de las coberturas se deja en manos de entes subnacionales �entidades especializadas del estado mismo, o entidades territoriales-, o de agentes privados�[165]. En otras ocasiones, y para ciertas contingencias (i.e. la ausencia de ingresos en la vejez): �el sistema puede hacer �nfasis en el esfuerzo de ahorro individual o familiar�[166]. Pero, incluso en esos casos: �no se despoja el sistema de su naturaleza solidaria, pues el mecanismo est� concebido para que ese ahorro cubra los riesgos no s�lo de quien ahorr�, sino de sus familiares�[167]. O, tambi�n: �a trav�s de mecanismos obligatorios de redistribuci�n, o de personas cuyo esfuerzo individual es insuficiente para cubrir el riesgo, y los aportes a esas cuentas individuales provienen no s�lo de los eventuales beneficiarios, sino de sus empleadores y, en ocasiones, del Estado�[168].

 

100.   Estas variaciones en el dise�o del sistema, condicionadas por las circunstancias econ�micas, demogr�ficas y pol�ticas del Estado colombiano, en nada desdibujan la esencial solidaridad que inspira, explica, justifica y propicia el Sistema de Seguridad Social. Para que el car�cter solidario de la seguridad social sea factible, es necesario, por supuesto, que los mecanismos sean esencialmente universales.

 

101.   En este orden de ideas, el car�cter universal y solidario del servicio p�blico de la seguridad social, y su condici�n irrenunciable establecido a favor de todos los habitantes del territorio nacional, incluye, tambi�n, la cobertura de los miembros de las Juntas Administradoras Locales. As�, �no es posible constitucionalmente que los textos legales excluyan grupos de personas, pues ello implica una vulneraci�n al principio de universalidad�[169].

 

102.   Para la Corte, es claro que la dimensi�n subjetiva que surge del principio de universalidad est� �ntimamente relacionada con el derecho a la igualdad[170]. La seguridad social no es m�s que la concreci�n de la aplicaci�n del principio de igual trato por parte de las autoridades: �ya que no ser�a constitucionalmente admisible que la protecci�n en riesgos laborales solo amparara a las personas que practican determinan actividad, o a las que est�n en determinado rango de edad, o a quienes ejercen solo actividades de bajo riesgo�[171].

 

103.   Conforme a dichos mandatos constitucionales, para la Sala Plena el legislador puede consagrar formas de aseguramiento y de protecci�n de la seguridad social para los miembros de las Juntas Administradoras Locales. Esto independientemente de que exista, o no, v�nculo laboral -tal y como lo determina el par�grafo demandado-. De all� que la Corte advierta que la disposici�n acusada, dirigida al reconocimiento y pago de la seguridad social de servidores p�blicos (que en el caso concreto son los miembros de las Juntas Administradoras Locales), est� autorizada por la Constituci�n.

 

104.   De lo expuesto, se desprende que la medida demandada encuadra en uno de los cuatro supuestos a partir de los cuales es posible que, de manera excepcional, el legislador intervenga en la destinaci�n de los recursos end�genos de los entes territoriales: tiene como finalidad realizar un objetivo previsto expresamente en la Constituci�n[172]. Al haberse satisfecho la primera etapa del juicio, es necesario examinar los elementos de la segunda etapa y contrastarlos con la norma acusada y, de esta manera, evaluar la medida a partir del juicio de proporcionalidad cuyos pasos han sido descritos anteriormente.

 

b)      La regla que le impone a las entidades territoriales la obligaci�n de pagar la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles con recursos end�genos no respeta el principio de proporcionalidad

 

105.   Garantizar el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales a los ediles (como las primeras figuras representativas de las comunidades) constituye una acci�n que encuentra apoyo constitucional. Por una parte, promueve un mayor grado de realizaci�n de la garant�a del derecho a la seguridad social. Por otra parte, la disposici�n objeto de la demanda concreta el deber que la ley establece de realizar los aportes a la seguridad social de quienes tengan honorarios superiores a un salario m�nimo vigente. Igualmente, ese pago tiene la aptitud de impulsar la democracia local y, por esa v�a, incrementar las actividades de participaci�n ciudadana y de control de la gesti�n p�blica.

 

106.   �No obstante, a pesar de que puede considerarse que dicha finalidad es imperiosa y que la medida empleada -obligaci�n a los municipios de pagar la seguridad social- es id�nea para alcanzarla, la Corte encuentra que la obligaci�n analizada no resulta necesaria ni proporcionada en sentido estricto.

 

107.   Para la Corte, existen otros mecanismos que podr�an cumplir los mismos prop�sitos perseguidos con la disposici�n acusada sin menoscabar la autonom�a territorial. Por ejemplo, podr�a prever una autorizaci�n seg�n la cual cada ente territorial (de forma aut�noma y en consideraci�n a su categor�a, realidad financiera y complejidad de la labor realizada) decida si reconoce y paga los gastos de la seguridad social a sus ediles.

 

108.   La norma acusada priva a los municipios del manejo de parte de sus recursos propios (i.e. dise�ar un plan de gastos e inversiones seg�n sus objetivos econ�micos, sociales o culturales, definidos en funci�n de sus propias necesidades y prioridades). Sin el reconocimiento de esta facultad, se establece una grave interferencia en la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos. En otras palabras, la garant�a constitucional de la autonom�a territorial se encuentra significativamente comprometida en sus elementos definitorios pues la medida interfiere en el propio dise�o financiero que la Constituci�n les asigna a los municipios.

 

109.   A pesar de la trascendencia de la finalidad perseguida por la disposici�n demandada (y que encuentra autorizaci�n en la Constituci�n[173]), no se puede dejar de considerar que la Carta Pol�tica no prev� un deber espec�fico que imponga realizar el pago de seguridad social de los ediles. De hecho, en varias decisiones, este Tribunal ha reconocido que es potestad del Congreso de la Rep�blica o de las autoridades locales definir si los ediles son beneficiarios, o no, del pago de honorarios y prestaciones sociales[174]. Se trata entonces de una facultad, pero no de una obligaci�n.

 

110.   Para la Corte, en consecuencia, la importancia del objetivo perseguido no compensa la aguda interferencia que se produce en el principio de la autonom�a financiera y presupuestal de las entidades territoriales, mediante la imposici�n de la responsabilidad que ahora se juzga.

 

111.   En la exposici�n de motivos del proyecto de ley que culmin� en la norma que ahora se analiza, se reconoci� que, para superar la restricci�n fijada en la Constituci�n a la intervenci�n del legislador en la destinaci�n de los recursos propios de las entidades territoriales: �la norma no puede ser una imposici�n que se realice por parte del legislador a todos los municipios�[175]. De ah� que la disposici�n demandada solo les imponga tal erogaci�n a los municipios con m�s de cien mil habitantes (y esta no corresponda con la categorizaci�n hecha por la Ley 617 de 2000 de los entes territoriales municipales y que fue descrita en precedente[176]).

 

112.   El Congreso de la Rep�blica crey� superar la limitaci�n que la Constituci�n le fija en relaci�n con la intervenci�n en la destinaci�n de los recursos end�genos de las entidades territoriales mediante la limitaci�n de los municipios destinatarios seg�n su n�mero de habitantes. Sin embargo, la medida no deja de ser por ello inconstitucional. Es entonces necesario precisar que los baremos de esta restricci�n constitucional no est�n definidos por el n�mero de entidades territoriales afectadas con la medida, sino por la protecci�n de la autonom�a que la Constituci�n le otorg� a los municipios y departamentos.

 

113.   La libertad financiera de las entidades territoriales para el manejo de sus recursos end�genos es una condici�n necesaria para el ejercicio de su propia autonom�a. Se trata de la garant�a que les reconoce el art�culo 287 constitucional y que tiene como n�cleo esencial que todas las entidades territoriales puedan gestionar sus intereses. Dicho contenido est� configurado por unos derechos m�nimos reconocidos a esas entidades: �para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as� como para participar en las rentas nacionales�[177].

 

114.   La Sala destaca que la garant�a de la autonom�a territorial se concreta, entre otros, en el reconocimiento de un contenido b�sico que debe ser defendido por toda autoridad estatal y, muy especialmente, en el ejercicio de la potestad legislativa[178]. Por ende, no es admisible el planteamiento de la exposici�n de motivos antes referida.

 

115.   La Sala Plena reitera que el objetivo de la medida est� autorizado en la Constituci�n. Se trata de la garant�a de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los servidores p�blicos que, desde un primer eslab�n, constituyen una expresi�n de la democracia representativa. Sin embargo, en este caso, el peso concreto de ese inter�s no tiene la capacidad de derrotar la autonom�a territorial, la cual asegura un espacio de inmunidad para que los municipios definan prioridades y cumplan adecuadamente las competencias que, como n�cleo de la organizaci�n territorial, les fueron asignadas por la Constituci�n y la ley.

 

116.   El asunto central que la Corte decide en esta oportunidad hace referencia a la autonom�a territorial de los municipios cuya poblaci�n supera los cien mil habitantes para la destinaci�n de sus ingresos end�genos. No se refiere a si los entes territoriales deben asumir, o no, el pago de la seguridad social de sus ediles, sino en la facultad del legislador para imponerles tal erogaci�n en sus ingresos corrientes. Se trata de establecer hasta d�nde est� constitucionalmente habilitado el legislador para intervenir en el derecho de las entidades territoriales municipales para administrar sus recursos propios. O, lo que en otras oportunidades ha definido esta Corte: �la selecci�n de los objetivos econ�micos, sociales o pol�ticos a los cuales deban estar destinados los recursos p�blicos de propiedad de las entidades territoriales�[179]. En cualquier caso, para que se preserve la vigencia la garant�a de la autonom�a territorial: �se requiere que, al menos una porci�n razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma, ser�a imposible hablar de autonom�a y estar�amos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant�a institucional�[180].

 

117.   Para este Tribunal, el Congreso no puede imponer a los entes territoriales el pago de la seguridad social de los ediles con recursos end�genos, pues esto atenta contra su autonom�a territorial. Pero ello no obsta para que, justamente en uso de la referida autonom�a territorial, cada municipio elija que puede hacerlo. De all� que la lectura constitucionalmente admisible que se deba hacer de la disposici�n demandada es que se trata de una autorizaci�n de pago y no de una imposici�n.

 

118.   Este Tribunal reconoce la facultad de los entes territoriales de pagar los honorarios de los ediles mediante recursos end�genos (en los t�rminos se�alados en el inciso 3 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 1 de la Ley 2086 de 2021)[181]. De la misma manera, la Sala Plena encuentra que si los entes territoriales deciden, de manera aut�noma, asumir el pago de los honorarios (en los t�rminos consignados en la Sentencia C-078 de 2018), tambi�n puedan asumir, de manera aut�noma y a trav�s de los mismos recursos, el pago de la seguridad social Es de esa forma que se garantiza que el legislador puede concretar las competencias que la Constituci�n le entreg� y, al mismo tiempo, se respeta la autonom�a territorial en materia financiera de los recursos end�genos de los municipios.

 

119.   A partir de lo anterior, la Corte declarar� exequible el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021, bajo el entendido de que, el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, es una atribuci�n de la entidad territorial, la cual ejercer� con base en su autonom�a.

 

III.           DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR INEXEQUIBLE la expresi�n �En aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes� contenida en el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021.

 

SEGUNDO. DECLARAR EXEQUIBLE el primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021, en el entendido que se trata de una atribuci�n de la entidad territorial, que ejercer� con base en su autonom�a.

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACI�N DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA C-316/25

 

 

Expediente: D-15.542.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021).

 

Magistrado ponente:

 

Jos� Fernando Reyes

 

1.            Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto. A partir del ejercicio deliberativo que tuvo lugar en el seno de la Corporaci�n, secund� la propuesta mayoritaria encaminada a declarar la inexequibilidad de la expresi�n �[e]n aquellos municipios cuya poblaci�n sea superior a cien mil (100.000) habitantes� y la exequibilidad condicionada del primer inciso del par�grafo 2 del art�culo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el art�culo 2 de la Ley 2086 de 2021, bajo el entendido de que los entes territoriales gozan de la facultad �y autonom�a� de pagar los honorarios de los ediles mediante recursos end�genos.

 

2.            Sin perjuicio de coincidir con la parte resolutiva de la providencia, en el marco del debate puse de manifiesto algunas precisiones que estimo oportuno consignar en la presente aclaraci�n. Como bien se expone en la sentencia, en este caso la Corte tuvo que analizar si la obligaci�n municipal de sufragar la seguridad social de los ediles con recursos end�genos re��a con la autonom�a territorial. El pleno consider� que, en garant�a de la antedicha prerrogativa, el pago de la seguridad social debe ser potestativo del ente municipal, mas no una obligaci�n de car�cter legal.

 

3.            Como ya lo dije, pese a acompa�ar la decisi�n, quisiera dejar constancia de algunas dudas que el ejercicio ponderativo me suscit�.

 

4.            Sobre la naturaleza de la obligaci�n. Concuerdo con mis hom�logos en que la integridad de la autonom�a territorial pasa por restringir la facultad del legislador al momento de imponer a los entes territoriales la obligaci�n de realizar erogaciones con cargo a sus ingresos propios. Con todo, esta restricci�n est� atada a una primera variable, relativa a la naturaleza de la obligaci�n dineraria que es impuesta. En el caso que nos ocupa, la erogaci�n est� asociada al reconocimiento y pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles municipales. Se trata, pues, de una exigencia que no tiene exclusivos contornos locales, sino que impacta el sistema general de seguridad social. Este sistema es integral y de �mbito nacional, pues su cobertura no est� fragmentada ni municipal ni departamentalmente. De esto se sigue, a modo de primer aspecto cr�tico, que la naturaleza de la medida exced�a en este caso el �mbito municipal, lo que restaba peso a la autonom�a territorial.

 

5.            A prop�sito de la naturaleza de la erogaci�n la providencia se vale de lo previsto en la Sentencia C-078 de 2018 para afirmar que, as� como los entes territoriales deciden, de manera aut�noma y a trav�s de los mismos recursos, el pago de los honorarios de los ediles, a fortiori, tendr�an que estar habilitados para decidir, tambi�n en el marco de su autonom�a, el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales de estos �ltimos. Aunque la comparaci�n anotada no es enteramente irrazonable, en medio del debate cuestion� dicha asimilaci�n por tres razones. En primer lugar, porque, a diferencia del pago de la seguridad social, el reconocimiento de los honorarios es un incentivo monetario a la participaci�n pol�tica local. En segundo lugar, porque presupuestalmente no son erogaciones cuantitativamente equiparables. En tercer lugar, porque el pago de la seguridad social persigue un prop�sito normativo del cual los honorarios carecen: ampliar la cobertura del sistema de salud (garant�a universal de car�cter nacional) por cuenta de robustecer sus recursos.

 

6.            Sobre las fuentes econ�micas para el cumplimiento de la obligaci�n. Como se advierte en el � 117 de la sentencia, la Sala puso de manifiesto que el Congreso no pod�a obligar a los entes territoriales a pagar la seguridad social de sus ediles con recursos end�genos. Es decir, se objet� que, en aras de la autonom�a territorial, el legislador no pod�a incidir en la destinaci�n de los recursos provenientes de fuentes de financiaci�n propias. Aunque esta premisa se ajusta enteramente a la jurisprudencia constitucional, no se pueden pasar por alto algunas variables.

 

7.            Por una parte, en el curso del proceso, la Federaci�n Colombiana de Municipios record� que la erogaci�n controvertida pod�a ser cubierta con el porcentaje de libre inversi�n de los recursos que son transferidos del Sistema General de Participaciones (SGP). Este matiz no es trivial. En efecto, qued� demostrado que, normativamente, la ley no exige que el pago de la seguridad social sea satisfecho con cargo a recursos end�genos; antes bien, para este prop�sito, los municipios pueden acudir a los ingresos corrientes de libre destinaci�n.

 

8.            No puede desconocerse que, a este respecto, la Federaci�n Colombiana de Municipios puso de manifiesto que no era deseable que el gasto sub examine se cubriera con el porcentaje remanente de la bolsa de libre inversi�n de la asignaci�n de prop�sito general del SGP, a juzgar por las dem�s obligaciones que el municipio deber�a cubrir con tales recursos. Sin perjuicio de la aceptable precisi�n pr�ctica, desde el punto de vista normativo, no es verdad que el pago de la seguridad social de los ediles tenga que ser obligatoriamente cubierta con recursos end�genos, pues el ente tiene otra fuente de financiaci�n ex�gena para ese fin.

 

9.            A esto habr�a que sumar otra circunstancia, a saber, que si bien el porcentaje remanente de la bolsa de libre inversi�n de la asignaci�n de prop�sito general del SGP no es por regla general muy abundante, en el caso de los municipios de 4�, 5� y 6� categor�a, la ley garantiza que los entes territoriales puedan disponer de un porcentaje mayor de esa bolsa de libre inversi�n[182]. En otras palabras, en el caso de los entes municipales m�s peque�os la ley reconoce mayor libertad en la destinaci�n de sus recursos ex�genos.

 

10.        Sumado a ello, no pod�a perderse de vista lo establecido en el reciente Acto Legislativo 03 de 2024, por virtud del cual se reformaron los art�culos 356 y 357 de la Constituci�n Pol�tica. Entre otras cosas, el Constituyente derivado dispuso que de �los recursos adicionales de crecimiento del Sistema General de Participaciones� la ley tendr� que decidir qu� porcentaje se dedicar� al prop�sito general. As� pues, los prop�sitos del Acto Legislativo 03 de 2024 dan cuenta del inter�s por robustecer los recursos que son transferidos a las entidades territoriales como por otorgar mayor libertad a su destinaci�n. Es decir, por cuenta de la m�s reciente enmienda constitucional, est� claro que los recursos ex�genos de los municipios est�n llamados a incrementar en los pr�ximos a�os, lo que da certeza de una mayor disponibilidad de recursos (no end�genos) para el cumplimiento de las obligaciones municipales.

 

11.        En suma, sin desmedro de la decisi�n adoptada por la Corte �que comparto, por ser garante de la autonom�a territorial�, al adelantar el juicio de proporcionalidad de la medida, debi� tenerse en cuenta: (i) que el pago de la seguridad social en salud y riesgos laborales no es ni cuantitativa ni cualitativamente equiparable al pago de los honorarios de los ediles; (ii) que la ley no obliga que la primera de las erogaciones deba hacerse exclusivamente con cargo a recursos end�genos, y (iii) que el ordenamiento constitucional ha fortalecido las fuentes de ingreso ex�genas de los municipios, as� como la libertad en su destinaci�n, lo que impacta el peso relativo de la autonom�a municipal de cara al cumplimiento de obligaciones dinerarias de car�cter universal con impacto nacional (como ocurre con el SGSS en salud).

 

12.        Finalmente, me resulta oportuno destacar que el pago de la seguridad social de los ediles municipales, aunque territorialmente electiva, es una medida de claro cu�o democr�tico. Por tal raz�n, la defensa de la autonom�a territorial no puede eclipsar la importancia constitucional de este tipo de medidas. Desde el punto de vista hist�rico, la existencia de incentivos para quienes ejercen cargos de representaci�n popular �sean estos monetarios o de otra naturaleza� es una condici�n sine qua non de la democratizaci�n del gobierno representativo[183], de ah� que el Estado �en cabeza de las entidades territoriales� deba avanzar en su garant�a y reconocimiento.

 

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

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