ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSE FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-306/22
1. En la Sentencia C-306 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró, entre otras cosas, inexequible el artículo 132 de la Ley 2159 de 2021, "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022" con efectos retroactivos, a partir de su expedición.
2. Aunque comparto la decisión adoptada por la mayoría considero importante reiterar la posición vertida en la aclaración de voto que formulé respecto de la Sentencia C-153 de 2022.
3. En esa oportunidad, destacando la insuficiencia de los efectos retroactivos que se le otorgaron a la decisión de inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, precisé que en ejercicio de sus competencias constitucionales y cuando era oportuno, la Corte debía adoptar medidas excepcionales tendientes a adaptar el trámite otorgado a la acción pública de inconstitucionalidad al del control previo previsto para los proyectos de ley estatutaria o decretar la suspensión provisional de la norma impugnada como medida cautelar.
4. Acudir a tales alternativas habrían permitido a esta Corte cumplir cabalmente con su función de guardiana de la supremacía de la Constitución y preservar uno de los pilares más importantes del Estado constitucional frente a la grave afrenta cometida.
5. En línea con lo expuesto, en el salvamento de voto que presenté frente a lo decidido en el Auto 123 de 2022 resalté la importante de materializar el deber asignado a la Corte Constitucional.
6. En mi concepto, adoptar medidas preventivas en asuntos de evidente inconstitucionalidad responde a un principio que está en la base de la tarea que la Corte ha ejercido por estos cerca de treinta años: cuando quedan en riesgo las competencias de control judicial a su cargo, afectándose con ello exigencias constitucionales fundamentales, deben adoptarse todas aquellas decisiones que permitan asegurar el mandato de preservar la integridad y supremacía de la Constitución.
7. Así, frente a frente a situaciones especiales la Corte debe también adoptar decisiones especiales, "[n]o solo porque se le irrespete su competencia y se le eluda con clara conciencia y voluntad -aprovechándose para ello de la presunción de constitucionalidad de las leyes- sino porque de cara a la ciudadanía, la Corte es la última esperanza cuando actuaciones de los poderes públicos se saltan la Constitución"103.
8. En síntesis, la tarea de guardar la supremacía de la Constitución le permite a la Corte privar de efectos la sanción gubernamental respecto de esa disposición cuando se produce una grave y notoria violación de la Constitución.
9. En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Los expedientes señalados en la referencia fueron acumulados por la Sala Plena en sesión de veinticinco (25) de enero de 2022. 2 Publicada en el Diario Oficial No. 51.856 de 12 de noviembre de 2021 3 Ver Acto legislativo 02 de 2004. 4 Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara, "por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones. 5 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. 6 Ley 996 de 2005, Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. "A los empleados del Estado les está prohibido: 1. Acosar, presionar, o determinar, en cualquier forma, a subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política. 2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones, estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción de lo autorizado en la presente ley. 3. Favorecer con promociones, bonificaciones, o ascensos indebidos, a quienes dentro de la entidad a su cargo participan en su misma causa o campaña política, sin perjuicio de los concursos que en condiciones públicas de igualdad e imparcialidad ofrezcan tales posibilidades a los servidores públicos. 4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la intención de voto. 5. Aducir razones de "buen servicio" para despedir funcionarios de carrera. La infracción de alguna de las anteriores prohibiciones constituye falta gravísima. Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista. Tampoco podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en reuniones o eventos en los que participen candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. No podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter público para actividades proselitistas, ni para facilitar el alojamiento, ni el transporte de electores de candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa." 7 Ver Acto legislativo 02 de 2015. 8 [6] GACETA DEL CONGRESO. Ponencia Proyecto de Ley 158 de 2021. Bogotá, D. C., viernes, 15 de octubre de 2021, Bogotá D.C., p. 7. 9 Concretamente, dijeron transcribir un aparte de la Sentencia C-714 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla). 10 Hicieron alusión a la Sentencia C-438 de 2019, según la cual se quebrantaría el principio de unidad de materia "(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas "cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto", incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia -por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social- mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)". Y sobre la mencionada Sentencia C-515 de 2004, hizo alusión a un aparte en donde, contrario a lo que se desprende de la parte motiva de dicha sentencia, la Corte se refiere a los argumentos de quienes fungieron como demandantes en ese proceso. 11 Ley 21 de 1982, Artículo 40. "Las Cajas de Compensación Familiar que se establezcan a partir de la vigencia de la presente Ley deberán estar organizadas en la forma prevista en el artículo anterior y obtener personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que sólo podrá reconocerla cuando se demuestre su conveniencia económica y social y cumpla además uno de los siguientes requisitos: 1°. Tener un mínimo de quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por conducto de una Caja. 2°. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar. Parágrafo. La Superintendencia del Subsidio Familiar previo concepto del Consejo Superior del Subsidio Familiar, podrá autorizar la constitución de una caja sin el lleno de los requisitos anteriores en casos excepcionales de especial conveniencia y atendiendo siempre a su ubicación geográfica." 12 [12] Corte Constitucional, sentencia C-575 de 1992. 13 El extracto entre comillas correspondería a la Sentencia C-011 de 2013. 14 Acto legislativo 02 de 004, Artículo 4, Parágrafo transitorio. "El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional." 15 En dicha Gaceta del Congreso, en la explicación del proyecto de ley correspondiente se manifestó que "(e)ste es un tema de indudable trascendencia para la democracia y en este sentido debe entenderse la decisión tomada por el Congreso, al establecer que su regulación se hiciera mediante una ley estatutaria que, por sus requisitos de trámite, exige la formación y consolidación de consensos amplios y sólidos, dado que su aprobación requiere la mayoría absoluta de las cámaras y su debate no puede extenderse más allá de una legislatura. De igual forma, el control previo de constitucionalidad establecido para este tipo de normas garantías en donde la ley se debe ajustar a lo establecido en nuestra Carta Política, en una materia que involucra derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos en su ejercicio político." 16 [63] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2015. 17 Intervención suscrita por los ciudadanos Fernando Hernández Alemán y Manuel Felipe Rodríguez Duarte, en sus respectivas condiciones de apoderado especial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de integrante de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 18 En la correspondiente intervención se indicó que en Sentencia C-646 de 2001 la Corte sostuvo que "(l)a constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión." 19 Intervención suscrita por la ciudadana Angie Daniela Yepes García, en su calidad de coordinadora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, y los ciudadanos Laura Elena Bautista Ramírez, Hernando José Castro Palma y Felipe Zambrano Gómez, miembros activos de dicho grupo. 20 Intervención suscrita por la ciudadana Olga Lucía González, en su condición de Directora Departamento de Derecho Fiscal Universidad Externado de Colombia. 21 Intervención suscrita por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; Carlos Eduardo Amaya Perdomo, docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; y, Javier Enrique Santander Díaz, coordinador del mencionado Observatorio. 22 El concepto fue enviado al correo electrónico de la Secretaría General de la Corte el veintiséis (26) de abril de 2022. Mediante Resolución 124 de diecinueve (19) de abril de 2022 se resolvió concederle a la Procuradora General de la Nación comisión de servicios a partir del 24 y hasta el 29 de abril de 2022 y que "(d)urante la ausencia temporal de la Procuradora General de la Nación, sus funciones serán asumidas por SILVANO GÓMEZ STRAUCH, quien se identifica con la cédula de ciudadanía número 77.005.680, Viceprocurador General de la Nación, Código OPV, Grado EA (ID 0002) (E), conforme a lo señalado por el numeral 2° del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000." 23 MP Diana Fajardo Rivera. 24 Sentencia C-007 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo). 25 En la parte resolutiva de la Sentencia C-153 de 2022 se dispuso: "Primero. Declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022", con efectos retroactivos, a partir de su expedición. Segundo. Como consecuencia de esta declaración, se deberán aplicar las siguientes reglas: 1. Sobre los convenios interadministrativos suscritos por virtud del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cuyo objeto se haya ejecutado completamente al momento de informar esta decisión mediante el comunicado oficial,2 pese a que se fundaron en una disposición claramente inconstitucional, no se impartirá orden alguna, como consecuencia de la inexequibilidad aquí declarada, en la medida en que desde el punto de vista de los efectos constituyen una situación consumada, de conformidad con los fundamentos de esta sentencia. 2. A partir del comunicado oficial de esta decisión3 no es posible suscribir convenios interadministrativos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por lo cual, aquellos trámites que se encuentran en curso deberán terminarse inmediatamente para impedir su perfeccionamiento. 3. Los convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que a la fecha del comunicado oficial de la presente decisión, no se hayan ejecutado completamente, deberán terminarse y liquidarse inmediatamente, sin perjuicio de la devolución de los recursos girados y no ejecutados y de las restituciones a que haya lugar. Los contratos estatales financiados con fundamento en los convenios interadministrativos anteriores se terminarán y liquidarán a partir de esta misma fecha. Se exceptúan de esta regla, los contratos en curso dirigidos a atender las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda. 4. Las reglas aquí establecidas se aplican sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021." 26 Ver: Asocajas / Nuestra historia en https://www.asocajas.org.co/historia/ 27 Decreto 118 de 1957, Artículo 7o. - "Establécese el subsidio familiar, a partir del primero (1o) de octubre de 1957. Estarán obligados a cubrir dicho subsidio todos los patronos y establecimientos públicos descentralizados con capital de cien mil pesos ($ 100.000.00) o superior, o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20)." 28 Decreto 118 de 1957. Artículo 11. - Antes del primero de octubre del presente año, los patronos obligados procederán a constituir Cajas de compensación familiar, o a afiliarse a las ya existentes. Los patronos de empresas mineras, agrícolas y ganaderas, los mismos que los que tengan más de mil trabajadores a su servicio, podrán asumir directamente el pago del subsidio familiar que se crea por el presente Decreto. // Artículo 12. - Las cajas que se establezcan en virtud del artículo anterior tendrán a su cargo la redistribución entre los trabajadores afiliados del fondo destinado al subsidio familiar y la remisión al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) del uno por ciento (1%) que se les destina en el artículo 9o. del presente decreto." 29 Ver: Asocajas / Nuestra historia en https://www.asocajas.org.co/historia/ 30 Ley 21 de 1982, Artículo 11.- "Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías las Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación: 1º. El cuarto por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio familiar. 2º. El medio por ciento (1/2 %) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), destinado a programas específicos de formación profesional acelerada, durante la prestación del servicio militar obligatorio. 3º. El medio por ciento (1/2 %) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos. // Artículo 12.- Los aportes hechos por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y empleadores del sector privado, tendrán la siguiente destinación: 1º. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago de subsidio familiar. 2º. El dos por ciento (2 %) para el Servicio nacional de aprendizaje (SENA)." 31 Cfr. por ejemplo, las sentencias C-575 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-183 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-508 de 1997 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-1173 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-041 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-890 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-429 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-473 de 2019 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-271 de 2021 (MP José Fernando Reyes Cuartas). 32 Sentencia C-485 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 33 [84] Cfr. Sentencias C-178 de 2016, C-169 de 2014, C-629 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-167 de 2014 y C-528 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), C-422 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio); C-228 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto); y C-152 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía) 34 Sentencia C-485 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger). En esta sentencia se explicaron las mencionadas características de las obligaciones parafiscales de la siguiente manera: "1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. 2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico. 3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores [Sentencia C-307 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), entre muchas otras.]" 35 Sentencia C-1173 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández), citada en Sentencia C-890 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-393 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-429 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). 36 Regla según la cual el Legislativo, además de establecer contribuciones fiscales, puede excepcionalmente crear contribuciones parafiscales "en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". 37 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, leyes orgánicas del presupuesto. 38 Al respecto, en Sentencia C-1170 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil) se señaló que "la totalidad de los recursos de los establecimientos públicos del orden nacional debe registrarse en el Presupuesto General de la Nación. Sin embargo, cuando un establecimiento público de ese orden administre recursos parafiscales, la incorporación de los mismos al Presupuesto General de la Nación, se hará, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, exclusivamente para efectos de estimar su cuantía." 39 MP Rodrigo Escobar Gil. 40 Sentencia C-1170 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil). 41Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020 "Artículo 6. Financiación. El presente beneficio será financiado con los recursos que se asigne del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), al Ministerio del Trabajo, para el auxilio económico contemplado en el artículo 4 del presente decreto legislativo. El Ministerio del Trabajo definirá las condiciones y criterios de acceso a estos recursos por parte de las Cajas de Compensación Familiar para los beneficios." 42 Artículo 2.1.1.3.1.1.3. del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio 1077 de 2015. 43 Sentencia C-084 de 2019 (MP Diana Fajardo Rivera). En el mismo sentido, entre muchas otras, se pueden consultar las sentencias C-593 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-273 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa), C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-094 de 2017 (MP(e) Aquiles Arrieta Gómez), C-590 de 2019 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo), C-487 de 2020 (MP Alberto Rojas Ríos) y C-133 de 2021 (MP Diana Fajardo Rivera). 44 Gaceta del Congreso 896 del 30 de julio de 2021, p. 130. 45 Gaceta del Congreso 1487 del 15 de octubre de 2021, p. 16. 46 Gaceta del Congreso Nro. 1486 de 15 de octubre de 2021 (Senado), pág. 16 // Gaceta del Congreso Nro. 1487 de 15 de octubre de 2021 (Cámara de Representantes), pág. 16. 47 Ibid. 48 A continuación, la Corte reitera las consideraciones expresadas en la Sentencia C-167 de 2021. 49 Cfr., Sentencia C-809 de 2007. En esta providencia, citando la Sentencia C-501 de 2001, se recordó que: "el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento". A su turno, en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se añadió que "La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere". 50 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-400 de 2010, C-133 de 2012 y C-015 de 2016, reiteradas en la Sentencia C-507 de 2020. 51 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-507 de 2020 y C-167 de 2021. 52 Cfr., Sentencia C-992 de 2001. "Ha señalado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta". 53 Cfr. Sentencia C-551 de 2003 reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explicó que si bien hay una distinción general entre el control formal y el control material encomendado a la Corte, también hay una categoría intermedia de vicios procedimentales con implicaciones en el contenido material de la norma pues "excepcionalmente, es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción respecto de lo previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) de los parámetros de conformación temática previstos en el artículo 158 de la Constitución, referentes al principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes orgánicas; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del procedimiento legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa". 54 En la Sentencia C-438 de 2019, la Corte reiteró su precedente en relación con la intensidad del juicio de constitucionalidad relativo al cumplimiento del principio de unidad de materia y concluyó: "Por eso, sin desatender el propósito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las incongruencias normativas en las leyes-, la hermenéutica constitucional ha dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, rígido o absoluto, al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Según esta Corporación, una interpretación restrictiva del citado principio implicaría desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto contrario al pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio democrático, convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e incluso nugatoria. // Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable". (Subrayas fuera del texto original) 55 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1057 de 2005, C-400 de 2010 y C-015 de 2016. 56 Ello a través del estudio de, por ejemplo, las exposiciones de motivos o los debates en el seno del Congreso. 57 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2016. Citando la Sentencia C-714 de 2001, advirtió que: "El principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley". (Subrayas fuera de texto). 58 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2016 reiterada en la Sentencia C-507 de 2020. 59 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-933 de 2014. Sobre esto último, se advirtió en esa providencia que "[l]a conexidad causal, hace referencia a "la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley". 60 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2006. "A este respecto es fundamental recordar que una de las modalidades de conexidad teleológica es la conexidad de tipo consecuencial. En este sentido, la Corte ha señalado que respeta el principio de unidad de materia "la conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley". 61 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996. 62 Ibidem 63 Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996, fundamento jurídico No 4. 64 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2020. 65 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. 66 Sentencia C-438 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 67 Sentencia C-1064 de 2001 (MPs Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño), citada en sentencia C-438 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 68 El artículo 24 de la Ley 225 de 1995 autorizó al Gobierno Nacional para que compilara el texto de tales leyes sin cambiar su redacción ni contenido, compilación que se denominaría Estatuto Orgánico del Presupuesto. En virtud de tal autorización legal se expidió el Decreto 111 de 1996, que compiló las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. No es un Decreto con fuerza de ley, porque para su expedición no se confirieron precisas facultades extraordinarias pro tempore que, por lo demás están prohibidas porque tal y como lo señala el inciso in fine del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, no se puede revestir al Presidente de la República de facultades para dictar normas orgánicas. Se trata, entonces, de un Decreto ejecutivo compilatorio y, por lo tanto, de un simple acto administrativo, el cual, por lo demás, tiene únicamente dos artículos: el primero que compila las normas orgánicas contenidas en las citadas leyes y, el segundo, que dispuso su vigencia y derogó el Decreto ejecutivo compilatorio 360 de 1995, que antes había compilado las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, en virtud de una autorización parecida contenida en esta última. Por tal razón, las referencias a las normas de la Ley Orgánicas del Presupuesto no se pueden confundir con los únicos dos artículos del decreto ejecutivo 111 de 1996, ni este sirve de parámetro constitucional para ningún efecto. 69 Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros comprenden los impuestos directos e indirectos, y los segundos comprenden las tasas y las multas (Ley 179/94: arts. 55, 67 y 71). 70 Definidas en la Ley 225 de 1995, como los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hace en la forma exclusivamente dispuesta en la ley que los crea y se destina solo al objeto en ella previsto, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. 71 Constituyen fondos especiales el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por la ley. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-009 de 2002. 72 Los recursos de capital comprenden los recursos del balance; los recursos de crédito externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República; los rendimientos financieros; el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera; las donaciones; el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorgan; y, las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. 73 Excluidos los aportes y transferencias de la Nación. 74 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021 75 MP Cristina Pardo Schlesinger. 76 MP Alfredo Beltrán Sierra. 77 En este mismo sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias C-685 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-052 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-047 de 2018 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo), C-167 de 2021 (MP Jorge Enrique Ibáñez Najar) y C-178 de 2021 (MP Jorge Enrique Ibáñez Najar). 78 Ibidem 79 Decreto 111 de 1996, compilatorio de las Leyes Orgánicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, "ARTÍCULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción." 80 En un principio, la Corte señaló que la ley anual de presupuesto no tenía, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. En la Sentencia C-546 de 1999, la Corte reiteró las sentencias C-039 de 1994 y C-089A de 1994 y señaló que "el papel de esta ley, esencial, pero de alcance específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal. Por ello, en algunas oportunidades, esta Corporación declaró inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que desbordaron ese campo, o no respetaron lo estatuido por la ley orgánica." Poco tiempo después, la Corte señaló que las disposiciones de la ley anual del presupuesto sí tienen un contenido normativo suficiente, como instrumento de regulación especial con finalidades de política económica y social. En la Sentencia C-685 de 1996 se afirmó que: "tal y como esta Corporación ya lo había destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo... Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley (...)." 81 Corte Constitucional, la Sentencia C-167 de 2021. 82 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C-177 de 2002, C-1124 de 2008 y C-006 de 2012. 83 Esta tesis se ha venido reiterando pacíficamente, entre otras, de manera reciente en la Sentencia C-438 de 2019. 84 MP Mauricio González Cuervo. 85 Ley 1687 de 2013, Artículo 82.-"El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. (...)" 86 MP Jorge Enrique Ibáñez Najar. 87 MP Jorge Enrique Ibáñez Najar. 88 Ley 2008 de 2019, Artículo 140.- ""Los puertos privados que paguen una contraprestación a la Nación, previo cumplimiento de las normas que regulan la materia, podrán solicitar autorización a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), para prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, cuando la solicitud esté relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y previo concepto favorable del Conpes. "Parágrafo. El Ministerio de Transporte mediante resolución, reglamentará el trámite para la obtención de la autorización de que trata el presente artículo, así como la contraprestación correspondiente que hará parte del presupuesto de recursos propios de la ANI". 89 MP Diana Fajardo Rivera. 90 Ver Comunicado de la Corte Constitucional Nro. 14 de cinco (5) de mayo de 2022. 91 MP Rodrigo Escobar Gil. 92 Corte Constitucional, Sentencia C-1124 de 2008, reiterada en las Sentencias C-052 de 2015, C-486 de 2016 y C-438 de 2019. 93 MP María Victoria Calle Correa. 94 MP Cristina Pardo Schlesinger. 95 [42] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma decía: "Artículo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992." Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: "[...] la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992." 96 [43] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación. (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes declarados inexequibles] 97 [44] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró que: "El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador. || Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución Política." La norma decía: Artículo 79°. Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así: Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001. || Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean contrarias.'." La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de presupuesto 98 [45] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo al respecto: "La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada 'Disposiciones Generales', Capítulo V, denominado 'Disposiciones Varias', y establece que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado. || La Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política. 99 [46] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió declarar inexequible decía: "Artículo 13. Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe. || También podrá presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto. || Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición. || La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos." La norma había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003. 100 Ver nota al pie 24. 101 Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2022. 102 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 2010. 103