Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-305 04LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivo de incrementar la transparencia y eficiencia del Estado LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Conexidad directa e inmediata de disposición que prohíbe prestación de servicios de salud en forma directa al contribuir con la eficiencia del Estado PLAN ADICIONAL O COMPLEMENTARIO DE SALUD-Empresas diseñadas por el legislador para prestar actividad especializada PLAN ADICIONAL O COMPLEMENTARIO DE SALUD-Prohibición de prestación directa por entidad estatal a sus trabajadores (Salvamento parcial de voto)DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN MATERIA DE PLAN ADICIONAL O COMPLEMENTARIO DE SALUD-Reconocimiento de servicios siempre que prestación no fuera asumida directamente por entidad estatal (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Conexidad directa e inmediata de prórroga del plazo para enervar disolución de sociedad con el propósito de lograr crecimiento económico sostenible y generación de empleo (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Nueva exención tributaria al gravamen al movimiento financiero constituye mecanismo de ejecución de objetivos que no desconoce unidad de materia (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Relación temática directa e inmediata con disposición derogatoria que modifica reglas en cancelación con cargo al Fosyga (Salvamento parcial de voto)LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Disposición relativa a actividad portuaria resulta adecuada para la realización de los programas (Salvamento parcial de voto)Referencia: expediente D-4726 y 4730 acumuladosDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003.Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo (Ex. D-4726) y Javier Uribe Blanco (Ex. D-4730)Magistrado Ponente:Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRACon el habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corporación, salvamos parcialmente el voto en el asunto de la referencia, concretamente respecto del pronunciamiento efectuado en relación con los artículos 53, 79, 126, 128 y 129 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado comunitario”. Las razones de nuestra discrepancia las exponemos de la siguiente manera:1. En cuanto al artículo 53:El artículo 53 fue acusado únicamente por vicios de fondo. Prohibía la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud en forma directa por parte de cualquier entidad estatal frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 100 de 1993, y concedía un plazo de dos años a las entidades que los estuvieran prestando, para dejar de hacerlo. El demandante, estimaba que esta disposición violaba el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Constitución, así como el 48 ibidem relativo a la garantía irrenunciable de la seguridad social, pues desconocería la diferencia que existe entre el régimen de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales en materia laboral; a éstos últimos, dado que el legislador solamente les puede fijar las prestaciones mínimas, se les reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas para lograr el mejoramiento de sus condiciones laborales. Dado lo anterior, consideraba el actor que el artículo 53 coartaba la posibilidad de los trabajadores oficiales de lograr la mejora de sus condiciones de seguridad social en salud mediante el ejercicio del derecho de negociación colectiva, al prohibir a las entidades estatales ofrecer a sus trabajadores planes adicionales al POS.La Corte no entró a examinar el anterior cargo, pues considerando que la disposición no cumplía con el requisito de la unidad de materia, asunto por el cual no había sido demandada la norma, procedió a declararla inexequible. No obstante, a juicio de los suscritos la unidad temática si se daba como pasa a demostrarse: Dentro e los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal durante el cuatrienio en curso, el artículo 1° de la Ley 812 de 2003 en su numeral 4° enuncia el relativo a “Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado”. Evidentemente, de cara a los principios de eficacia, economía y celeridad que gobiernan la función pública (C.P Art. 209), resulta mejor que las entidades del Estado cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud y no están autorizadas para ello no dediquen sus recursos y esfuerzos a esa actividad altamente especializada, sino que la dejen en manos de las referidas empresas diseñadas por el legislador para ese propósito. Ello directa e inmediatamente contribuye al logro de la eficiencia del Estado, como que supone, por ejemplo, que los ministerios, las superintendencias, etc, no se dediquen a prestar servicios de salud, sino al cumplimiento de sus específicas funciones constitucionales y legales. Ahora bien, en cuanto a la acusación contenida en la demanda, que la Corte no estudió, ella partía de una interpretación inexacta de la norma. En efecto, la disposición no prohibía la negociación colectiva para el mejoramiento de las condiciones laborales, concretamente en lo referente a la posibilidad de que los trabajadores obtuvieran coberturas en materia de seguridad social adicionales a las contempladas en plan obligatorio. Su verdadero alcance era prohibir que las entidades estatales prestaran a sus propios trabajadores cualquier plan adicional o complementario de salud en forma directa. Es decir, mediante negociación colectiva podían los trabajadores oficiales lograr el reconocimiento de estos servicios adicionales, siempre y cuando su prestación no fuera asumida en forma directa por la entidad estatal. Lo anterior no restringía desproporcionadamente el derecho de negociación colectiva ni la garantía de la seguridad social. Esta última garantía, en cuanto a un mínimo cubierto por el POS, se mantenía asegurada en virtud de la afiliación obligatoria de los trabajadores oficiales al sistema. Y la posibilidad de obtener planes complementarios no se veía eliminada, sino tan solo reglamentada respecto de la entidad a través de la cual se podrían obtener tales planes, lo cual, como limitación, no resultaba excesivo. En cambio, la norma permitía la prestación del servicio público de salud bajo condiciones de eficiencia por parte de las entidades especializadas autorizadas para ello en los términos de la Ley 100 de 1993.2. En cuanto al artículo 79: El artículo 79 fue incluido por la plenaria del Senado, quien lo aprobó como artículo 92 del proyecto, y contenía la ampliación en un (1) año del término previsto en el artículo 220 del Código de Comercio, término que se concede a los socios para enervar la causal de disolución de la sociedad. Se ubicaba dentro de la Sección Seis, denominada “Sector de Comercio, Industria, Exportaciones y Turismo”, que forma parte del Capítulo IV sobre “Mecanismos para la ejecución del Plan”, y por su asunto podía estimarse que pretendía fortalecer a las sociedades comerciales, dada la importancia que las mismas tienen como agentes de desarrollo económico y social y fuentes generadoras de empleo, evitando su pronta disolución en momentos de crisis, como por ejemplo cuando las pérdidas absorben más del 50% de su capital. La plenaria del Senado había entendido que se trataba de una medida proteccionista de las sociedades en crisis, que además resultaba útil para sus acreedores y trabajadores, pues le daba al ente societario una oportunidad temporal más amplia de recuperarse antes de su disolución. Al respecto se dijo durante el debate lo siguiente, que llevó a la aprobación de la norma, aun en contra de la opinión del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo:“...hay que darle a esas empresas la posibilidad de que puedan sobre llevar las difíciles circunstancias que en un momento pueden atravesar, no creo que sea bondadosa la acción del Estado de llevar a la quiebra a las empresas o acelerar su liquidación porque eso es lo que precisamente ha traído los problemas no solamente con los acreedores sino como lo dice la Ministra con los problemas de orden laboral...”En tal virtud, entendida como un fortalecimiento al propósito de lograr el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, propósito definido como un objetivo nacional de la acción estatal desde la presentación misma del proyecto de ley y mantenido hasta llegar a las plenarias congresionales, la inclusión de esta disposición bien podía considerarse directa e inmediatamente pertinente al tema del proyecto de ley del Plan de Desarrollo, definido y mantenido desde el inicio del trámite legislativo.
3. En cuanto al artículo 126: El artículo 126 adicionaba el artículo 879 del Estatuto Tributario con una nueva exención tributaria al gravamen al movimiento financiero, en virtud de la cual los movimientos contables correspondientes a la compensación derivada de operaciones de reaseguro quedaban exentos de tal gravamen. La disposición fue introducida por la Cámara de Representantes quien la aprobó como artículo 145 del proyecto. En cuanto a la conexidad directa e inmediata de la norma con los programas y subprogramas contenidos desde el inicio hasta el final del trámite en el proyecto de ley del Plan, y a su aptitud para llevarlos a efecto, los suscritos coinciden con la opinión del señor Procurador quien estimaba que el artículo constituía un mecanismo de fomento para que el sector asegurador se prestara a asegurar los variados programas de impulso a la infraestructura estratégica de transporte contenidos en la Ley del Plan, tales como los relativos a transporte masivo en las principales ciudades del país, la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión en Bogotá, la rehabilitación de la vía férrea, entre otros; programas todos estos que implican grandes obras cuya ejecución a través de la contratación pública requiere pólizas de garantía, y que desde el inicio del trámite en el Congreso figuraban en el proyecto que presentó el Gobierno, bajo el acápite “Impulso a la infraestructura estratégica de Transporte”, como subprograma del más general de “Crecimiento Económico sostenible y Generación de Empleo.” En tal virtud, se trataba de un mecanismo más de ejecución de esos objetivos, instrumento normativo que no desconocía el principio de unidad de materia sino que era una concreción o asunto puntual referente a un tema más amplio que venía siendo tratado desde el inicio en el debate parlamentario, tema abordado por ambas plenarias.
4. En cuanto al artículo 128- El artículo 128 derogaba la expresión “salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del parágrafo primero (1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 782 del 23 de diciembre de 2002. Había sido introducido por la plenaria de la Cámara, y correspondía al artículo 147 del proyecto aprobado por esta Corporación. Sin entrar analizar el contenido normativo de esta disposición, los suscritos destacan que tal derogación introducía una modificación a las reglas que determinan las condiciones para que se cancelen con cargo al FOSYGA las urgencias generadas por riesgos catastróficos y accidentes de tránsito de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud; el cambio tenía el alcance de modificar las condiciones de equilibrio financiero del sistema, pues facilitaba que el cubrimiento de estas urgencias se atendiera con cargo a dicho Fondo; en tal virtud, tenía una relación temática directa e inmediata con el sub proyecto denominado “Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social”, que desde el inicio del trámite hasta su arribo a ambas plenarias se encontraba incluido en el proyecto gubernamental.
5. En cuanto al artículo 129:El artículo 129 definía que la actividad portuaria se realizaría en condiciones de libre competencia y que sólo por graves motivos relacionados con el orden público y el control aduanero el Presidente de la República debidamente motivado podría restringir temporalmente el movimiento de carga por ciertos puertos; fue introducido por la plenaria de la Cámara durante el segundo debate, quien lo aprobó como artículo 148 del proyecto y también fue aprobado por la plenaria del Senado en calidad de “artículo nuevo”. Al parecer de los suscritos, esta disposición resultaba adecuada como instrumento para la realización de los programas del Plan de Desarrollo, y en tal virtud no desconocía el principio de unidad de materia. En efecto, desde el inicio del trámite, el proyecto de ley incluía como Programa de Inversión el denominado “Crecimiento económico sostenible y generación de empleo”, y dentro de él el subprograma “Impulso a la infraestructura estratégica de transporte”. Este subprograma contempla el “énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada...”. Así las cosas, no resultaba extraño que, para los mencionados propósitos, se previera que la actividad portuaria se realizaría en condiciones de libre competencia y que sólo por motivos de orden público o control aduanero se restrinja el movimiento de los puertos. Se trataba de un artículo nuevo que recogía un asunto puntual, referente directamente a un tema que venía siendo considerado desde el inicio, cual era el de fortalecer esquemas de participación privada en la infraestructura estratégica de transporte. En los anteriores términos dejamos consignadas las razones por las cuales nos apartamos de la decisión mayoritaria, en lo relativo a la constitucionalidad de las disposiciones mencionadas.Fecha ut supra,MARCO GERARDO MONROY CABRAMagistradoEDUARDO MONTEALEGRE LYNNETMagistrado