ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-315/21Expediente: D-14.091 Magistrada ponente: Cristina Pardo SchlesingerCon el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala Plena, procedo a exponer las razones por las cuales decidí aclarar mi voto en la Sentencia C-315 de 2021. Comparto la decisión de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que prevé incrementos del IPC más 4.50 y 4.65 puntos para los años 2020 a 2022 a la asignación de la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública (en adelante IESP), y que, además, faculta al Ministerio de Educación Nacional para establecer los mecanismos de distribución de los recursos con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros. No obstante, considero importante realizar las siguientes precisiones:La norma acusada guarda relación con la financiación de las IESP y determina los criterios con base en los cuales el Ministerio de Educación debe establecer los mecanismos de distribución de los recursos destinados a estas instituciones. Para tal efecto, los criterios de equidad y fortalecimiento institucional están definidos, en su contenido y alcance, en los programas y proyectos de inversión incluidos en la Ley 1955 de 2019, y, a su turno, en el Plan Nacional de Inversiones y en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, por mandato expreso del artículo 2° de la Ley 1955 de 2019. En efecto, el objetivo 5 “Apuesta para impulsar una educación superior incluyente y de calidad”, señala que el Ministerio de Educación se ha propuesto: (i) fortalecer la educación superior pública; (ii) revisar los esquemas de financiación de la educación superior; (iii) incrementar el número de beneficiarios al sistema con un énfasis en equidad; (iv) construir nuevas rutas de excelencia y fortalecer las existentes; (v) contribuir al cierre de brechas regionales y urbano-rurales; (vi) fomentar la educación virtual; (vii) fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad y (viii) formar capital humano de alto nivel. Para tal fin, las principales apuestas en la materia comprenden el fortalecimiento de la educación superior pública por medio de la asignación a las IESP de recursos adicionales al incremento del IPC y recursos adicionales de inversión bajo un parámetro de sostenibilidad y responsabilidad fiscal.No obstante, la norma objeto de análisis no regula lo relativo a la prestación del servicio público de educación en los términos a que se refieren los artículos 67 a 69 y 150, numeral 3, de la Constitución Política, según los cuales la educación como servicio público está sometida a la cláusula general de competencia y al principio de reserva de ley. Por el contrario, el artículo acusado se refiere a la financiación de las IESP, cuyo parámetro de control y análisis está contenido en otras normas constitucionales. En ese orden de ideas, si se trata de incrementos del IPC más 4.50 y 4.65 puntos para los años 2020 a 2022 con cargo al Presupuesto General de la Nación ordenados por la Ley del Plan Nacional de Inversiones Públicas, como ocurre en este caso, el parámetro de control lo determinan los artículos 339, 341 y 346 de la Constitución Política. Con arreglo a estas normas, la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones Públicas, a través de sus normas instrumentales, fija los criterios de distribución. Si se trata de normas relacionadas con la financiación con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), tales normas deben analizarse conforme a los parámetros previstos en los artículos 356 y 357 de la Constitución, con sujeción a los cuales la ley fija los criterios de distribución, como es el caso del artículo 16 de la Ley 715 de 2001. En igual sentido, si se trata de normas concernientes a la financiación con cargo a los recursos provenientes de rentas obtenidas por la explotación de monopolios con arbitrio rentístico, aquellas deben evaluarse teniendo en cuenta los parámetros del artículo 336 de la Constitución Política, con base en los cuales la ley debe fijar igualmente los criterios de distribución. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia C-926 de 2005, estableció que los criterios de distribución de recursos de financiación entre las IESP deben ser determinados por el Legislador. En esa oportunidad, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003, que había adoptado un sistema de concertación con los rectores de las universidades públicas para la redistribución de máximo el 12% de los aportes de la Nación a dichas instituciones. Al decidir sobre los cargos formulados en la demanda, la Sala Plena determinó que el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 había violado el principio de reserva de ley, y en consecuencia, declaró la inexequibilidad de la segunda parte del primer inciso del citado artículo. Como fundamento de su decisión, la Corte estimó que el Legislador no podía ceder o autorizar al Gobierno nacional para concertar con los rectores de las universidades públicas los indicadores de gestión para la distribución de los recursos que la Nación transfiere, independientemente si son de la base presupuestal o adicionales, puesto que solo el Legislador tenía la facultad de establecer los criterios y procedimientos de distribución de tales recursos. En el caso examinado, el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 sí fijó los criterios de distribución, cuyo alcance debe observarse a la luz de la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones y de sus Bases que forman parte de ella. Por esta razón, la norma se ajusta a la Constitución Política y debía declararse exequible, como lo dispuso la Corte, incluido su condicionamiento, para que tales criterios se interpreten y apliquen de conformidad con los programas y objetivos contenidos en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones y las Bases del Plan que forman parte de ella.En estos términos, dejo expuestas las razones de mi aclaración, con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena. Fecha ut supra,JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMAGISTRADO ---pies de página--- Escrito de corrección, pág.
4. Ibidem. Escrito de la demanda, pág.
13. Ibidem. Escrito de corrección, pág.
4. Aparte de la sentencia citado textualmente por el demandante. Escrito de corrección, pág.
3. Ibidem. Pág.
5. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Pág.
6. Ibidem. Pág.
5. Ibidem. Ibidem. Pág.
7. Ibidem. Ibidem. Pág.
8. Camilo Blanco y Juan Manuel Ramírez Montes, líder y co-líder del grupo, así como Carolina Guevara y Melissa López, investigadoras del grupo. Intervención grupo de investigación «La Educación al Derecho», pág.
2. Ibidem. Ibidem. Pág.
5. Ibidem. Pág.
4. Ibidem. Pág.
7. Ibidem. Ibidem. Intervención de la Universidad de Cartagena, pág.
10. Ibidem. Ibidem. Al respecto, explicó que «la ley claramente fijó que a través de la Ley Anual de Presupuesto se asigne a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4 puntos a los recursos de transferencia ordinaria». Ibidem. Ibidem. Ibidem. Intervención Universidad Distrital Francisco José de Caldas, pág.
3. Ibidem. Pág.
2. Ibidem. En este punto, el interviniente cita la Sentencia C-926 de 2005. Ibidem. Pág.
2. Ibidem. Intervención de la Universidad Industrial de Santander, pág.
3. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Pág.
4. Intervención de la Universidad de Antioquia, pág.
3. Ibidem. Pág.
6. Sobre el particular, la universidad explicó que, en virtud del artículo 150.3 de la Constitución Política, el Legislador solo puede adoptar medidas que «permitan impulsar lo dispuesto en el plan nacional dedesarrollo y no otras materias, como el presupuesto anual, que tienen particularidades que deben responder al objeto de otras leyes». Ibidem. Ibidem. Ibidem. Pág.
7. En criterio del interviniente, las sentencias C-265 de 2002 y C-782 de 2007 exigen que el legislador fije previamente criterios inteligibles, claros, orientadores, aunque sean generales y básicos, para que le ejecutivo pueda ejercer su competencia reglamentaria. Intervención de la Universidad Libre, pág.
6. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Pág.
7. El correo electrónico fue enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19 de marzo de 2021. Intervención de la Universidad del Quindío, pág.
5. Ibidem. La universidad sustenta esta afirmación en la Sentencia C-782 de 2007. Ibidem. Ibidem. Intervención de la UPTC, remitida por ASCUN, pág.
5. Ibidem. Ibidem. Pág. 4 a
5. Ibidem. Pág.
4. Ibidem. Ibidem. Pág.
6. Intervención de la UPTC, remitida por la Facultad de Derecho, pág.
2. Ibidem. Pág.
3. Ibidem. Pág.
2. El escrito fue enviado a la Secretaría General, por correo electrónico, el 29 de abril de 2021 a las 17:26 horas. Intervención del MEN, pág.
4. Ibidem. Pág.
8. Ibidem. Pág.
9. Ibidem. Pág.
11. Ibidem. Ibidem. Pág.
11. Ibidem. Ibidem. Pág.
16. Ibidem. Ibidem. Pág.
8. Al respecto, el ministerio señaló que «las iniciativas de política pública planteadas para la asignación de recursos adicionales a la educación superior pública en el gobierno que transcurre fueron discutidas y pactadas en mesas de trabajo adelantadas por el ejecutivo con actores del sistema de educación superior, y formalizadas al nivel de acuerdo, durante octubre y diciembre de 2018. Las cuales garantizaron la inclusión y respeto del concepto de equidad, autonomía universitaria, entre otras». Ibidem. Pág.
17. Ibidem. Pág.
14. Ibidem. Pág.
8. Ibidem. Pág.
28. Estas acepciones son: «“3. f. Justicia natural, por oposición a la letra de la ley positiva.(…) [y] 5. f. Disposición del ánimo que mueve a dar a cada uno lo que merece”». Ibidem. Pág.
8. Ibidem. Pág.
5. Ibidem. Ibidem. Pág.
7. En su intervención, el MEN explicó que el Acuerdo por lo superior 2034 fue «liderado por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), que involucró en su preparación a una amplia gama de actores directamente relacionados con el sector, es decir, el Ministerio de Educación Nacional, directivas de las Instituciones de Educación Superior (IES), docentes, estudiantes, etc. El documento representa un análisis estructural de la educación superior, y una propuesta de futuro de este, hecha sobre la base de las dificultades o problemas más representativos detectados». Pág.
7. Ibidem. Pág.
26. Intervención ANDJE, págs. 13 a
14. Ibidem, pág.
6. Ibidem. Ibidem, pág.
7. Ibidem. Ibidem, pág.
8. Ibidem. Ibidem, pág.
9. Ibidem. Ibidem. Ibidem. En el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se indica que, para el logro del referido objetivo, «es fundamental que los recursos adicionales al funcionamiento y a la inversión sean destinados hacia los factores de alta calidad (cualificación docente, bienestar y permanencia de los estudiantes, fortalecimiento de infraestructura tecnológica y dotación, proyectos de regionalización, diseño y adecuación de nueva oferta académica y proyectos de investigación) con una gestión transparente a nivel institucional que promueva, en el marco de la autonomía, la adopción de prácticas de buen gobierno y gestión en los procesos de toma de decisiones y ambiente de control interno, y con una rendición de cuentas permanente frente a la ciudadanía». Intervención de la ANDJE, citando el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, pág.
302. Ibidem, pág.
10. Según la ANDJE, las referencias a la equidad del referido decreto son: «equidad en el acceso a la educación (art. 1.1.1.1), la equidad territorial (art. 1.2.2.1), equidad social y cultural (art. 2.3.1.4.2.2), equidad de género (art. 2.3.3.4.3.3), equidad ante la discapacidad y para la inclusión (art. 2.3.3.5.2.1.3), equidad en la organización de la planta de personal (art. 2.4.6.1.1.3)». Ibidem, pág.
11. Ibidem. Ibidem. Concepto del Procurador General de la Nación, pág.
3. Ibidem. Ibidem. Ibidem, págs. 3 a
4. Ibidem, pág.
4. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
5. Escrito del demandante, pág.
1. Ibidem, pág.
2. Ibidem. Sobre este punto, el ciudadano sostuvo que, «[e]n todo caso, la concertación entre el Ministerio de Educación Nacional y las instituciones de educación superior pública equivale a una negociación sobre cuáles aspectos tener en cuenta y cuáles no para la asignación presupuestal. Esta práctica ya ha sido censurada por la Corte Constitucional en la sentencia C-926 de 2005 por ser contraria tanto al principio de reserva legal como a la autonomía universitaria (art. 69 CP)». Pág.
3. Ibidem, pág.
3. Intervención de la Universidad del Quindío, pág.
5. Ibidem. Intervención ANDJE, pág.
6. Ibidem, pág.
11. Intervención grupo de investigación «La Educación al Derecho», pág.
4. El ciudadano indicó que el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 «sujeta[ba] la distribución del porcentaje a indicadores de gestión que no se encuentran precisados por el legislador», situación que implicaba «una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política». Sentencias C-429 de 2019, C-290 de 2019 y C-744 de 2015, entre otras. Sentencia C-290 de 2019. El análisis de constitucionalidad se limitará a determinar si la disposición demandada desconoce el principio de reserva de ley, habida cuenta de que la magistrada sustanciadora rechazó el pretendido cargo presentado por el demandante por la presunta vulneración de la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución Política). Sentencia C-782 de 2007. Sentencia C-782 de 2007. Cfr. Sentencia C-675 de 2005. Ibidem. Sentencia C-810 de 2014. En este mismo sentido, las sentencias C-135 de 2016, C-823 de 2011, C-713 de 2008, C-507 de 2006, C-1262 de 2005, C-818 de 2005, C-675 de 2005, C-265 de 2002, C-234 de 2002, C-710 de 2001, C-111 de 2000, C-448 de 1998, C-570 de 1997, entre otras. Al respecto, la Corte ha explicado que el principio de reserva de ley «suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del procedimiento deliberativo en el proceso de formación de las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo». Sentencia C-810 de 2014. Sentencia C-710 de 2001. En esta sentencia, la Corte explicó que «[e]l significado de la legitimidad del derecho se encuentra estrechamente vinculado al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el producto de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legitimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad, que no es homogénea». Cfr. Sentencias C-619 de 2012 y C-791 de 2002. Sentencia C-135 de 2016. Cfr. Sentencias C-412 de 2015 y C-619 de 2012. Sentencias C-619 de 2012 y C-823 de 2011. Sentencias C-619 de 2012 y C-1262 de 2005. Cfr. Sentencia C-594 de 2010. Cfr. Sentencias C-810 de 2014, C-507 de 2014 y C-228 de 2010, entre otras. La jurisprudencia constitucional no ha sido uniforme en cuanto al uso de las denominaciones de los tipos de reserva de ley. Así, en algunas sentencias, la Corte ha distinguido entre reserva de ley material y formal, en lugar de reserva de ley ordinaria y especial. Al respecto, se pueden ver las sentencias C-135 de 2016, C-412 de 2015, C-810 de 2014, C-527 de 1994 y C-570 de 1997, entre otras. Sentencias C-507 de 2014 y C-228 de 2010. A manera de ilustración, «la Corte ha explicitado que existe tal limitación, por ejemplo “en materia de libertad individual, para señalar que las restricciones a ese derecho se encuentran sometidas a estricta reserva legal, de manera que corresponde al legislador señalar de manera precisa las hipótesis en las que la privación de la libertad es jurídicamente viable; a la reserva en materia penal, conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y expresa todos los elementos del delito y establecer la sanción aplicable; a la reserva en materia disciplinaria; a la reserva en relación con el establecimiento de inhabilidades; o la reserva legal para la determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios públicos, campo en el cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, “... como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público, abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios”». Sentencia C-228 de 2010. Cfr. Sentencias C-690 de 2003, C-150 de 2003, C-1076 de 2002, C-939 de 2002, C-996 de 2000, C-769 de 1998, C-448 de 1998 y C-327 de 1997. Artículos 152 y 154 de la Constitución Política. Cfr. Sentencias C-507 de 2014, C-619 de 2012 y C-739 de 2000, entre otras. Esta prohibición de delegación también ha sido considerada como una «manifestación más exigente del principio de legalidad». Ver Sentencias C-228 de 2010 y C-690 de 2993. Además de los impuestos y los códigos, la Corte ha sostenido que «el Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas relacionadas con “los principios que integran el contenido material del principio de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas”». Sentencias C-507 de 2014 y C-710 de 2001. En este sentido, en la Sentencia C-582 de 1996, la Corte sostuvo que «[p]articularmente, en asuntos penales, la garantía de la libertad exige que el contenido y la forma de las regulaciones que componen este universo, sean legislativos». Al respecto, «[l]a jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley». Sentencia C-823 de 2011, reiterada en la Sentencia C-135 de 2016. Asimismo, la Corte ha sostenido que «una lectura integral y sistemática» de la Constitución Política y de la Ley 142 de 1994 «permite concluir que la facultad otorgada a las Comisiones de Regulación para adoptar tratamientos diferenciales a empresas de servicios públicos, de acuerdo con su posición en el mercado, no desconoce la cláusula de reserva de ley». Cfr. Sentencia C-150 de 2003. Sentencia C-675 de 2005. Sentencia C-400 de 2013, reiterada en la Sentencia C-135 de 2016. «Respecto de esta potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 de la
C. N., ha acentuado la Corte cómo en armonía con la doctrina clásica del derecho administrativo el propósito principal de la función administrativa estatal consiste en concretar mediante actos administrativos los mandatos legales. Desde esa perspectiva, “mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (artículo 150
C. N.), y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (artículos 150-10, 212
C. N.)- [se encamina] al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto”». Sentencia C-1005 de 2008. Ibidem. Sentencia C-135 de 2016. Sentencia C-1262 de 2005, reiterada en la Sentencia C-810 de 1994. Sentencia C-782 de 2007. Ibidem. Ibidem. Cfr. Sentencias C-1191 de 2001 y C-570 de 1997. Ibidem. «La diferencia entre cláusula general de competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y ámbitos jurídicos que en principio se encuentra en cabeza del Legislador y, sólo de manera excepcional, puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con base en facultades extraordinarias y expresas concedidas a éste. Mientras que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitución Política compete regular al Legislador, como en materia de servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP)». Artículo 150.23 de la Constitución Política. Artículo 365 de la Constitución Política. Sentencias C-186 de 2011 y SU-1010 de 2008. Para la Corte, la reserva de ley en servicios públicos comprende «aspectos tales como su carácter, naturaleza, extensión, cobertura, sujetos prestadores, su gestión y fiscalización, condiciones de prestación, usuarios y sus derechos y deberes, el régimen tarifario, así como el control, inspección y vigilancia por parte del Estado; todo ello de conformidad con los artículos 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política». Sentencia C-782 de 2007. Cfr. Sentencias C-150 de 2003 y C-263 de 1996. Sentencia C-150 de 2003. Cfr. Sentencias C-186 de 2011 y SU-1010 de 2008. Sentencia SU-1010 de 2008. Sentencia C-150 de 2003. Sentencia C-675 de 2005. Sentencia C-150 de 2003. Cfr. Sentencia C-791 de 2002. Sentencias C-955 de 2007, C-284 de 1997 y C-263 de 1996. Sentencia C-186 de 2011. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Cfr. Sentencia C-199 de 2001. Al respecto, la Corte advirtió que «[l]o anterior no quiere decir que la posibilidad de configuración normativa en la materia se reserve al Legislador y al Presidente de la República, pues como ha reconocido esta Corporación “la función estatal de regulación socio-económica ha venido adquiriendo un contenido que la diferencia de las demás funciones de intervención estatal en la economía. Así la función estatal de regulación está segmentada por sectores de actividad económica o social, de tal manera que la regulación de un sector pueda responder a las especificidades del mismo”, de manera tal que la ley puede prever la creación de órganos especializados para ejercer dicha función estatal, papel que distintos cuerpos normativos, entre los que se cuenta la Ley 1341 de 2009, han atribuido a las comisiones de regulación». Sentencia C-186 de 2011. Sentencia C-056 de 2021. En dicha providencia, la Corte remitió a las siguientes sentencias del Consejo de Estado, a saber: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad.11001-03-24-000-2013-00319-00A, C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, Rad. 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230) C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia C-172 de 2014. Sentencia C-056 de 2021. Cfr. Sentencia C-400 de 2013. Ibidem. Sentencia C-782 de 2007.En un sentido similar, ver la Sentencia C-675 de 2005. Artículo 67 de la Constitución Política. Sentencia C-675 de 2005. Reiterada en la Sentencia C-782 de 2007. Sentencia C-782 de 2007. Ibidem. «Es entonces, con fundamento en el artículo 67 de la Constitución Política que la doctrina y la jurisprudencia constitucional han entendido que la potestad de regulación de la educación que el constituyente asignó al Estado debe ser ejercida por el Legislador. Esto significa, que, en materia de educación, y por ser ésta un servicio público con función social, está determinada no solamente por la cláusula general de competencia legislativa, como todos los demás ámbitos del ordenamiento jurídico, sino que además, las materias relativas a la educación, están sujetas al principio de reserva legal». Ibidem. Sentencia C-852 de 2005. Reiterada en la Sentencia C-782 de 2007. Sentencia C-782 de 2007. Es importante tener presente que «la potestad reglamentaria radica en principio en cabeza del Presidente de la República pero no es exclusiva de éste, por cuanto puede ser ejercida por otros órganos o entidades del Estado de carácter administrativo, aunque siempre se encuentra subordinada y tiene un carácter subsidiario respecto de la potestad reglamentaria presidencial». Ibidem. De tal suerte que, «si una habilitación para ejercer dicha potestad no se encuentra acompañada de un referente legal preexistente y debidamente desarrollado, que se encuentre en capacidad para orientar la reglamentación de la ley, constituye una deslegalización de la materia y una transferencia indebida e irregular de competencias». Cfr. Sentencia C-852 de 2005. Sentencias C-782 de 2007 y C-675 de 2005. Sentencia C-507 de 2008. Ver sentencias C-162 de 2008, C-507 de 2008 y C-926 de 2005, entre otras. Sentencia C-162 de 2008. En esta sentencia, Corte explicó que la autonomía universitaria, en tanto garantía institucional, tiene como fin limitar la actividad legislativa, mientras que el principio de reserva de ley busca «garantizar que ciertos contenidos constitucionalmente predeterminados sean regulados en detalle exclusivamente por medio de normas con fuerza de ley». En la Sentencia C-507 de 2008, la Corte explicó que «[d]esde la sentencia T-492 de 1992, la Corte ha señalado que la autonomía universitaria no es absoluta pero que las restricciones sustantivas de esta garantía sólo pueden provenir de la Constitución y la ley. Esta tesis sin embargo no obsta para impedir que el ejecutivo ejerza las importantes tareas de vigilancia y control que la Carta le asigna. Sin embargo, tales tareas deben ser realizadas en los términos de la ley y no aparejan la facultad de establecer restricciones sustantivas a la autonomía más allá de lo que la ley expresa y concretamente autorice. Cfr. Sobre este tema, C-220 de 1997, C-008 de 2001, C-1053 de 2001, C-918 de 2002, T-1317 de 2001». Sentencia C-507 de 2008. Sentencia C-507 de 2008. Ibidem. Ibidem. Cfr. Artículo 16 de la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de 2002. «Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente Ley» (artículo 19 de la Ley 30 de 1992). «Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel» (artículo 17 de la Ley 30 de 1992). «Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización» (artículo 18 de la Ley 30 de 1992). Cfr. Artículo 57 de la Ley 30 de 1992. Artículo 2.2.2.1. del Decreto 1075 de 2015 (Decreto único reglamentario del sector Educación. Cfr. Artículo 58 de la Ley 30 de 1992: «La creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de Educación Superior corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales, o a las entidades territoriales que se creen, con el cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley. Al proyecto de creación debe acompañarse por parte del Gobierno un estudio de factibilidad socioeconómico aprobado por el Ministro de Educación Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)». Artículo 28 y 29 de la Ley 30 de 1992. Respuesta al auto de pruebas, pág.
1. Ibidem. pág.
2. Artículo 86 de la Ley 30 de 1992 (modificado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015): «Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes. PARÁGRAFO. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en el presente artículo». Ibidem, pág. 3. «Los recursos son apropiados en el presupuesto del MEN, entidad que realiza, mediante acto administrativo, la desagregación por universidad y la correspondiente transferencia. Los recursos se dividen en quinceavas partes y el desembolso de estos se realiza mediante giros mensuales, con el fin de garantizar la normal operación de las universidades a lo largo del año. En los meses de febrero, junio y diciembre se giran dos quinceavas y en los demás una quinceava». Ibidem, pág.
4. Ibidem. Sobre este punto, el MEN explicó que «la liquidación anual de estos recursos la realiza el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) teniendo en cuenta el presupuesto asignado en el año 1993 actualizado cada año con el IPC». Ibidem. Artículo 87 de la Ley 30 de 1992: «A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto. Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para el Sistema de Universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran. PARÁGRAFO. El incremento al que se refiere el presente artículo se hará para los sistemas que se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), previa reglamentación del Gobierno Nacional». Ibidem, pág.
4. También señaló que «[l]os recursos apropiados corresponden al resultado de aplicar, sobre el valor de las transferencias realizadas a las universidades públicas en el año anterior, un porcentaje equivalente al 30% de la tasa de crecimiento de la economía (incremento del Producto Interno Bruto - PIB)». Ibidem. Sobre esta metodología, el MEN explicó que «[h]asta el año 2014 estos recursos se distribuían a partir de un modelo de indicadores de gestión que evaluaba, a partir de la capacidad de cada universidad, los resultados logrados en cada una de las actividades misionales. El modelo estaba orientado a medir la eficiencia, analizando el grado de optimización de los insumos o la capacidad de cada universidad en la producción de losresultados y/o productos esperados en Formación, Investigación, Bienestar y Extensión. En el año 2015, en un trabajo conjunto con el Sistema de Universidades Estatales (SUE), se definió una nueva metodología de distribución, que se viene utilizando actualmente, y que está basada en la medición de indicadores de resultado. Para tal fin se construyó un índice sintético que valora el progreso que registran las universidades públicas en indicadores de resultado definidos en el marco de tres dimensiones: a) acceso y permanencia, b) calidad, c) logro. El índice de progreso valora el avance de cada universidad en cada uno de los indicadores de resultado. En ese sentido, mayores avances en los indicadores representan una mayor ponderación en el índice de progreso y por ende una mayor participación en la distribución de los recursos. Los indicadores evaluados son: en la dimensión de calidad se consideran resultados en las pruebas SABER PRO, nivel de formación de los docentes, acreditación institucional y de programas; en la dimensión de logro se evalúan indicadores de graduación e investigación y en la dimensión de acceso y permanencia indicadores de matrícula, regionalización y retención». Ibidem. Debido a que el artículo 87 de la Ley 30 de 1992 condicionó la apropiación de estos recursos al crecimiento del PIB, «para el año 2021 no fueron apropiados recursos por este concepto, teniendo en cuenta que, en 2020, como consecuencia de la emergencia sanitaria y económica derivada por el Covid-19, la economía colombiana decreció». Por ejemplo, entre el 2013 y 2017, las IESP (universidades e ITTU) recibieron recursos del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), de acuerdo con lo previsto por las leyes 1607 de 2012 y 1739 de 2014. El MEN informó que el último giro realizado por este concepto a las IESP fue realizado en la vigencia fiscal de 2017. Ibidem, pág.
2. Ibidem. Artículo 2° de la Ley 1697 de 2013. De conformidad con el artículo 1° de esta misma ley, el término de recaudo de esta contribución es de 20 años. Artículo 10 de la Ley 1697 de 2013. De acuerdo con la sección (c) del artículo 11 de la Ley 1697 de 2013, una de las funciones del Ministerio de Educación Nacional es «[d]istribuir los recursos del Fondo de acuerdo con lo estipulado en la presente ley». Respuesta al auto de pruebas, pág.
2. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
7. Además de los recursos objeto del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, en cumplimiento con los acuerdos del 2018, destinó los «[r]recursos de los excedentes de cooperativas, establecidos en el artículo 142 de la reforma tributaria del año 2016 [Ley 1819 de 2016], para fortalecer los presupuestos de funcionamiento de [todas] las IES públicas». Así, los recursos excedentes de cooperativas, estos recursos «son asignados a todas las IES a partir de 2019 para el fortalecimiento de sus presupuestos de funcionamiento». El MEN informó que, en 2021, se apropiaron «cerca de $29.015 millones […] y que fueron girados en su totalidad en marzo». Intervención del MEN, pág.
6. Respuesta al auto de pruebas, pág.
7. La jurisprudencia constitucional ha explicado que el artículo 346 constitucional contiene el principio de legalidad del gasto. Según este principio, «corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP art. 1°). En el constitucionalismo colombiano la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP. Art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas». Sentencias C-1065 de 2001 y C-685 de 1996. En este sentido, ver las sentencias C-380 de 2019, C-127 de 2019, C-006 de 2012, C-507 de 2008 y C-1168 de 2001, entre otras. Ibidem. Ibidem, págs. 9 a
10. Ibidem, pág.
8. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
9. Ibidem, pág.
10. Ibidem. Es importante advertir que, en su respuesta al auto de pruebas (pág. 12), el MEN explicó que «los Planes de Fomento a la Calidad no son un instrumento de asignación o transferencia de recursos». En este sentido, afirmó que «[c]onforme a lo previsto en el Decreto 1075 de 2015 adicionado por el Decreto 1246 de 2015, los Planes de Fomento a la Calidad (PFC) se definen como herramientas de planeación en las que se incluyen los proyectos, metas, indicadores, recursos, fuentes de financiación e instrumentos de seguimiento y control a la ejecución del plan, que permiten mejorar las condiciones de calidad de las Instituciones de Educación Superior públicas de acuerdo con sus planes de desarrollo institucionales. En consecuencia, una vez se asignan los valores de recursos adicionales de inversión, contemplados en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, cada una de las Instituciones de Educación Superior Públicas, inicia la formulación del PFC». Es decir, «a los valores asignados por el Ministerio de Educación Nacional, cada institución, también de manera autónoma, puede agregar al financiamiento de los proyectos de inversión otras fuentes como son: [los] [r]recursos provenientes del mismo artículo 183 de la Ley 1955 destinados a pago de obligaciones o saneamiento de pasivos». La precisión hecha por el MEN en su respuesta al auto de pruebas es pertinente, debido a que, en la intervención presentada inicialmente por el ministerio, el apoderado de la entidad sostuvo que «teniendo en cuenta la orientación con el Plan Nacional de Desarrollo consagró para este periodo de gobierno la forma como se presupuestarían estos recursos adicionales –calidad-, se encontró que una herramienta razonable para gestionar los recursos de inversión adicionales eran los Planes de Fomento de la Calidad PFC como parte del Plan de Fortalecimiento Institucional PFI, dado que apuntan a lograr una adecuada articulación entre el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Plan de Desarrollo Institucional (PDI) de cada IES y contribuir así al Fortalecimiento de la Calidad que pretende el Ministerio de Educación Nacional». Págs. 17 a
18. Ibidem. Ibidem, pág.
11. Ibidem, pág.
10. Ibidem. Ibidem. En concreto: «Sistema Nacional de Información de Educación Superior– SNIES, Sistema para la Prevención de la Deserción en las IES – SPADIES». Ibidem. Ibidem, págs. 10 a
11. Ibidem, pág.
11. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
12. Ibidem, pág.
11. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
12. Ibidem, pág.
18. Ibidem. Cfr. Ibidem, pág.
19. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
9. Ibidem. En múltiples oportunidades, la Corte ha reconocido que el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo hace parte integral de la Ley que aprobó dicho plan. Al respecto, ver las sentencias C-133 de 2021, C-068 de 2021, C-063 de 2021, C-050 de 2021, C-030 de 2021, C-493 de 2020, C-440 de 2020, C-095 de 2020, C-026 de 2020, C-008 de 2018, C-670 de 2014, C-363 de 2012, C-394 de 2012 y C-077 de 2012, entre muchas otras. Sentencia C-415 de 2020. Ibidem. Sentencia C-440 de 2020. Sentencias C-493 de 2020, C-068 de 2020, C-008 de 2018, C-016 de 2016, C-363 de 2012, C-394 de 2012 y C-376 de 2008, entre muchas otras. Cfr. Sentencia C-442 de 2019. Artículo 3 de la Ley 1955 de 2019. Ibidem. Documento de las Bases del PND, pág.
231. Ibidem. Ibidem. En total, el pacto por la equidad tiene seis líneas, a saber: el pacto estructural por la equidad está compuesto por seis líneas, a saber: (i) «Primero las niñas y los niños: desarrollo integral desde la primera infancia hasta la adolescencia», (ii) «Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible para todos», (iii) “Educación de calidad para un futuro con oportunidades para todos», (iv) «Alianza por la seguridad alimentaria y la nutrición: ciudadanos con mentes y cuerpos sanos», (v) «Vivienda y entornos dignos e incluyentes» y (vi) «Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva». Ibidem, pág.
232. Ibidem, pág.
285. Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
302. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem, págs. 302 a
303. Ibidem, pág.
303. Punto 3: «gradualidad en la gratuidad en el acceso a la educación superior para población vulnerable». Ibidem, pág.
304. Ibidem. Ibidem. Punto 6: «educación virtual». Ibidem. Ibidem. Ibidem, pág.
305. Sentencia C-782 de 2007. En un sentido similar, ver la Sentencia C-675 de 2005. Cfr. Sentencias C-782 de 2007 y C-675 de 2005. Cfr. Sentencias C-507 de 2008 y C-926 de 2005. Sentencia C-926 de 2005. Sentencia C-220 de 1997. Sentencias C-150 de 2003 y C-791 de 2002. Ibidem. En este sentido pueden consultarse la intervención del MEN y su respuesta al auto de pruebas. Como respuesta a esta manifestación social, el Gobierno nacional creó «la Mesa de Diálogo para la construcción de acuerdos para la Educación Superior Pública […] como un espacio de seguimiento, discusión y proposición de acuerdos, que permitan alcanzar soluciones a las problemáticas estructurales de la Educación Superior Pública, bajo la coordinación del Ministerio de Educación Nacional». Resolución 19195 de 14 de diciembre de 2018, del Ministerio de Educación Nacional. Sentencia C-926 de 2005. Ibidem. Ibidem. Cfr. Sentencias C-782 de 2007 y C-675 de 2005. Sentencia C-507 de 2008. Sentencia C-782 de 2007. Cfr. Sentencia C-704 de 2010. Ibidem. Sentencia C-644 de 2016. Ibidem. Cfr. Sentencia C-810 de 2014. Sentencias C-284 de 2015, C-1547 de 2000 y C-083 de 1995. En la Sentencia SU-837 de 2002, la Corte identificó algunas normas constitucionales que versan sobre la equidad en diferentes ámbitos, tales como los artículos: 150.16, 226, 227, 230 y 247 de la Constitución Política. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha dado cuenta de la diversidad de ámbitos en los cuales resulta posible la aplicación de la equidad. Por ejemplo, en materia: tributaria, sentencias C-606 de 2019, C-388 de 2019, C-278 de 2019, C-209 de 2016, C-169 de 2014, C-734 de 2002, C-007 de 2002, entre muchas otras; pensional, sentencia T-1046 de 2007; electoral, sentencia C-1153 de 2005; de género, sentencias C-027 de 2018, C-017 de 2018, entre otras; laboral, sentencias T-278 de 2016, T-435 de 2014, entre otras; de expropiación, sentencias C-962 de 2003 y C-1058 de 2002 y de administración de justicia, sentencias C-631 de 2012, SU-173 de 2015, SU-837 de 2007, T-046 de 2002, C-1547 de 2000 y C-083 de 1995, entre otras. Sentencia C-782 de 2007. Cfr. Sentencia C-704 de 2010. Cfr. Sentencia C-644 de 2016. En múltiples oportunidades, la Corte ha reconocido que el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo hace parte integral de la Ley que aprobó dicho plan. Al respecto, ver las sentencias C-133 de 2021, C-068 de 2021, C-063 de 2021, C-050 de 2021, C-030 de 2021, C-493 de 2020, C-440 de 2020, C-095 de 2020, C-026 de 2020, C-008 de 2018, C-670 de 2014, C-363 de 2012, C-394 de 2012 y C-077 de 2012, entre muchas otras.