ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-313 DE 2007LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión (Aclaración de voto)Es menester reiterar que no es acertada la consideración según la cual la ley que confiere facultades extraordinarias debe contener de manera expresa y precisa los temas que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. La conclusión a la que ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada interpretación del artículo 150 superior que, en efecto, establece un límite de naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante, tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y precisión. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de precisión busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es, que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omnímodas de regulación al Ejecutivo, tal como ocurriría con leyes que permitieran el desarrollo de “todos los temas necesarios para alcanzar la paz”, o “El establecimiento de un nuevo régimen de educación”. Esta clase de delegaciones, precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no sólo resultan genéricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversión del carácter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la medida en que vacían de contenido la competencia general de regulación atribuida al Congreso de la República sin que medie alguna suerte de límite material. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Delegación tácita (Aclaración de voto)A pesar de la corrección formal del argumento defendido por la Sala Plena, según el cual el texto constitucional no permite delegaciones tácitas, es necesario ofrecer a esta prohibición una lectura coherente, lo cual lleva a su comprensión en el siguiente sentido: tácita aquí significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de relación con la materia delegada. No obstante, sí se permite la delegación sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la ley de facultades extraordinarias exista una relación de género a especie, entre ley y Decreto ley. Una exigencia en contrario implicaría la adopción de requisitos desproporcionados que desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser solucionada por medio de la concesión de tales facultades.FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y DECRETO LEY-Relación no es igual a la que se establece entre ley y decretos reglamentarios (Aclaración de voto)Es preciso anotar que la relación que está llamada a verificar la Corte Constitucional entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República no resulta comparable con aquella propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La diferencia esencial para el análisis que ahora se adelanta consiste en que el objeto de los decretos leyes no se reduce a “desarrollar” o “reglamentar” la ley habilitante, como sí ocurre en el segundo evento señalado. Al contrario, en este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra sometida a un límite de contenido previamente establecido por el mismo legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal limitación que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones minuciosas y específicas que hacen inocua la figura establecida en el artículo 150.10 superior.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance (Aclaración de voto)En el asunto bajo revisión, la autorización conferida por el artículo 81 del decreto 1295 de 1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la habilitación contenida en el artículo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una medida orientada a procurar la administración del sistema general de riesgos profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relación de género a especie entre esas disposiciones que no requiere como justificación un minucioso análisis del alcance semántico de los signos lingüísticos por medio de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedición del mencionado decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaración de voto, un examen de constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al propósito que pretende ser alcanzado por medio de la concesión de facultades extraordinarias. En conclusión, debe existir una relación de conexidad directa entre los decretos leyes y la ley que permite su expedición.Referencia: expediente D-6392Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 81 y el artículo 98 en lo referente a la expresión: “y demás normas que le sean contrarias” del Decreto ley 1295 de 1994. Actor: Domingo Banda TorregrozaMagistrado Ponente Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRACon el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena, presento a continuación los argumentos por los cuales me aparto de la motivación sobre la cual se apoya la decisión tomada por esta Corporación, aclarando previamente que la parte resolutiva de esta providencia es, en últimas, acertada puesto que en el caso concreto la Corte declaró la exequibilidad de las disposiciones demandadas por el cargo de exceso en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República; no obstante, como se expondrá luego, las razones jurídicas que orientaron a la Sala para arribar a tal decisión dan lugar a serios reparos y demandan una reflexión adicional.El asunto planteado a la CorteLa demanda interpuesta por el ciudadano plantea, bajo un mismo cargo, dos problemas jurídicos diferentes: (i) en primer lugar, propone una revisión acerca de los límites establecidos por el texto constitucional a los decretos leyes en cuanto a la prohibición de delegación al Ejecutivo de la labor de expedición de códigos. (ii) En segundo término, supone un examen a propósito de la subordinación a la cual se encuentran sometidos estos decretos frente al ámbito legislativo de las facultades conferidas por la ley habilitante.Antes de avanzar en esta exposición preliminar sobre la opinión mayoritaria de la Corte, vale recordar el contenido normativo específico de las disposiciones demandadas: el inciso 2° del artículo 81 del Decreto Ley 1295 de 1994 establece lo siguiente: Los intermediarios de seguros sujetos a la supervisión permanente de la Superintendencia Bancaria, podrán realizar actividades de Salud Ocupacional si cuentan con una infraestructura técnica y humana especializada para tal fín, previa obtención de licencia para prestación de servicios de salud ocupacional a terceros.Por su parte, el fragmento demandado del artículo 98 –subrayado- precisa la vigencia del mencionado decreto en los siguientes términos:ARTICULO
98. DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y deroga los artículos 199, 200, 201, 202, 203, 204 y 205 del Código Sustantivo de Trabajo, los artículos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los capítulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2o. y el literal b) del artículo 5o. de la Ley 62 de 1989 y demás normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior. Ahora bien, en cuanto a la primera acusación las consideraciones realizadas en la parte motiva de la sentencia no merecen reparo alguno dado que, no sólo se ciñen al texto constitucional, sino que descansan sobre sólidos precedentes de esta Corporación en los cuales se ha precisado con exactitud el alcance de la prohibición impuesta a las leyes de facultades extraordinarias sobre la expedición de códigos.No obstante, el desarrollo ofrecido por la Sala Plena al segundo problema jurídico planteado merece un análisis adicional pues, como se explica en líneas posteriores, las consideraciones llevadas a cabo en el fundamento 5º de esta sentencia, a propósito del alcance de la Ley de facultades extraordinarias, están orientadas por un derrotero que resulta por completo ajeno al texto constitucional colombiano, el cual nubla la comprensión y funcionamiento de esa institución.En opinión del ciudadano el artículo 81 demandado desborda el objeto de regulación confiado al Ejecutivo por medio del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, disposición que le concedió facultades extraordinarias para dictar las normas necesarias para la organización de la administración del Sistema general de riesgos profesionales. Para analizar este cargo la Corte adelantó un riguroso análisis semántico de los vocablos empleados por el Congreso de la República en el mencionado artículo. De manera específica, los significantes analizados fueron los siguientes: “organizar” y “administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”. Tal examen llevó a la Sala Plena a la conclusión según la cual la autorización concedida a los intermediarios de seguros por la disposición acusada se encontraba prevista dentro del espectro semántico que surge de la ley habilitante, razón por la cual la acusación de exceso en las facultades otorgadas no estaba llamada a prosperar.El fundamento de esta consideración consiste en que el objeto de regulación confiado al Ejecutivo por medio de la ley de facultades extraordinarias debe estar expresamente contenido en ésta, lo cual supone una proscripción absoluta de cualquier delegación tácita o, en el sentido más estricto de los términos, no expresa.Exceso material en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por una ley habilitanteSi bien la línea argumentativa seguida por la Sala Plena se muestra sólida y convincente debido a la simplicidad de sus fundamentos y a la coherencia con la cual avanza en su desarrollo, es preciso anotar que la premisa de la cual parte no es aceptable en la medida en que desdibuja el verdadero alcance de las facultades que de manera temporal el Congreso de la República concede al Ejecutivo. Para explicar esta aseveración han de ser retomadas las consideraciones contenidas en el salvamento de voto suscrito en la sentencia C-1152 de 2005. En dicha providencia esta Corporación abordó un cargo de inconstitucionalidad dirigido contra el artículo 20 del mismo decreto que en esta ocasión fue demandado.En tal oportunidad la Corte concluyó que tal disposición excedía las facultades conferidas por la Ley 100 de 1993, dado que la determinación del ingreso base de liquidación a tener en cuenta para el reconocimiento de prestaciones económicas por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales –lo cual constituía, precisamente, el objeto de regulación del artículo 20 demandado- desbordaba los límites de la delegación realizada. En esa ocasión, como ahora, la Sala Plena acogió el criterio según el cual los términos que son empleados en la ley de facultades extraordinarias son “precisos y expresos” y, con igual rigor, determinan la validez de los decretos leyes que sean expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de tal atribución.En la sentencia en comento la Corte arribó a la conclusión que sugiere que el decreto ley no puede desarrollar competencias que no han sido confiadas al Ejecutivo de manera expresa, razón que, adicionalmente, la llevó a señalar que la ley de facultades extraordinarias no podía ser empleada como un pretexto para deducir normas jurídicas diferentes o establecer delegaciones tácitas.Ahora bien, en la providencia cuya aclaración de voto ahora se expone, la Sala Plena ha acogido el mismo criterio, lo cual se ratifica en la manera en que el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el ciudadano fue abordado. Al realizar un detallado escrutinio sobre el sentido de los términos contenidos en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993 para desentrañar con exactitud las precisas barreras dentro de las cuales le es permitido al Ejecutivo expedir los decretos leyes, la Sala conserva esta errada premisa, la cual acerca conceptualmente este último conjunto de decretos a los decretos reglamentarios consagrados en el artículo 189 del texto constitucional. Tal confusión dificulta la consecución de los fines a los cuales se encuentra orientada la concesión de facultades extraordinarias, lo cual, al imponer límites excesivos al Ejecutivo, impide el desarrollo de la facultad legislativa excepcional confiada, que es una de las necesidades propias de los ordenamientos constitucionales en los cuales ha sido suscrita la cláusula del Estado Social de Derecho, debido a la densidad y amplitud de las materias que requieren regulación.En el sentido al cual conducen las consideraciones precedentes, es necesario reiterar los fundamentos que fueron expuestos en el salvamento de voto a la sentencia C-1152 de 2005 a propósito de los cimientos que subyacen la relación entre la materia delegada por medio de la ley habilitante y el contenido del decreto ley.Así, en primer lugar, es menester reiterar que no es acertada la consideración según la cual la ley que confiere facultades extraordinarias debe contener de manera expresa y precisa los temas que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. En el salvamento de voto citado se desarrolló esta consideración en los siguientes términos: “No obedece a lógica alguna afirmar que las materias o contenidos de los decretos leyes deben estar “establecidos en el texto de la ley de facultades”. De manera tal que el decreto-ley sólo puede contener temas, instituciones, procedimientos, requisitos que “expresamente” estén escritos en la ley de facultades. Se trataría de un criterio de enunciación exhaustiva y detallada sobre lo que debe contener el decreto ley. Las delegaciones de un tema permiten que se haga una relación de otros asuntos, no expresa y literalmente indicadas en la ley pero entre los cuales existe una relación directa”.La conclusión a la que ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada interpretación del artículo 150 superior que, en efecto, establece un límite de naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante, tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y precisión. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de precisión busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es, que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omnímodas de regulación al Ejecutivo, tal como ocurriría con leyes que permitieran el desarrollo de “todos los temas necesarios para alcanzar la paz”, o “El establecimiento de un nuevo régimen de educación”. Esta clase de delegaciones, precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no sólo resultan genéricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversión del carácter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la medida en que vacían de contenido la competencia general de regulación atribuida al Congreso de la República sin que medie alguna suerte de límite material. Ahora bien, a pesar de la corrección formal del argumento defendido por la Sala Plena, según el cual el texto constitucional no permite delegaciones tácitas, es necesario ofrecer a esta prohibición una lectura coherente, lo cual lleva a su comprensión en el siguiente sentido: tácita aquí significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de relación con la materia delegada. No obstante, sí se permite la delegación sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la ley de facultades extraordinarias exista una relación de género a especie, entre ley y Decreto ley. Una exigencia en contrario implicaría la adopción de requisitos desproporcionados que desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser solucionada por medio de la concesión de tales facultades.Para concluir, es preciso anotar que la relación que está llamada a verificar la Corte Constitucional entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República no resulta comparable con aquella propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La diferencia esencial para el análisis que ahora se adelanta consiste en que el objeto de los decretos leyes no se reduce a “desarrollar” o “reglamentar” la ley habilitante, como sí ocurre en el segundo evento señalado. Al contrario, en este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra sometida a un límite de contenido previamente establecido por el mismo legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal limitación que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones minuciosas y específicas que hacen inocua la figura establecida en el artículo 150.10 superior.En el asunto bajo revisión, la autorización conferida por el artículo 81 del decreto 1295 de 1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la habilitación contenida en el artículo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una medida orientada a procurar la administración del sistema general de riesgos profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relación de género a especie entre esas disposiciones que no requiere como justificación un minucioso análisis del alcance semántico de los signos lingüísticos por medio de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedición del mencionado decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaración de voto, un examen de constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al propósito que pretende ser alcanzado por medio de la concesión de facultades extraordinarias.En conclusión, como fue señalado en el salvamento de voto citado anteriormente, debe existir una relación de conexidad directa entre los decretos leyes y la ley que permite su expedición. “una relación de consecuencia o una relación de género o especie, sólo así se puede establecer una comprensión racional de la institución de la delegación legislativa que permita lograr los objetivos de colaboración entre el ejecutivo y el legislativo dentro de un Estado social de derecho y al mismo tiempo salvaguardar los riesgos de acumulación o concentración de poderes en cabeza del Presidente de la República”Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Corte Constitucional, sentencia C – 129 de 1995. Los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis salvaron el voto respecto de la confirmación del rechazo. Ver, entre muchas otras, las sentencias C-710 de 2001, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992. Sentencia C-234 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett Sentencia C-712 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Ibídem Sentencia C-077 97M.P. Antonio Barrera Carbonell Sentencia C-252 94 MM.PP. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell M.P. Jorge Arango Mejía Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Artículo 1 Decreto 1295 de 1994. Artículo 2 Decreto 1295 de 1994. Artículo 77 Decreto 1295 de 1994. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-453 del 12 de junio de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). En igual sentido la Sentencia C-250 del 16 de marzo de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). En sentencia C-1152 de 2005 la Corte había dicho algo similar: “Mediante el numeral 11 del artículo 139 de la ley 100 de 1993, le fueron conferidas facultades al Presidente de la República para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales; es decir, únicamente con el propósito de que dictara las normas necesarias para crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento.” (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) Sentencia C-1152 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara