Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-307/23 Referencia: expediente D-15.018. Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 941 de 2005, "Por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública". Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar §1. Mediante Sentencia C-307 de 2023, la Corte estudió una demanda contra el artículo 26 de la Ley 941 de 2005, el cual define a los defensores públicos como aquellos abogados vinculados mediante contrato de prestación de servicios para proveer la asistencia y la representación en favor de personas que, por sus condiciones, se encuentran en circunstancias de desigualdad manifiesta para proveerse, por sí mismas, la defensa de sus derechos. §2. Luego de reiterar el alcance de la carrera administrativa, el derecho al trabajo y el principio a la igualdad, la Sala concluyó que los enunciados normativos no desconocían los artículos 125 (carrera administrativa) y 13 (principio de igualdad) de la Constitución. También determinó que el hecho de vincular a los defensores públicos a través de contratos de prestación de servicios no vulneraba sus derechos laborales. §3. Acompañé esta decisión pues coincido en que el ordenamiento constitucional no prohíbe que la planta de defensores públicos sea contratada mediante la figura de prestación de servicios. También coincido en que esta forma de contratación no es, por sí misma, contraria a la Constitución Política. No obstante, aclaré el voto para profundizar tres ideas que considero relevantes: (i) el argumento para descartar el juicio de igualdad resulta problemático al asumir que la defensa pública solo satisface intereses particulares; (ii) la necesidad de fortalecer el sistema de la Defensoría del Pueblo y (iii) la posibilidad de que, a futuro, el Legislador diseñe un sistema de carrera para este fin, sin que ello implique afectar la autonomía de los defensores públicos. §4. El argumento para negar el juicio de igualdad resulta problemático. La Sentencia C-307 de 2023 descartó el cargo de igualdad, bajo la premisa de que los defensores públicos no son comparables a otros grupos de empleados, como los procuradores judiciales o los fiscales. La diferencia radicaría en que los defensores públicos no fungen como representantes del Estado, sino de la persona a quien defienden (párr. 170), mientras que los procuradores y fiscales actúan a nombre del Estado y no de un particular (párrs. 171 y 173). §5. Bajo este razonamiento la Sala no entró a estudiar el cargo por violación del principio de igualdad, pues lo descartó de entrada al considerar que no eran sujetos comparables. Aunque estoy de acuerdo en que la demanda no demostró por qué los grupos de sujetos eran equiparables, me parece problemático el argumento que construyó la providencia para descartar el juicio de igualdad. §6. La clasificación que propone la sentencia entre intereses particulares y del Estado es confusa, pues en estos asuntos confluyen fines tanto del Estado en sentido estricto, como de la sociedad en su conjunto y de los particulares. De hecho, la participación de la Procuraduría General en el proceso penal no se ha entendido como una representación del Estado, sino sobre todo como garante de los derechos ciudadanos y representante de la sociedad253. En el mismo sentido, la misión de la Fiscalía General no se reduce al ejercicio punitivo del Estado, sino a la garantía más amplia de los derechos de las víctimas e incluso de las personas procesadas a través de la correcta aplicación de la Constitución y la ley254. §7. Ahora bien, cuando los defensores públicos asumen la representación de personas marginalizadas255, no puede decirse que se trata únicamente de intereses particulares; también corresponde a una función básica del Estado en atención al debido proceso y a la idea de un orden justo. Es más, la asistencia jurídica gratuita para las personas acusadas de un delito penal se estableció desde el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al respecto, el Comité de Derechos Humano ha explicado que el abogado proporcionado por el Estado deberá ser eficaz en la representación del acusado, so pena de implicar la responsabilidad del Estado256. En la misma dirección, el artículo 8(2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce "el derecho inalienable a ser asistido por un abogado otorgado por el Estado, remunerado o no según lo disponga la ley interna", por lo que también compromete la responsabilidad del Estado. Por último, los Principios y directrices de las Naciones Unidas sobre el acceso a la asistencia jurídica señalan que "los Estados deben considerar la prestación de asistencia jurídica como un deber y una responsabilidad"257. §8. De modo que la asistencia técnica a cargo de los defensores públicos no es una relación exclusiva entre el particular y su abogado, sino que involucra al Estado y a la credibilidad del sistema penal en su conjunto. Bajo esta óptica, la función de la Fiscalía General de la Nación, de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo dentro de un proceso penal, en tanto partes procesales, sí podría ser objeto de comparación y habilitar un test de igualdad. Más aún, si el sistema acusatorio se erige sobre la premisa de igualdad de armas entre el ente acusador y la defensa. De todos modos, en tanto que la demanda no profundizó en esta explicación, el cargo de igualdad podría haberse rechazado por falta de aptitud sustantiva y habríamos llegado a un resultado similar al de la Sentencia, sin que esto suponga cerrar la puerta a futuras demandas que desarrollen un cargo apto en materia de igualdad. §9. La necesidad de fortalecer el sistema de defensa pública. En los párrafos 105 y siguientes, la Sentencia C-307 de 2023 hace un recuento histórico sobre la Defensoría del Pueblo y, en particular, sobre la importancia que cumple esta institución dentro del sistema penal acusatorio. Sin embargo, la asimetría entre la defensa pública y la acusación no es un hecho desconocido en nuestro país. §10. En la última visita de Relatora especial sobre la independencia de los magistrados y abogados al país (2010), esta tomó nota de que "los defensores públicos no son empleados permanentes de la entidad y se encuentran vinculados por contrato a la Defensoría del Pueblo por un término fijo durante el cual se le asignan los procesos por reparto"; por lo que entre sus recomendaciones finales incluyó la de "ampliarse el número de defensores públicos y mejorarse sus condiciones de trabajo, especialmente cuando deben trasladarse a regiones alejadas"258. A su vez, la Contraloría General de la República, en un balance sobre la implementación del sistema acusatorio en el año 2012, advirtió que, pese al aumento de los recursos destinados a la contratación de defensores públicos, entre 2005 y 2012, aún no son suficientes para vincular el número requerido para suplir la demanda. El número de defensores públicos ha crecido a una menor tasa en comparación a las asignaciones de servicio e inventarios finales de procesos. Esta situación ha llevado -advierte la Contraloría General- al incremento de la carga por defensor, superando los niveles óptimos para el funcionamiento y, de este modo, se ha originado un factor de riesgo para la cobertura, calidad y oportunidad del servicio de defensa pública259. §11. El déficit que evidencia el sistema de defensa pública contraviene el Acto Legislativo 03 de 2002, el cual señaló que para que el nuevo sistema pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial, "deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada implementación, en especial la de la Defensoría Pública." Este es un punto de preocupación que los intervinientes resaltaron al manifestar que las precarias condiciones de los defensores públicos no garantizan la protección del derecho al debido proceso de una persona que, en su calidad de procesado, se enfrenta al ius puniendi del Estado, representado por toda la maquinaria que tiene la Fiscalía General de la Nación a su disposición. §12. Las citas del debate legislativo que transcribe la providencia se refieren a la necesidad de superar la institución de la caridad y a los abogados de oficio para defender a las personas sin recursos. Pero de ello -me parece importante insistir- no se sigue que la mejor o la única forma de contratación válida deba ser mediante la prestación de servicios, como ocurre en la actualidad con 3.708 defensores públicos vinculados mediante esta figura. Es constitucionalmente admisible fortalecer el mecanismo de defensa pública mediante un sistema de carrera que seleccione y contrate de manera permanente los abogados más calificados para esta función. Esa es una alternativa que bien podría explorar el Legislador en su margen de configuración y a la que esta decisión no le cierra la puerta. Lo que esta providencia concluyó fue que "el legislador no estaba obligado, necesariamente, a establecer un sistema de carrera administrativa dirigido a nombrar a esos profesionales del derecho" (párr. 145), pero no descartó tal modelo u otros posibles. §13. La vinculación por contrato de trabajo no menoscabaría la autonomía de los defensores públicos. Entre las razones que aportó la providencia para defender la exequibilidad de la norma es que, dentro del contrato de trabajo, por cuestiones de subordinación, el trabajador quedaría sometido a las decisiones y órdenes de su empleador; por lo que la autonomía e independencia del defensor público solo sería posible mediante el contrato de prestación de servicios (párrs. 157 y siguientes). §14. Aunque comparto la preocupación de la providencia por preservar la autonomía de los defensores públicos, para ello no es necesario recurrir a los contratos de prestación de servicios, como si fuese la única garantía de independencia. Para empezar, es preciso señalar que la autonomía de la Defensoría del Pueblo está consagrada desde la Carta Política que, en su artículo 283 la define como un ente autónomo administrativa y presupuestalmente. Tal naturaleza cobija a la Defensoría del Pueblo, en su conjunto, y evita los temores de que sus empleados puedan ser objeto de presiones indebidas en su misionalidad por parte de otros organismos o cuerpos del Estado. §15. Por otro lado, la subordinación que supone la relación laboral no anula la autonomía de los servidores públicos así vinculados, ni la discrecionalidad que implica el ejercicio de una profesional liberal como lo es el derecho. Al respecto, el Consejo de Estado ha explicado que "en la relación laboral administrativa el empleado público no está sometido exactamente a la subordinación que impera en la relación laboral privada; aquí está obligado es a obedecer y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos administrativos correspondientes, en los cuales se consagran los deberes, obligaciones, prohibiciones etc. a que están sometidos los servidores públicos"260. Así, el compromiso último del defensor público es con la Constitución y la ley, y los derechos de su defendido, por lo que la subordinación que acarrea un contrato de trabajo no debe entenderse como un obstáculo a su ejercicio profesional. §16. Es válido, además, que los defensores públicos sean capacitados y que existan directrices institucionales para abordar determinados asuntos. Tales protocolos no necesariamente anulan la libertad y la autonomía con la que los defensores públicos abordan las particularidades de cada caso. De aceptarse la tesis que sugiere la ponencia, según la cual la relación laboral es incompatible con el ejercicio libre de la abogacía, significaría ello que ni los fiscales, ni los procuradores, ni los jueces podríamos ser empleados públicos, pues tal condición supondría una subordinación que anula la autonomía en el ejercicio de la función pública. Esta no es una conclusión válida. §17. En los anteriores términos, si bien acompañó la decisión de exequibilidad de la norma acusada, me parece importante insistir en la necesidad de fortalecer el sistema de defensa pública. De modo que la igualdad de armas en la que se soporta el sistema penal acusatorio sea una realidad tangible, especialmente para aquellas personas marginalizadas que no pueden proveerse, por sí mismas, la defensa de sus derechos. Con esta sentencia, la Corte determinó que el Legislador no estaba obligado a proveer todos los cargos de los defensores públicos mediante una vinculación laboral específica, pero tampoco cerró la posibilidad a un sistema de carrera u otras formas de fortalecer el modelo de defensa pública. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada