Salvamento de voto a la Sentencia C-312 04CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Consecuencias (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Procedencia de modificaciones o adiciones (Salvamento de voto)De conformidad con la línea jurisprudencial reiterada por la Corte hasta ahora, el principio de identidad determina las condiciones bajo las cuales cada Cámara puede hacerle modificaciones o adiciones a un proyecto de ley, en desarrollo tanto del principio democrático como de la estructura bicameral del Congreso. Dado que el Congreso, en cada una de sus Cámaras, puede introducirle cambios a los proyectos de ley que se someten a su consideración, la Constitución no exige que durante todos los debates parlamentarios un proyecto de ley se mantenga inmutable, sino que los contenidos de los cambios tengan relación con la materia del proyecto y con lo debatido y aprobado durante los debates previos.PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Maneras de tramitar un cambio al proyecto de ley (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Trámite cuando se trata de una enmienda total al proyecto (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Trámite cuando las plenarias introducen un asunto nuevo (Salvamento de voto)Las normas orgánicas que rigen la formación de las leyes establecen diferentes maneras de tramitar un cambio al proyecto de ley según sea la magnitud del mismo y su novedad a la luz de lo previamente debatido. Los cambios que puede sufrir un proyecto de ley pueden ir desde una enmienda total al proyecto hasta modificaciones menores en la redacción del articulado.PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Introducción de cambios por plenarias que no tienen que volver a comisión (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Envío a comisión accidental (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Puede versar sobre diferentes materias siempre que obedezcan a un objeto general común (Salvamento de voto)Un proyecto puede versar sobre diferentes materias siempre que todas obedezcan a un objeto general común que le den unidad. Por eso, en tales casos la “materia predominante” es el criterio trazado para definir cuál es la comisión permanente competente para darle primer debate al proyecto. No es posible fijar a priori la relación entre materias, asuntos y artículos dado el objeto de un proyecto de ley, puesto que ella varía en cada caso y el legislador dispone de un amplio margen para configurar el proyecto según parámetros de técnica legislativa y de acuerdo con los fines de la política pública plasmada en cada proyecto de ley.CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Operancia en varios sentidos (Salvamento de voto)En la sentencia de la cual nos apartamos, esta línea jurisprudencial se cambió en varios sentidos: (i) en cuanto al tipo de relación que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificación introducida, que a partir de esta sentencia es una relación de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a partir de ahora, ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y decidan las comisiones constitucionales permanentes.CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Ha debido hacerse explícito (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-4731Demandante: Edgardo Torres SáenzDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”Magistrado Ponente:Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRACon el acostumbrado respeto salvamos el voto. La tesis central de la sentencia consistente en considerar que la contribución al Fosyga es un tema nuevo porque en sí misma tiene “autonomía normativa”, lo cual no hacía indispensable su inclusión en las cláusulas de la ley, implica un cambio de jurisprudencia respecto de los alcances del principio de identidad que rige la formación de las leyes, con implicaciones nocivas en la estabilidad y claridad de las reglas de juego.El texto demandado, decía lo siguiente:Artículo
44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual.La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.Parágrafo 1°. Estarán libres de contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.Parágrafo 2°. Para efectos de la fijación de las primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente.Criterios jurisprudenciales que son olvidados en la presente sentencia.De conformidad con la línea jurisprudencial reiterada por la Corte hasta ahora, el principio de identidad determina las condiciones bajo las cuales cada Cámara puede hacerle modificaciones o adiciones a un proyecto de ley, en desarrollo tanto del principio democrático como de la estructura bicameral del Congreso. Dado que el Congreso, en cada una de sus Cámaras, puede introducirle cambios a los proyectos de ley que se someten a su consideración, la Constitución no exige que durante todos los debates parlamentarios un proyecto de ley se mantenga inmutable, sino que los contenidos de los cambios tengan relación con la materia del proyecto y con lo debatido y aprobado durante los debates previos. Tal como lo ha reconocido esta Corporación, “las modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de ley por las plenarias y que pueden dar origen a las comisiones accidentales de mediación, son aquellas que están directamente vinculadas con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente. De esta manera, en las plenarias se pueden introducir artículos nuevos que, posteriormente, serán de conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y cuando la materia a la que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se debatió y aprobó en la otra Cámara. Así, lo consagró el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, al expresar "serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” A su turno, las normas orgánicas que rigen la formación de las leyes establecen diferentes maneras de tramitar un cambio al proyecto de ley según sea la magnitud del mismo y su novedad a la luz de lo previamente debatido. Los cambios que puede sufrir un proyecto de ley pueden ir desde una enmienda total al proyecto hasta modificaciones menores en la redacción del articulado. Primero, cuando se trata de una enmienda total al proyecto, esta debe regresar a la Comisión en virtud del artículo 179 de la Ley 5 de 1992. Este ordena que cuando tal cambio ocurra en la plenaria, el proyecto sea remitido a la comisión constitucional respectiva, para que ésta decida si aprueba o archiva el proyecto. Sin embargo, no es necesario que una enmienda amplia regrese a la Comisión si ésta “no implica cambio sustancial”, porque el artículo citado autoriza que continúe su trámite constitucional. Segundo, cuando las Plenarias introducen un “asunto nuevo”, el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992 establece que el proyecto de ley debe regresar a la Comisión para que dicho asunto nuevo sea reconsiderado. La determinación de qué constituye “asunto nuevo” depende de cada caso concreto, pero la Corte ha definido algunos criterios para este efecto: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido, (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a una tema.. Tercero, el artículo 178 de la Ley 5 de 1992, establece que las Plenarias pueden introducir cambios a un proyecto de ley –modificaciones, adiciones o supresiones que no tienen que volver a la comisión para su consideración, cuando tales novedades no correspondan a “asuntos” nuevos. Cuando se trata de cambios no sustanciales al proyecto, el artículo 179 de la Ley 5 de 1992 señala que el proyecto sigue su trámite, sin que sea necesario que regrese a la Comisión. Lo mismo sucede con cambios introducidos por las plenarias dirigidos a subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. Cuarto, la Ley 5ª de 1992 prevé en su artículo 181, la posibilidad de que un proyecto sea enviado a una comisión accidental, cuando como resultado de los cambios sufridos, éste resulte incongruente, incomprensible, confuso o tautológico en algunos de sus apartes. En las normas constitucionales y legales sobre formación de las leyes, se emplean nociones distintas que son relevantes para determinar los alcances del principio de identidad. Un proyecto puede versar sobre diferentes materias siempre que todas obedezcan a un objeto general común que le den unidad, como lo concluyó la Corte al declarar exequible la Ley 617 del 2001. Por eso, en tales casos la “materia predominante” es el criterio trazado para definir cuál es la comisión permanente competente para darle primer debate al proyecto.Ahora bien, no es posible fijar a priori la relación entre materias, asuntos y artículos dado el objeto de un proyecto de ley, puesto que ella varía en cada caso y el legislador dispone de un amplio margen para configurar el proyecto según parámetros de técnica legislativa y de acuerdo con los fines de la política pública plasmada en cada proyecto de ley. Para determinar tal relación, en el análisis de constitucionalidad se acude a elementos tales como “... el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”. Los cambios de jurisprudencia que no son explícitos En la sentencia de la cual nos apartamos, esta línea jurisprudencial se cambió en varios sentidos: (i) en cuanto al tipo de relación que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificación introducida, que a partir de esta sentencia es una relación de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a partir de ahora, ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y decidan las comisiones constitucionales permanentes.La Corte en este fallo sostiene que existe una excepción a su propia jurisprudencia: la autonomía normativa de lo agregado. Por lo tanto, así entre dos unidades normativas de un mismo artículo exista una relación suficiente de conexidad temática, lo agregado viola el principio de identidad si tiene autonomía normativa. La tesis de la autonomía normativa ya había sido analizada por la Corte y había sido hasta la fecha acogida por una minoría de magistrados. Ahora, sin decirlo, la Corte parece cambiar de jurisprudencia. En efecto, en la sentencia de la cual nos apartamos se afirma que “la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente. Tanto es así, que esta puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de calcularla. Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de seguro. El establecimiento de esa contribución podría ser objeto de una norma separada y autónoma.” En cuanto al primer aspecto del cambio, hasta ahora, la existencia de una relación próxima y estrecha con los asuntos debatidos y aprobados previamente por las cámaras, había sido el criterio aplicado por la Corte Constitucional para considerar que una modificación introducida por las plenarias no constituía un asunto nuevo. La tesis planteada en la sentencia de la cual nos apartamos, exige que la relación entre lo debatido y la modificación introducida sea, no ya de tipo causal, temático, sistemático o teleológico - como lo había aceptado la jurisprudencia de esta Corporación- sino “indispensable”, de tal manera que el asunto adicionado no puede tener una autonomía normativa específica propia. En cuanto al segundo aspecto, la nueva tesis planteada en la presente sentencia supone un examen de la relación que puede existir entre los distintos temas de una ley en abstracto, como si se tratara de una relación entre esencias. La jurisprudencia de la Corte había sostenido de manera reiterada que los distintos temas de una ley están relacionados no por una teoría abstracta del orden jurídico, sino por la solución que encontró el legislador en la búsqueda de fórmulas para responder a una realidad concreta. De conformidad con esa jurisprudencia, entre dos temas conceptualmente distintos puede existir una relación que justifica su presencia en la ley, teniendo en cuenta el problema de política pública que quiso resolver el legislador. La determinación de esa relación se había hecho hasta ahora examinando cómo el legislador en el caso concreto había encontrado una relación entre los distintos temas en el contexto de la realidad colombiana. En el caso del artículo 44 de la Ley 795 de 2002, las relaciones existentes entre el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y la contribución al Fosyga eran múltiples y estrechas: (i) El valor del SOAT debe ser transferido por las aseguradoras al FONSAT, fondo que contribuye a la financiación de la Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de Tránsito del Fosyga; (ii) Tanto el valor del SOAT como la contribución al Fosyga, van a la misma Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de Tránsito del Fosyga; (iii) El SOAT se utiliza para cubrir los gastos de atención de salud y los daños corporales de todas las víctimas de accidentes de tránsito, hasta los montos fijados en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Los sobre costos por hospitalización, cirugía o atención médica en que incurran los centros que atiendan a las víctimas de accidentes de tránsito son pagados con cargo al Fosyga. (iv) Tanto el SOAT como la contribución están dirigidos a garantizar la atención de salud de las víctimas de accidentes de tránsito.En cuanto al tercer aspecto, esta tesis introduce una rigidez enorme en la concepción de las leyes, y conduce a que algunas materias sólo puedan ser reguladas en una ley especial, acogiendo una tesis que divide el ordenamiento jurídico en compartimentos estancos, que hasta ahora había sido minoritaria. Según esta tesis, el legislador no puede abordar en una misma ley asuntos que en abstracto estén separados, así en el caso concreto puedan estar estrechamente relacionados. Bajo esta tesis han debido declararse inexequibles leyes multitemáticas y las adiciones que tenían autonomía normativa y una relación objetiva y razonable con el eje temático de la ley de la cual hacían parte, que fueron consideradas acordes con la Constitución en el pasado.Con esta tesis se olvida, además, que un tema puede comprender otros implícitos en él y que es el legislador quien, en ejercicio de su potestad de configuración, determina la relación que soluciona el problema concreto de política pública que busca atender, y que en ello no está atado por las definiciones legales previas o por las fórmulas que se hayan utilizado anteriormente para solucionar el problema, o por el nivel de detalle que se le haya querido imprimir a esa solución en el curso del debate. Así lo reconoció esta Corporación, por ejemplo, en la sentencia C-1092 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte reconoció que la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 03 de 2003 era un tema complejo que abarcaba distintas materias, todas relacionadas por la forma como se determinaba el momento en que habría de entrar en regir la enmienda, y frente al cual se consideraron variables presupuestales, logísticas, legales y procesales, por lo que la fórmula finalmente adoptada no constituía un tema nuevo, sin relación con lo debatido, sino que correspondía “a una precisión inherente al tema de la vigencia o aplicación de la reforma y en modo alguno extraña a éste.”Finalmente, en cuanto al cuarto aspecto, la tesis de la mayoría reduce la posibilidad de que las Plenarias introduzcan modificaciones a los proyectos de ley, pues estarán atadas por lo que debatan y decidan las Comisiones Constitucionales Permanentes, con lo cual se afecta el principio de representación política que se expresa en las Plenarias y se impide que en el debate democrático se identifiquen aristas de un mismo problema que requieren tratamiento simultáneo. Temas complejos como éstos no fueron abordados expresamente en el Reglamento del Congreso y, por ello, la Ley 5 de 1992 no refleja la mayor flexibilidad que el constituyente quiso darle al trámite legislativo ni el cambio introducido en 1991 en el sentido de que las Plenarias son quienes tienen la última palabra en estas materias, como lo dice la Constitución (artículo 158 y 159, CP)El cambio de jurisprudencia ha debido hacerse explícito. Al menos ha debido justificarse el endurecimiento de la Corte al aplicar el principio de identidad como límite a la creatividad del Congreso en la identificación de respuestas a problemas reales complejos.Finalmente, cabe resaltar que la tesis de la autonomía normativa puede tener proyecciones insospechadas. ¿Podrá la Corte en adelante subdividir los artículos en múltiples unidades normativas autónomas para evaluar cada unidad separadamente? ¿Cuáles son los criterios que aplicará la Corte para determinar cuando una unidad normativa es o no es separable de otra u otras? ¿Tomará el criterio de lo “esencial” a una institución o el de lo “indispensable” para regular una materia, o reparará la Corte que estos criterios llevan a introducir una rigidez extrema en la formación de las leyes? ¿En qué condiciones la imposibilidad de separar unidades normativas contenidas en un mismo artículo generará la inexequibilidad de todo el artículo y cuando la propia Corte reintegrará la disposición que podrá ser, entonces, declarada inexequible tan solo en parte? Nada dice la sentencia, de la cual disentimos, al respecto.Confiemos en que en un próximo fallo la Corte haga explícito su viraje jurisprudencial. Fecha ut supra,MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAMagistradoEDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado