SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-308/22
CAPITALIZACIÓN DE INTERESES EN CRÉDITOS EDUCATIVOS-Vulnera el derecho a la educación superior de personas de escasos recursos (Salvamento de voto)
(...) el mecanismo financiero previsto en la norma demandada, es inconstitucional y quebranta el contenido de los artículos 67 y 69 de la Constitución Política, al constituir una medida regresiva que obstaculiza el acceso a la educación superior y que afecta con mayor intensidad a las personas más vulnerables; por lo que, en este caso, la Corte debió haber seguido la línea ya trazada con pronunciamientos anteriores respecto de la necesidad de que el Estado intervenga en el reconocimiento de mecanismos financieros efectivos para garantizar el derecho a la educación superior, e instar al Congreso a que, en aplicación del principio de solidaridad (Arts. 1 y 95, CP), definiese un instrumento que sustituyera la capitalización de intereses.
DERECHO A LA EDUCACION-Alcance (Salvamento de voto)/DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Fundamental y progresivo (Salvamento de voto)/DERECHO A LA EDUCACION-Conexidad con otros derechos de rango fundamental (Salvamento de voto) JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación (Salvamento de voto) CAPITALIZACIÓN DE INTERESES EN CRÉDITOS EDUCATIVOS-Medida regresiva (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-14622
Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
Disiento de la sentencia adoptada por la mayoría de la Sala Plena que declaró la constitucionalidad del numeral 1 (parcial) del artículo 121 del Decreto Ley 633 de 1993,284 porque considero que la capitalización de intereses por parte de las entidades financieras en los créditos educativos de las personas que pertenecen a los estratos 1, 2 y 3 y que acceden a la educación técnica, tecnológica y de pregrado, vulnera el derecho a la educación superior y el deber del Estado de promoverla (Arts. 67 y 69, Constitución Política).
Fundamentalmente sostengo que en el asunto bajo examen estaba acreditada la infracción constitucional, específicamente al advertirse que la norma demandada privilegia, sin cortapisas, la introducción de lógicas mercantiles frente a los derechos sociales - como la educación - y por ello era necesario adoptar una solución que zanjara la profunda desigualdad que supone que las personas deban, para educarse, acudir a una modalidad de crédito que permite el cobro de intereses sobre intereses lo que afecta de manera intensa a las más vulnerables. Por ello una sentencia exhortativa era, desde mi perspectiva, insuficiente tras advertir la inconstitucionalidad de la medida. A partir de esta idea central sustentaré mi postura.
La educación como derecho, no como privilegio
La educación es un metaderecho ligado a la dignidad humana: permite el acceso al conocimiento, al desarrollo social, cultural y económico, a la movilidad social y por ende contribuye a realizar otros derechos como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio, la igualdad, el trabajo digno, el mínimo vital, la seguridad social; construye identidades, cultura, pensamiento crítico y fortalece los debates democráticos. La jurisprudencia constitucional - entre otras, en las sentencias T-1030 de 2006,285 T-779 de 2011,286 T-137 de 2015287 y SU-245 de 2021288 ha sido pacífica en considerar que es esencial en la equidad y la justicia social y, de acuerdo a los mandatos constitucionales ha sostenido que el Estado debe asignar recursos públicos, vía gasto social, para garantizar el acceso y permanencia al sistema educativo.
Cuando el artículo 67 de la Constitución le reconoce a la educación una doble condición de derecho y de servicio público, exige que se garantice efectivamente a todos los habitantes del territorio nacional. Reconoce que es necesaria para la promoción del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza289 y a partir de ese contenido esta Corte ha sostenido, que además de fundamental también es justiciable.
Su justiciabilidad se ha analizado en profundidad. A partir de lo señalado en la cláusula 69 superior, ha referido que el Estado tiene obligaciones de aplicación inmediata y otras de carácter progresivo290. En la educación superior está llamado a "facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior", solo que, desde mi lectura, estos no pueden seguir lógicas financieras que se aplican a los créditos de consumo, porque es un bien público, común, que debe deslindarse de las consideraciones del mercado, como única forma posible garantizar que aquella no sea accesible solo para unos pocos.
Esta consideración sencilla, pero profunda, era indispensable introducirla en el análisis de la Sentencia C-308 de 2022 que, en mi criterio, no indagó sobre a dónde se dirige la progresividad del derecho a la educación superior y por ende tampoco se detuvo a verificar que la disposición acusada, que habilita la capitalización de los intereses de los créditos educativos vulneraba la dimensión de accesibilidad a este derecho. Así no advirtió que esa medida: aunque promueve el ingreso al sistema educativo, no lo hace en condiciones de igualdad pues reproduce tratos discriminatorios e impide la incorporación de las personas que tienen mayores obstáculos para su disfrute desde el punto de vista geográfico y económico.291
De acuerdo con la Sentencia C-308 de 2022 la disposición se ajusta a la Constitución porque existen múltiples opciones para financiar estudios de educación superior, pero esa premisa no advirtió que los estudiantes de escasos recursos deben tomar la única opción que les permite postergar el pago del capital y los intereses al final de sus estudios, a cambio de la capitalización de los intereses adeudados que, según las cifras presentadas por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) en su intervención, pueden conllevar a que el estudiante pague hasta más de dos (2) veces el valor adeudados.292
En otras palabras, no puedo acompañar que en la decisión se señale que "el deudor, de manera libre, pero debida y suficientemente informada, es el único habilitado para escoger su mejor opción financiera" o que "la capitalización de intereses es una alternativa, más no una imposición" pues, quienes acceden a los créditos con la modalidad de capitalización de intereses no cuentan con la posibilidad real de decidir las modalidades de préstamos que ofrece el mercado, dado que primordialmente aquella se acomoda a su situación económica precaria que esperan resolverla a largo o mediano plazo o, por lo menos postergarla.
Por demás la utilización de esa figura debió analizarse con detenimiento. Aunque existen diferencias técnicas y doctrinarias con el anatocismo el efecto económico final es el mismo,293 convierte intereses en capital para luego cobrar, otra vez intereses sobre el capital recompuesto, por lo que su aplicación en los derechos sociales fundamentales resulta poco más que problemática. Si las sociedades inequitativas se caracterizan porque las personas más vulnerables no reciben las mismas oportunidades de acceso, calidad y cobertura en el servicio educativo y esto impacta de forma grave a quienes, además, se encuentran en espacios geográficos periféricos, así como a las mujeres y a los grupos étnicamente diferenciados quienes deben hacer más esfuerzos para poder educarse prolongándose el círculo de pobreza, es evidente que una medida que restrinja o haga más gravoso el acceso a ese derecho, por lo menos en estos escenarios, no puede ser compatible con la Constitución.
Si a esto se suma que la medida impacta de manera diferenciada a los jóvenes de escasos recursos, que son quienes generalmente, no tienen acceso a educación previa de alta calidad, lo que les dificulta su ingreso a instituciones superiores públicas en las que deben competir por cupos escasos, lo propio era adoptar una solución que, en estos segmentos de la población aminorasen el impacto de la capitalización. No era posible desconocer que la distribución social deficitaria del capital escolar, sumada a la desfinanciación estatal de la educación superior pública y a su escasa oferta institucional, ha conllevado a la financiación indirecta de la educación superior privada o no oficial, y a perpetuar que se transfieran a los estudiantes más vulnerables y sus familias los costos de la educación, es decir aquello que es un derecho corre la suerte de un privilegio.
Aun cuando advierto legítimo que en la búsqueda de mecanismos de financiamiento para ampliar la educación una de las estrategias sea la de otorgar créditos educativos para el pago de matrícula o sostenimiento de los estudiantes, incluso en instituciones privadas, tal derecho no puede tener trato de un bien de consumo y seguir las lógicas del mercado.
El análisis debió ser estricto, por tratarse del contenido de un derecho fundamental
En mi concepto, el escrutinio adelantado por la Sala en la presente decisión, debió ser estricto y no intermedio. Si bien la capitalización de intereses es una medida económica, en atención a que el reproche de constitucionalidad tiene un impacto grave a un derecho fundamental (acceso a la educación superior) y, además, al demostrarse la afectación desproporcionada que la capitalización de intereses genera en la educación superior, al perpetuar una situación de desigualdad estructural, correspondía la aplicación de ese estándar.
Al ser así era para mi claro que aunque su finalidad es legítima, en la medida en que busca hacer efectivos mecanismos de financiamiento lo cierto es que no podía desconocerse que esta herramienta constituye un mecanismo financiero selectivo que afecta especialmente, como he insistido a lo largo de este salvamento, a los estudiantes de escasos recursos que se ven obligados a acudir a este esquema al ser el único que les es viable financieramente en el corto plazo (en la medida en que permite diferir el pago), pese a que, a largo plazo su costo pueda resultar más de dos (2) veces superior al valor inicial prestado.294
Y aunque la progresividad en materia de educación superior implica la obligación del Estado de facilitar mecanismos financieros que apunten a incrementar el número de cupos disponibles, prohibiéndose cualquier medida regresiva, la capitalización de intereses en lugar de promover estos fines, termina por imponer cargas económicas que, en la práctica, constituyen una barrera en el acceso a la educación superior, pues conllevan a que los estudiantes que accedan a esta modalidad deban estar atados durante gran parte de su vida a destinar sus ingresos al pago de un crédito, lo que impide la movilidad social295 que es uno de los objetivos del reconocimiento del derecho a la educación superior.
Una medida sin idoneidad y regresiva
Aunque la mayoría estimó que se trataba de una medida idónea para ampliar el acceso y necesaria, dado que de eliminarse los estudiantes se verían avocados a cancelar en modalidades menos favorables sus créditos, existen herramientas menos lesivas de este derecho, como ya lo planteó el Congreso en el artículo 27 de la Ley 2155 de 2021 al establecer que el Gobierno nacional debía regular un mecanismo de financiación de créditos educativos de largo plazo que excluyera la capitalización de intereses.
La medida en cambio sí es regresiva. La propia sentencia, como lo expliqué previamente, acoge las cifras dadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como por la Superintendencia Bancaria en las que se señala que, de todas las modalidades de créditos educativos, la capitalización de intereses es la que genera un costo mayor en el pago del crédito educativo, e incluso se acepta que estos valores pueden ser excesivos.
A la fecha existen 356.706 personas beneficiarias de crédito educativo, con un valor promedio desembolsado por matricula de $5.415.688. A su vez, 341.186 créditos son para cobertura de matrícula y 15.256 para sostenimiento y solo el 39.01% tienen subsidio a la tasa. Igualmente, la mayoría de los créditos está dirigida a satisfacer los costos de programas de Pregrado (312.413 del total de los créditos concedidos). Así mismo el 56,7% de los créditos se otorgan a mujeres, como se observa en el siguiente gráfico:
Cuadro No. 1- Sexos de los beneficiarios de créditos tomados en el ICETEX
Fuente: ICETEX. Corte a noviembre de 2022
Igualmente, prima la entrega de créditos en los estratos 1, 2 y 3, teniendo mayor demanda el estrato dos, como se evidencia en las siguientes cifras del ICETEX:
Cuadro No. 2- Estrato socioeconómico de los créditos tomados en el ICETEX
Fuente: ICETEX. Corte a noviembre de 2022
Como se observa, los créditos educativos de largo plazo son destinados, mayoritariamente al pregrado académico, dirigidos a las mujeres, y se concentran en cerca de un 70% en los estratos socioeconómicos296 1 y 2. En consecuencia, el mayor porcentaje de créditos es otorgado a personas que se encuentran en una condición económica precaria.
Sumado a lo anterior, según las cifras publicadas por el SPADIES en su página Web con corte a 2019, el indicador de deserción297 en los estudios de educación superior para dicha vigencia, se ubicó en el 26,86% para el nivel universitario, en 35,43% para los programas tecnológicos y en 38,61% para el nivel técnico profesional.298 Podía concluirse entonces que las personas más vulnerables, particularmente mujeres, deben pagar sus estudios superiores de pregrado a través de una modalidad de crédito que implica mayores costos. Esto es regresivo y no encuentra justificación en la idea de que el Estado carece de recursos, pues en todo caso este no puede obstaculizar el disfrute y, en cambio si puede adoptar mediante política pública, o desarrollo legal, mecanismos de crédito, a largo plazo, para los estudiantes de más bajos recursos, con enfoque de género, y adecuar los que se rigen actualmente por la figura de capitalización de intereses.
La capitalización de intereses ya había sido excluida de programas de alivios del ICETEX, como se señala en el artículo 27 de la Ley 2155 de 2021 y lo que debió hacer la Corte, en esta oportunidad fue diferir los efectos de la inexequibilidad para que, atendiendo la necesidad de buscar fuentes de financiamiento y en virtud del principio constitucional de solidaridad (artículos 1 y 95 de la Constitución Política), tanto el Gobierno nacional, como el Congreso de la República establecieran un nuevo marco legal que concretara el propósito aplazado del articulo 69 superior, sin contemplar la figura de la capitalización de intereses en créditos educativos de los estratos 1, 2 y 3 y en los programas técnicos, tecnológicos y de pregrado, por ser incompatible con la Constitución Política.
En suma, considero que el mecanismo financiero previsto en la norma demandada, es inconstitucional y quebranta el contenido de los artículos 67 y 69 de la Constitución Política, al constituir una medida regresiva que obstaculiza el acceso a la educación superior y que afecta con mayor intensidad a las personas más vulnerables; por lo que, en este caso, la Corte debió haber seguido la línea ya trazada con pronunciamientos anteriores respecto de la necesidad de que el Estado intervenga en el reconocimiento de mecanismos financieros efectivos para garantizar el derecho a la educación superior, e instar al Congreso a que, en aplicación del principio de solidaridad (Arts. 1 y 95, CP), definiese un instrumento que sustituyera la capitalización de intereses.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada