ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-306/22
Expedientes: D-14.624 y D-14.631 (Acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, "(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022"
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el fallo de la referencia en relación con los cargos dirigidos contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Si bien estoy de acuerdo con estarse a lo resuelto en la Sentencia C-153 de 2022 que declaró la inexequibilidad de dicha disposición, en esa oportunidad salvé parcialmente el voto respecto a los efectos retroactivos que se imprimieron a la decisión, en tanto se ordenó terminar y liquidar "de manera inmediata" los convenios de financiación suscritos entre la Nación y las entidades territoriales, por una parte, y los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos convenios, por la otra. Expuse, en esa ocasión, que tales decisiones desconocían el ordenamiento constitucional y legal en materia de contratación estatal durante los procesos electorales, por las siguientes razones:
(i) La garantía electoral consistente en suspender temporalmente -durante las campañas electorales- el ejercicio de la función administrativa en materia de celebración de convenios interadministrativos no implica la prohibición de financiar con recursos de la Nación determinados objetos o finalidades públicas, razón por la que tales convenios podían celebrarse antes de las campañas y pueden serlo después de las mismas.
(ii) La contratación estatal, por otra parte, no se encuentra prohibida durante las campañas electorales, excepto la modalidad de contratación directa. Además, no todo procedimiento de contratación directa se encuentra prohibido pues el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 permite los siguientes objetos contractuales: "defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias".
Así las cosas, era necesario diferenciar los convenios interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales para ejecutar recursos del presupuesto nacional -cuya celebración se encontraba suspendida-, y los contratos estatales celebrados por las entidades territoriales, cuya celebración no se encontraba prohibida ni suspendida por el ordenamiento jurídico, con excepción de la contratación directa.
(iii) Al ordenar la terminación y liquidación "inmediata" de los convenios interadministrativos, la Corte desconoció que, pasadas las elecciones, dichos acuerdos pueden volver a celebrarse, luego, su liquidación a escasas semanas de terminar la campaña presidencial no cumplía ninguna finalidad constitucionalmente legítima ni relevante. Por el contrario, generaba una grave alteración en el funcionamiento del Estado, sin que ello lograra restablecer la garantía electoral desconocida por la norma declarada inexequible.
Por tanto, la finalidad perseguida con esa medida podía obtenerse por otros medios menos lesivos, como la suspensión temporal de la ejecución de dichos convenios y de los contratos derivados. No adoptar otras medidas menos lesivas desconoce el ordenamiento jurídico en materia de contratación, afecta a los contratistas que de buena fe celebraron los contratos, y pone en riesgo el patrimonio público, la prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de las funciones estatales.
(iv) Además, las órdenes a que se ha hecho referencia resultan contradictorias, pues la celebración de contratos estatales por parte de las entidades territoriales con cargo a recursos provenientes de los convenios interadministrativos con la Nación, necesariamente implican que el objeto de tales convenios se encuentra cumplido, en la medida en que la celebración de los contratos necesarios para su ejecución supone la incorporación de los recursos de la Nación al presupuesto territorial, con destino al objeto contractual subsecuente, con lo cual se habría agotado el objeto convenido con la Nación.
En segundo lugar, en aquella ocasión, la mayoría de la Sala no tuvo en cuenta que la medida declarada inexequible solo alteraba parcialmente la garantía electoral, pues mantuvo la prohibición de celebrar convenios con el objeto de ejecutar recursos de las entidades territoriales y de sus descentralizadas, así como para la ejecución de recursos del presupuesto nacional que no tuvieran por propósito promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones.
La Corte, por otra parte, no evaluó el mencionado propósito de reactivación económica que perseguía la disposición, lo cual constituye un objetivo constitucionalmente legítimo e importante para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia de la Covid-19, como lo ha reconocido la Corte en diversas sentencias al examinar medidas de emergencia, cuyos efectos todavía tienen impactos importantes en el territorio nacional. Sobre este particular era relevante examinar, en esa ocasión, el precedente contenido en la Sentencia C-671 de 2015 en la que la Corte declaró exequible una disposición contenida en un decreto legislativo que autorizó a ciertas entidades territoriales para celebrar temporalmente convenios interadministrativos en época preelectoral con la finalidad de canalizar recursos para la atención humanitaria de las poblaciones afectadas con las deportaciones y expulsiones de Venezuela.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado