Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-307 04LEY DE GASTOS DE ADMINISTRACION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Desconocimiento de reserva de iniciativa gubernamental respecto de fijación de plazos perentorios LEY DE GASTOS DE ADMINISTRACION-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno (Salvamento parcial de voto)Nos vemos obligados a salvar parcialmente el voto en la sentencia, pues consideramos que la decisión mayoritaria, en cuanto admite la fijación de plazos perentorios para la puesta en marcha de un nuevo mecanismo de votación, desconoce la reserva de iniciativa que la Constitución establece a favor del gobierno en relación con las leyes que fijen los gastos de la administración, y es contraria a la jurisprudencia constitucional sobre la materia. La constitucionalidad de los plazos debía supeditarse a que los mismos no se interpretasen como un mandato imperativo para que el gobierno, año a año, incorpore en el proyecto de presupuesto las partidas de gasto que se desprenden del alcance de la ley, y que, por consiguiente, el nuevo mecanismo de votación sólo resultaría imperativo en Colombia a partir del momento en el que efectivamente sea implantado, previa la aprobación de las partidas presupuestales necesarias.PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Reserva de iniciativa (Salvamento parcial de voto)LEY DE GASTO PUBLICO-Iniciativa del Congreso para el trámite no impone al Gobierno inclusión en el presupuesto (Salvamento parcial de voto) LEY DE PRESUPUESTO-Reserva de iniciativa en el Gobierno (Salvamento parcial de voto)Ha sido uniforme, la doctrina de la Corte en señalar que si bien el Congreso tiene iniciativa para el trámite de leyes que comporten gasto público, la aprobación de las mismas tiene sólo un efecto habilitante, pero no puede tener el alcance de imponer al gobierno la inclusión en el presupuesto de las partidas necesarias para hacer efectivo el gasto. La reserva de iniciativa en esta materia, se orienta, precisamente, a preservar la capacidad del gobierno para determinar las prioridades del gasto, de acuerdo con el plan de desarrollo de su iniciativa y conforme a su valoración sobre los requerimientos de la política macroeconómica, sin que pueda perderse de vista, por otra parte, que la iniciativa reservada del gobierno debe ejercerse de conformidad con los cánones constitucionales que prevén que el proyecto de presupuesto deberá corresponder al plan nacional de desarrollo; que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo o que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.LEY DE PRESUPUESTO-Reserva de iniciativa en el Gobierno para inclusión de gastos (Salvamento parcial de voto)GASTO PUBLICO-Forma como opera aprobación formal (Salvamento parcial de voto)Se distinguen dos momentos diversos en la forma como opera en la práctica institucional la aprobación formal del gasto público. El primero, determinado por la existencia de un título que constituya fuente legítima para ordenar gasto; aspecto definido en el inciso 2º del artículo 346 de la Constitución, en donde se indican los fundamentos o los títulos de las partidas presupuestales: (i) créditos judicialmente reconocidos, (ii) gastos decretados conforme a ley anterior, o (iii) gastos propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. El segundo momento, está definido por la inclusión de la partida presupuestal respectiva en la llamada ley anual del presupuesto, como una competencia radicada de manera exclusiva en el Gobierno Nacional.GASTO PUBLICO-Razón de ser de diseño institucional de competencias en la Constitución (Salvamento parcial de voto)Este diseño institucional de competencias de la Constitución de 1991 tiene una razón de ser muy concreta que está asociada a la naturaleza de ley anual del presupuesto. En primer lugar, esta ley tiene una evidente connotación temporal, lo que justifica que la reserva de la iniciativa en cabeza del Gobierno permita que esta autoridad adelante una previsión de cálculo respecto de los ingresos y de los egresos del Estado esperados y esperables. En segundo lugar, esta ley tiene un evidente contenido técnico, lo que justifica igualmente la reserva de iniciativa en cabeza del Gobierno, en la medida en que la valoración del momento económico supone un estudio detallado de todos los elementos que concurren en la definición y ejecución de la política económica del Estado. Y en tercer lugar, esta ley tiene un importante contenido de oportunidad que también justifica la reserva de iniciativa, en la medida en que permite que el Gobierno Nacional decida si es conveniente desde el punto de vista macroeconómico, la inclusión o no de ciertas partidas en el proyecto de presupuesto; esto, en la medida en que existan las condiciones fiscales necesarias que garanticen una ejecución racional, ordenada y sana del gasto público del Estado.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, nos vemos obligados a salvar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia, pues consideramos que la decisión mayoritaria, en cuanto admite la fijación de plazos perentorios para la puesta en marcha de un nuevo mecanismo de votación, desconoce la reserva de iniciativa que la Constitución establece a favor del gobierno en relación con las leyes que fijen los gastos de la administración, y es contraria a la jurisprudencia constitucional sobre la materia.Sobre el particular, estimamos que la Corte debió haber adoptado la solución propuesta en la ponencia que originalmente había sido sometida a su consideración y conforme a la cual la constitucionalidad de los plazos contenidos en el artículo 3º del proyecto de ley estatutaria debía supeditarse a que los mismos no se interpretasen como un mandato imperativo para que el gobierno, año a año, incorpore en el proyecto de presupuesto las partidas de gasto que se desprenden del alcance de la ley, y que, por consiguiente, el nuevo mecanismo de votación sólo resultaría imperativo en Colombia a partir del momento en el que efectivamente sea implantado, previa la aprobación de las partidas presupuestales necesarias. Los antecedentes de lo que se conoce como restricciones a la iniciativa del Congreso en materia de gasto público se remontan en Colombia a 1945, cuando se planteó la necesidad de imponer un límite a las facultades de los congresistas para incluir en el presupuesto partidas de gasto que no habían sido solicitadas por el Gobierno o para decretar gasto público de manera autónoma. Se introdujeron entonces en la Constitución unas modificaciones, que fueron reforzadas en la reforma constitucional de 1968, orientadas a evitar que el Congreso, de manera autónoma pudiera incorporar en el presupuesto partidas de gasto para inversiones, o ampliación de servicios, o decretar gasto público. La Constitución de 1991 mantuvo la reserva de iniciativa en esta materia, pero modificó el sistema que había sido adoptado en las citadas reformas, al distinguir entre, por un lado, la iniciativa para decretar gasto público, que no se sujetó a reserva, y por otro, la iniciativa en materia de ley de presupuesto, que corresponde de manera exclusiva al Gobierno.Tal esquema se desprende de la regla general conforme a la cual el Congreso tiene iniciativa legislativa salvo en las materias expresamente exceptuadas por la Constitución, las cuales, en cuanto que excepciones, son de interpretación restrictiva. De este modo, la previsión del artículo 154 de la Constitución que remite al numeral 11 del artículo 150 Superior, para disponer que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes por medio de las cuales se establezcan las rentas nacionales y los gastos de la administración, únicamente opera tratándose de la ley de presupuesto y no resulta predicable de leyes que no tengan formal y materialmente la virtualidad de establecer las rentas o fijar los gastos de la administración. Sobre este particular la Corte, en la Sentencia C-343 de 1995 señaló que:“Al respecto, debe señalarse que el tema de la iniciativa legislativa en materia de gasto público ha sido objeto de diversas discusiones y análisis a través de la historia constitucional colombiana. En principio, el debate recaía sobre la facultad que podría tener el Congreso de la República para decretar un gasto, o para incluir dentro de la respectiva ley de presupuesto determinados gastos públicos que no hubiesen sido definidos, estudiados o aprobados con antelación por el Gobierno Nacional. Asimismo, se planteaba la necesidad de que, al ser el Gobierno el responsable de realizar el cálculo de las rentas y de los gastos, así como de ejecutar el presupuesto, entonces resultaba indispensable que únicamente el ejecutivo pudiese someter a consideración del legislativo el proyecto de ley de presupuesto. Esta última posición fue recogida en las reformas constitucionales de 1945 y 1968, principalmente, en las que se establecieron algunas limitaciones al Congreso de la República al momento de aprobar la respectiva ley anual de presupuesto. Era el caso, por ejemplo, de la prohibición de aumentar las partidas de gastos propuestas por el gobierno o la imposibilidad de reducir o eliminar las partidas de que trataba el numeral 4o del artículo 76 de la Constitución Política de 1886. De igual forma, a partir de la reforma de 1968, se prohibió a los congresistas presentar proyectos de ley relacionados con gastos, obras e inversiones públicas, es decir, se les quitó la iniciativa del gasto público.La Asamblea Constituyente de 1991, en lo referente al gasto público, debatió sobre la necesidad de devolver la plenitud de la iniciativa legislativa al Congreso. Para ello, se planteó una distinción necesaria entre la capacidad para decretar un gasto y la posible competencia del legislador para presentar el proyecto de ley anual de presupuesto. Se concluyó a favor de la primera posibilidad, pero se mantuvo la iniciativa gubernamental en materia presupuestal.Sobre el particular, el constituyente Hernando Yepes Arcila anotó:“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social, el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.”La distinción entre presupuesto y leyes que decretan gasto público quedó, pues, establecida en la Constitución Política de 1991. Lo anterior resulta relevante si se tiene en consideración que el artículo 154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no estableció excepciones en favor del gobierno para la presentación de proyectos de ley en los que se decrete gasto público -como inversiones públicas-, salvo que se trate de alguno de los eventos contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del artículo 150, que se ordene la participación en rentas nacionales o transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o suscripciones del Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros. Por tal motivo, debe reconocerse, entonces, que a partir de la vigencia de la Carta Política los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto público.De este modo, la Corte, a partir de las correspondientes disposiciones constitucionales, ha establecido, por una parte, que dentro del ámbito general de la iniciativa legislativa del Congreso está incluida la posibilidad de presentar proyectos de ley que comporten gasto público, pero, por otra, que tal posibilidad no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación -materia para la que sí existe reserva de iniciativa- sino que las leyes así aprobadas “... servirán de título para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos”.Ha precisado la jurisprudencia constitucional que, si bien el Congreso está habilitado para, por su propia iniciativa, dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, tal gasto “... sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto”, y que, por consiguiente, el cumplimiento material de una ley que comporte gasto público está supeditado a que se incorporen las partidas necesarias en la ley de presupuesto, materia par la cual si existe reserva, por cuanto “[n]o se discute que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (CP arts. 349 y 351).”En la Sentencia C-1339 de 2001, la Corte, sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos, señaló que “... a partir de la vigencia de la Carta Política, los congresistas tienen iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto público. Lo anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la nación, pues este tipo de leyes sirven de título para que luego, por iniciativa gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinación financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa legislativa del Congreso y por tanto, éste puede dictar leyes que generen gasto público, siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos.”Ha sido uniforme, entonces, la doctrina de la Corte en señalar que si bien el Congreso tiene iniciativa para el trámite de leyes que comporten gasto público, la aprobación de las mismas tiene sólo un efecto habilitante, pero no puede tener el alcance de imponer al gobierno la inclusión en el presupuesto de las partidas necesarias para hacer efectivo el gasto. La reserva de iniciativa en esta materia, se orienta, precisamente, a preservar la capacidad del gobierno para determinar las prioridades del gasto, de acuerdo con el plan de desarrollo de su iniciativa y conforme a su valoración sobre los requerimientos de la política macroeconómica, sin que pueda perderse de vista, por otra parte, que la iniciativa reservada del gobierno debe ejercerse de conformidad con los cánones constitucionales que prevén que el proyecto de presupuesto deberá corresponder al plan nacional de desarrollo (C.P. Art. 346); que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P. Art. 346) o que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C.P. art. 347). A partir de las anteriores consideraciones, la Corte ha señalado que para establecer si el contenido de un determinado proyecto estaba sujeto a reserva de iniciativa es necesario analizar el objetivo de las expresiones utilizadas en el mismo, por cuanto “... si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable.” De esta manera, quienes salvamos el voto consideramos que, si bien mediante un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria se puede introducir una modificación a los mecanismos de inscripción y votación que comporte nuevos gastos a cargo de la Nación, la adopción de plazos perentorios para que el sistema entre a operar puede interpretarse en el sentido de que se le impone al gobierno la obligación de incorporar en los proyectos de ley de presupuesto, año tras año, las partidas necesarias para la puesta en marcha del nuevo sistema, hasta su total implantación, situación que, como se acaba de reseñar, resulta contraria a la Constitución por violar la reserva de iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del Gobierno Nacional. En este sentido, la decisión mayoritaria comporta una restricción, contraria a la Constitución y a la jurisprudencia, del ámbito de la reserva de iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del gobierno. En una primera aproximación se tendría que, contrariamente a lo decidido por la Corte, los plazos previstos en el artículo 3º del proyecto de ley para la implantación del nuevo mecanismo de votación deberían haber sido declarados inexequibles, porque de los mismos se derivaría la necesidad de que el gobierno incorporase en los sucesivos proyectos de presupuesto las partidas necesarias para ese efecto. Sin embargo no es, necesariamente, ese el alcance de la mencionada disposición, como pasa a establecerse. Debe tenerse en cuenta que, si bien una vez establecido un servicio a cargo del Estado, o estructurada de determinada manera una función pública, corresponde al gobierno, en la formulación del presupuesto, apropiar las partidas necesarias para su correcto funcionamiento, las cuales no podrán ser eliminadas o reducidas por el Congreso (C.P. Arts. 346 y 351), tal obligación no se extiende a las alteraciones que en los servicios ordinarios se introduzcan por ley de iniciativa parlamentaria que comporte nuevo gasto público, materia en la cual dicha ley sólo tiene un carácter habilitante para que el gobierno, dentro del margen de apreciación que la Constitución le confiere, incorpore las partidas necesarias para el efecto. De esta manera, los plazos previstos en el artículo 3º del proyecto no pueden tenerse como un mandato imperativo al Gobierno para la incorporación de las partidas necesarias para la implantación del nuevo mecanismo de votación e inscripción, sino como el señalamiento de un horizonte dentro del cual el legislador considera razonable que tal proceso se cumpla. Correspondería al gobierno, en coordinación con la Organización Electoral, coordinar la puesta en marcha del mecanismo de inscripción y votación previsto en el proyecto, según un cronograma que consultase la disponibilidad de recursos, que finalmente, habría de ser autorizado por el propio Congreso, al aprobar las modificaciones que sean necesarias en los planes anuales de inversión y las respectivas leyes anuales de presupuesto.La anterior interpretación exigía realizar un doble condicionamiento para la exequibilidad, en lo pertinente, del proyecto estatutaria. Por una parte, los plazos previstos en el artículo 3º solamente podían haberse declarado exequibles en el entendido de que los mismos no comportaban un mandato imperativo al gobierno para incorporar en el presupuesto las partidas necesarias para implantar el mecanismo electrónico de inscripción y votación dentro de dichos plazos. Por otro lado, el anterior condicionamiento imponía una consideración sobre la vigencia del nuevo mecanismo de inscripción y votación.De acuerdo con un entendimiento literal del texto del proyecto, antes de cinco años debería estar implantado el nuevo mecanismo, con lo cual, salvo las excepciones de carácter transitorio que el mismo proyecto contempla, con posterioridad a ese plazo, en Colombia regiría el mecanismo electrónico de inscripción y votación. Sin embargo, si la implantación del nuevo mecanismo, no obstante los términos fijados en la ley, está supeditada a la apropiación de las partidas presupuestales necesarias para el efecto, la vigencia del mismo debía sujetarse a su efectiva implantación y no al plazo previsto en el proyecto.De este modo, era necesario precisar que como la adopción de un nuevo mecanismo de inscripción y votación, con la incorporación al mismo de nueva tecnología, comporta, per se, nuevo gasto público, la ley por medio de la cual se adopta tal mecanismo no podía tener la virtualidad de sustituir de manera inmediata el que venía rigiendo, sino que, se repite, debía tomarse como una habilitación para que tal sistema entrase a regir cuando la disponibilidad de recursos lo permitiese, momento hasta el cual continuaría rigiendo el mecanismo que actualmente está en operación. De este modo, en concepto de quienes salvamos el voto, (i) las disposiciones del proyecto en las cuales se establecen plazos para la implantación del nuevo mecanismo de inscripción y votación habrían de haberse declarado exequibles, pero bajo el entendido de que ellas no comportan un mandato que afecte la iniciativa reservada del gobierno en materia presupuestal, y (ii) el establecimiento de un sistema electrónico de inscripción y votación debía haberse declarado exequible, pero en el entendido de que el mismo comporta una habilitación para su implantación, pero que su vigencia está supeditada a la efectiva puesta en marcha del mecanismo, previa aprobación de las partidas presupuestales que sean necesarias, momento hasta el cual continuaría rigiendo el mecanismo de inscripción y votación que había venido operando con anterioridad a la aprobación del proyecto de ley objeto de revisión.La decisión de la que nos apartamos puede dar lugar a un vacío legislativo, porque, de acuerdo con el proyecto que se ha declarado exequible, en un plazo de cinco años debe operar en Colombia el sistema de votación electrónica descrito en la ley. Sin embargo, si ello no es posible por limitaciones presupuestales, y si el Congreso no extiende el plazo previsto en el proyecto de ley, como sugiere la decisión mayoritaria, se produciría un vacío en materia de legislación electoral, porque al paso que la ley dispone con carácter imperativo la vigencia del sistema electrónico, el Estado carecería de los recursos para ponerlo en marcha. Dicho vacío, en ese escenario, sólo podría evitarse, si el gobierno, año a año, incorpora en el proyecto de presupuesto, y el Congreso las aprueba, las partidas necesarias para la puesta en marcha del nuevo mecanismo. Esa imposición, sin embargo, como hemos expresado, es contraria a la reserva de iniciativa que sobre la materia existe a favor del gobierno y limita de manera significativa su autonomía para proyectar, de acuerdo con el orden de prioridades que haya plasmado en el Plan de Desarrollo, los requerimientos de gasto público. Con base en lo anteriormente expuesto, concluimos lo siguiente:1. El diseño institucional en materia de gasto público en la Constitución de 1991 implicó una redistribución de las competencias en cabeza de las principales autoridades del Estado. En el marco del principio de legalidad del gasto, el Constituyente autorizó al Congreso de la República para decretar gastos sin el concurso del Gobierno Nacional, eliminándose así el principio de reserva absoluta del gasto en cabeza del Gobierno Nacional (inc. 2 art. 346 CN); como correlato que garantizara el necesario equilibrio de tales competencias, el Constituyente conservó la iniciativa de inclusión de los gastos en la ley del presupuesto, de manera exclusiva, en cabeza del Gobierno Nacional (arts., 150 nl. 11, 154, 346, 347, 348 y 351 CN).2. Se distinguen así dos momentos diversos en la forma como opera en la práctica institucional la aprobación formal del gasto público. El primero, determinado por la existencia de un título que constituya fuente legítima para ordenar gasto; aspecto definido en el inciso 2º del artículo 346 de la Constitución, en donde se indican los fundamentos o los títulos de las partidas presupuestales: (i) créditos judicialmente reconocidos, (ii) gastos decretados conforme a ley anterior, o (iii) gastos propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. El segundo momento, está definido por la inclusión de la partida presupuestal respectiva en la llamada ley anual del presupuesto, como una competencia radicada de manera exclusiva en el Gobierno Nacional.3. Dicha redistribución de competencias encuentra su expresión en la regla general según la cual el Congreso tiene iniciativa legislativa, salvo en las materias expresamente exceptuadas por la Constitución, que, en cuanto excepciones, son de interpretación restrictiva. De este modo, la prescripción del artículo 154 de la Constitución que remite al numeral 11 del artículo 150 Superior, según el cual “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a las que se refieren los numerales... 11 ... del artículo 150” solo aplica respecto de las leyes por medio de las cuales se establezcan las rentas nacionales y los gastos de la administración. De manera alguna resulta aplicable a otro tipo de leyes que no tengan formal y materialmente la finalidad de establecer tales rentas o fijar dichos gastos.
4. Por otra parte, la Corte ha precisado que, si bien el Congreso por su propia iniciativa está habilitado para dictar leyes que tengan como propósito generar gasto público, tal gasto “... sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto”, y que, por consiguiente, la realización efectiva de los mandatos de una ley que comporte gasto público está supeditada a que se incorporen las partidas necesarias en la ley de presupuesto. Materia para la cual si existe reserva, por cuanto “...no se discute que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (CP arts. 349 y 351).”Así mismo, la Corte ha señalado que, para establecer si el contenido de una ley o de un proyecto de ley tiene una reserva de iniciativa en cabeza del gobierno, es necesario analizar el propósito de las expresiones utilizadas en su texto, ya que “...si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable.”
5. Este diseño institucional de competencias de la Constitución de 1991 tiene una razón de ser muy concreta que está asociada a la naturaleza de ley anual del presupuesto. En primer lugar, esta ley tiene una evidente connotación temporal, lo que justifica que la reserva de la iniciativa en cabeza del Gobierno permita que esta autoridad adelante una previsión de cálculo respecto de los ingresos y de los egresos del Estado esperados y esperables. En segundo lugar, esta ley tiene un evidente contenido técnico, lo que justifica igualmente la reserva de iniciativa en cabeza del Gobierno, en la medida en que la valoración del momento económico supone un estudio detallado de todos los elementos que concurren en la definición y ejecución de la política económica del Estado. Y en tercer lugar, esta ley tiene un importante contenido de oportunidad que también justifica la reserva de iniciativa, en la medida en que permite que el Gobierno Nacional decida si es conveniente desde el punto de vista macroeconómico, la inclusión o no de ciertas partidas en el proyecto de presupuesto; esto, en la medida en que existan las condiciones fiscales necesarias que garanticen una ejecución racional, ordenada y sana del gasto público del Estado.En este sentido, esta visto cómo el Gobierno, en desarrollo de su competencia de elaboración del proyecto de ley anual del presupuesto, debe consultar necesariamente las particularidades del momento histórico de la economía, la fluctuación de las variables macroeconómicas, la situación fiscal del Estado y la eventual necesidad de atender especiales contingencias.6. De aceptarse la respetable tesis mayoritaria, y en el evento en que la misma desborde los límites establecidos en el presente fallo, tendríamos que aceptar en adelante, que el Gobierno Nacional está en la obligación jurídica de incluir en la ley anual del presupuesto todo gasto decretado por el Congreso. Circunstancia que desvertebra el sistema de competencias en materia de gasto público diseñado por el Constituyente de 1991. Por esta vía el Congreso terminaría abrogándose la facultad de determinar el contenido específico y concreto de las leyes anuales del presupuesto.
7. Por otra parte, asumir que todo gasto decretado por el Congreso es una obligación legal y no una simple habilitación al Gobierno, podría implicar que el propio Gobierno se vea eventualmente forzado al incumplimiento de sus obligaciones constitucionales en materia de gasto público y elaboración del presupuesto, ya sea afectando los rubros para el funcionamiento de las ramas del poder público (inc 2º del art., 364 CN) o afectando las partidas destinadas a atender el gasto público social (art. 350 CN) que, según la propia Constitución, tiene prioridad sobre cualquier otra asignación, y no puede ser reducido porcentualmente en su componente de inversión. Fecha ut supraRODRIGO ESCOBAR GIL MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado MagistradoEDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado SALVAMENTO Y