SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE A LA SENTENCIA C-298/25 Expediente: D-15804 Magistrado Ponente: Juan Carlos Cortés González En la Sentencia C-298 de 2025 la mayoría de la Sala Plena decidió "[d]eclarar la INEXEQUIBILIDAD de los numerales 20, 22 y 23 -este último en sus literales a), b), c) y d)- del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992" y "DIFERIR los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta el 21 de junio de 2027. Una vez cumplido dicho término, las normas perderán vigencia de forma definitiva y, en consecuencia, las medidas administrativas que se fundamenten en ellas dejarán de producir efectos jurídicos". Me aparté de la decisión anterior toda vez que la demanda de la referencia fue formulada a partir de reparos carentes de especificidad, claridad y certeza los cuales, consideré, no eran suficientes para que la Sala retirara del ordenamiento -como lo hizo- las funciones del superintendente de subsidio familiar previstas en los numerales 20, 22 y 23, literales a), b), c) y d) del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. En este sentido, consideré que la acusación se estructuró a partir de reproches generales y amplios sobre una supuesta indeterminación y ausencia de criterios o lineamientos mínimos para orientar el ejercicio de las facultades en cabeza del superintendente de subsidio familiar. En efecto, se citaron varios artículos de la Constitución (v.gr. 6, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334) como presuntamente desconocidos por los artículos demandados y sobre esta base, se abordaron indistintamente diversos contenidos constitucionales (por ejemplo, legalidad, reserva de ley, debido proceso). A mi juicio, esta forma de argumentación, que se acercaban a una crítica al modelo de intervención adoptado por el Legislador desde 1992, (i) además de imprecisa era confusa para la comprensión del alcance del (o los) cargos sobre los cuales debía pronunciarse la Corte en el marco del control jurídico de constitucionalidad al cual esta llamada por mandato de la Constitución y (ii) terminó imponiendo cargas excesivas al Legislador al momento de regular las funciones de un servidor público (i.e. el superintendente de subsidio familiar). En esta misma línea recordé, según la reiterada jurisprudencia de la Corte, que un cargo es cierto cuando recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una deducida, implícita o sobre normas que no son objeto de la demanda. Señalé que la demanda no permitía establecer si en realidad existía una oposición objetiva y verificable entre las facultades del superintendente de subsidio familiar y la Constitución Política, por lo que la decisión inhibitoria garantizaba y mantenía inalterado el carácter de justicia rogada de este tribunal, y evitaba la realización de un control oficioso, vedado a esta Corte. En los términos anteriores dejo consignado el anterior salvamento de voto a la decisión adoptada por la mayoría en la sentencia C-298 de 2025. Fecha ut supra, VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE Magistrado 1 Documento Oficial remitido por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89719. 2 El 26 de marzo de 2024, Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó una demanda contra el artículo 7° (parcial) del Decreto 2150 de 1992. El demandante sostuvo que estas disposiciones vulneraban la Constitución con soporte en tres cargos consecuenciales: (i) el principio de reserva de ley, consagrado en los artículos 150.8, 333 y 334 de la Constitución, (ii) el principio de legalidad, contenido en los artículos 6°, 121, 122 y 123 de la Carta Política y (iii) el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 superior. El 19 de abril de 2024 se inadmitió la demanda y, tras el escrito de subsanación, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admitió la demanda contra el artículo 7° (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1992. 3 "Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones". 4 "Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo". 5 "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias". 6 "Por medio del cual se adecúa el procedimiento para las medidas cautelares señaladas en los literales a, b y d del numeral 22 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992". 7 El 19 de abril de 2024, se inadmitió la demanda y, tras el escrito de subsanación, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admitió la demanda contra el artículo 7° (parcial) del Decreto 2150 de 1992. En el auto admisorio se indicó que se estudiaría conjuntamente los cargos de legalidad y debido proceso, en tanto construyen un examen sustantivo y procedimental de las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente infringidos. 8 "Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución". 9 "Artículo
333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. (...)". 10 "Artículo
334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. (...)". 11 "Artículo
6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". 12 "Artículo
121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". 13 "Artículo
122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (...)". 14 "Artículo 123. (...) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (...)". 15 El demandante hizo referencia a las Sentencias C-490 de 2000, C-921 de 2001, C-617 de 2002, C-1150 de 2003, C-655 de 2003, C-305 de 2004, C-379 de 2004, C-7964 de 2004, C-782 de 2007, C-314 de 2009, C-570 de 2012, C-835 de 2013, C-851 de 2013, C-144 de 2015, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-429 de 2019 y C-165 de 2019. Lo anterior, para sostener que la potestad del legislador en la determinación de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia del Subsidio Familiar no es absoluta y, por consiguiente, le corresponde al Congreso de la República expedir un cuerpo legal en el que las funciones del Presidente de la República se desarrollaran bajo criterios claros, precisos e inequívocos, en tanto suponen un grado alto de intromisión en las actividades que realizan los entes vigilados. 16 Consejo de Estado, Sentencias del 13 de agosto de 1993, 10 de marzo de 2005 y 10 de febrero de 2011, entre otras. 17 Según el Consejo de Estado "las medidas preventivas están destinadas a precaver o subsanar, de manera urgente, los casos de graves o reiteradas violaciones de las normas legales o estatutarias o la inobservancia o desacato de las instrucciones impartidas por la entidad". Consejo de Estado, Sentencia del 10 de marzo de 2005. C.E. Rafael E. Ostua De Lafont Pianeta. 18 Como argumento adicional, el demandante comparó en extenso la norma demandada con otras regulaciones en materia de inspección, vigilancia y control, asociadas a la intervención administrativa o toma de posesión de otras entidades vigiladas. Expuso la regulación dispuesta por el legislador respecto de las superintendencias Financiera de Colombia, de la Economía Solidaria, de Vigilancia y Seguridad Privada, Nacional de Salud, de Sociedades, de Industria y Comercio, de Servicios Públicos Domiciliarios, así como de la Dirección Nacional de Derechos de Autor y del procedimiento sancionatorio ambiental. En estos eventos, el demandante afirmó que el legislador ha fijado pautas para la adopción de este tipo de medidas cautelares, lo que no sucede respecto de la Superintendencia del Subsidio Familiar. 19 "Artículo
29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (...)". 20 Mediante autos del 15 de mayo, 30 de julio y 6 de septiembre de 2024, el magistrado sustanciador ordenó y requirió la práctica de pruebas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10° del Decreto 2067 de 1991 y 63 del Acuerdo 02 de 2015. 21 Intervenciones del 16 y 18 de septiembre de 2024. 22 Intervención del 17 de septiembre de 2024. 23 Intervención del 14 de agosto de 2024. 24 Intervenciones del 5 de junio y 9 de agosto de 2024. 25 Intervención del 5 de junio de 2024. 26 Intervenciones del 25, 26 de junio y 13 de septiembre de 2024 y 10 de marzo de 2025. 27 El 11 de noviembre de 2024, la ciudadana Juliana Velasco Gregory señaló la posible remisión incompleta de la información de la superintendencia, dado que faltaban algunas resoluciones, por ejemplo, de la Caja de Compensación Familiar de Nariño. Aquello se respondió mediante Auto del 26 de noviembre de 2024. 28 La superintendencia presentó un archivo en Excel que contiene información sobre las actuaciones realizadas, en el que detalló información sobre cada caja intervenida, la vigencia de la medida, el tipo de medida, las causas, los trámites efectuados y los actos administrativos proferidos. 29 Intervención del 13 de septiembre de 2024. 30 Intervención del 22 de octubre de 2024. 31 A través del Auto 26 de noviembre de 2024 se ordenó continuar con el trámite judicial respectivo. En consecuencia, se dispuso (i) fijar en lista el proceso; (ii) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii) adelantar las comunicaciones dispuestas en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; y, por último, (iv) invitar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones a intervenir en este proceso. 32 La Secretaría General fijó en lista el proceso el 29 de noviembre de 2024 por el término de 10 días, que venció el 12 de diciembre del mismo año. En la Secretaría General se recibieron los siguientes escritos: (i) el 2 de diciembre de 2024, se recibió escrito del ciudadano Luis Felipe Barrera Montaño; (ii) el 4 de diciembre, se recibió escrito del ciudadano Jorge Alejandro Hernández Cobos; (iii) el 9 de diciembre, se recibió escrito de Adriana María Guillén Arango, en calidad de presidente de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); (iv) el 11 de diciembre (17:30), se recibió escrito de María Valeria Borja Guerrero, directora jurídica encargada del Departamento Administrativo de la Función Pública; (v) el 12 de diciembre (9:23), se recibió escrito de Saray Chajín Goro, en calidad de Coordinadora del Grupo Contencioso Administrativo de la Superintendencia Financiera de Colombia; (vi) el 12 de diciembre (12:14), se recibió escrito del ciudadano David Ricardo Acosta Rengifo; (vii) el 12 de diciembre (16:36), se recibió escrito de William Álzate Rincón, presidente Ejecutivo de la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS), (viii) el 12 de diciembre (17:16), se recibió igualmente escrito de Ana Victoria Vásquez Cárdenas, decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia; y (ix) el 12 de diciembre (21:14), se recibió escrito del ciudadano Germán Bula Escobar. Se referenciarán todos los escritos, sin embargo, solo se tendrán en cuenta aquellos allegados dentro de la oportunidad procesal. 33 Mediante escrito del 2 de febrero de 2025, la institución presentó un escrito complementario precisando que compartía la inexequibilidad de las normas por afectar mandatos constitucionales expuestos por el demandante. 34 Mediante escrito del 6 de febrero de 2025, la institución presenta un escrito complementario afirmando que también compartía la exequibilidad condicionada propuesta por el demandante. 35 La institución solicitó la exequibilidad condicionada en los términos expuestos desde un inicio por el demandante. 36 La intervención se refiere a la Ley 2385 de 2024, por lo tanto, pese a que fue presentada por plataforma con destino al presente expediente, no hace parte del mismo. 37 La interviniente manifestó abstenerse de emitir un concepto sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad, dado que la norma demandada abarca aspectos ajenos a la competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia. 38 Fedecajas solicitó que "se declare la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, se confirme la exequibilidad de la norma demandada". 39 Estos objetivos eran: mejorar la compensación o el equilibro entre lo que se recauda y lo que se destina a los pagos, reducir los costos administrativos de las entidades y evitar la formación de cajas de élite que concentraran afiliados con altos salarios. 40 Intervención de la Universidad de Antioquia y de Asocajas. 41 Intervención de Asocajas. 42 Intervención de Asocajas. 43 Intervención de la Universidad de Antioquia. 43 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 44 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 45 Intervención de la Universidad de Antioquia. 45 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 46 Intervención de Asocajas. 47 Intervención de Asocajas. 48 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 49 Intervención de Asocajas. 50 Intervención de Asocajas. 51 Intervención de Asocajas. 52 Intervención de la Universidad de Antioquia. 52 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 53 Intervención de la Universidad de Antioquia. 54 Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo. 55 Intervención de Asocajas. 56 Intervención de Asocajas. 57 El Procurador citó las Sentencias C-742 de 2010, C-501 de 2014, C-394 de 2019 y C-094 de 2021. 58 "Artículo Transitorio
10. Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional". 59 "Artículo Transitorio
20. El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece". 60 En la Sentencia C-429 de 2019 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión "y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad", contenida en el literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981, subrogado por el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, al igual que el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 y el numeral 10° del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. La Sala Plena concluyó que tenía competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, al tratarse de una norma con contenido material de ley, que se enmarca en las llamadas competencias especiales o "atípicas" que ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación. 61 "7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta". 62 "8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución". 63 El artículo 24 dispone las funciones y facultades de la Superintendencia de Subsidio Familiar. 64 Al respecto, en la Sentencia C-1055 de 2012, la Corte Constitucional sostuvo que "bajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra norma de contenido idéntico y cuya jerarquía sea de competencia de este Tribunal, ésta tiene jurisdicción para hacer el análisis de fondo ya que procede la integración normativa". 65 "Artículo
24. Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales (...)". 66 "22. Las demás que conforme a las disposiciones legales pueda desarrollar y en particular las previstas en los artículos 1° y 2° del Decreto 2150 de 1992 y las contempladas en los numerales 5, 7, 8, 12, 13, 17, 20, 21 y 22 del artículo del Decreto 2150 de 1992". 67 "16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley". 68 "Artículo
54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuáles el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política (...)". 69 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 70 Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2001. 71 Ibid. 72 Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2021. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.E. Guillermo Vargas Ayala. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/167/S1/11001-03-24-000-2013-00252-00.pdf 74 El artículo 54 establece las reglas que debe seguir el Gobierno Nacional para modificar la estructura de los ministerios y entidades administrativas, con base en el artículo 189.16 de la Constitución. Estas reformas deben responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, permitiendo, entre otros aspectos, la fusión, supresión o creación de dependencias internas. Ver, al respecto, la Sentencia C-702 de 1999. 75 Intervención del 5 de junio de 2024, folio 8. 76 Intervención del 13 de septiembre de 2024, folio 7. 77 A continuación, se transcribe el contenido normativo asociado: Decreto Ley 2150 de 1992Decreto 2595 de 2012ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE.
20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su vigilancia;
22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida.ARTÍCULO 5°. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DEL SUBSIDIO FAMILIAR.
16. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las Cajas de Compensación Familiar y las demás entidades que estas constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con relación a la prestación de los servicios sociales a su cargo.
17. Imponer las sanciones y adoptar las medidas cautelares a que haya lugar de conformidad con la ley.
18. Ordenar la intervención administrativa, en forma total o parcial, de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia.
19. Ordenar la vigilancia especial en las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que haya dado lugar a la medida. 78 Esta reiteración toma y complementa las consideraciones expuestas en los Autos 242 de 2015, 1005 y 1006 de 2024. 79 Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 2025. 80 Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013, C-031 de 2014, C-688 de 2017, C-263 de 2019, C-233 de 2021, C-335 de 2021 y C-009 de 2023. 81 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. 82 Ibid. 83 Corte Constitucional, Sentencias C-031 de 2012, C-135 de 2016 y C-394 de 2019. 84 Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017. 85 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. 86 En la Sentencia C-306 de 2004, la Corte indicó que "al margen de haberse asignado al órgano de mayor representatividad la función legislativa, ésta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o Parlamento. La complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del Estado contemporáneo, proyectado en razones de conveniencia, de organización y de celeridad en el desarrollo de las políticas públicas, ha llevado a revaluar el antiguo concepto de la separación absoluta de las ramas del poder público, haciendo necesario, en aplicación del principio universal de "colaboración armónica" - imperante en nuestro sistema político (C.P. art. 114)-, que se asigne a ciertos órganos del Estado algunas de las funciones que en principio son privativas de otros; para el caso, que también se asigne a la rama Ejecutiva, en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas". 87 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. 88 En la Sentencia C-412 de 2015 se indicó que "los asuntos reservados a las normas legislativas no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. ... todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos legislativos". 89 A lo largo de la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de reserva de ley ha tenido distintos significados y conceptos correlacionados con el principio de legalidad. Siguiendo la Sentencia C-134 de 2021, el principio de reserva de ley se ha utilizado como (i) "sinónimo de principio de legalidad o de la cláusula general de competencia del Congreso, lo cual equivale a que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley; (ii) es una técnica de concreción de disposiciones constitucionales, en las que el constituyente le ordena al legislador que ciertos temas deben ser desarrollados por una fuente específica: la ley; y (iii) se habla de reserva general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la prohibición general de que se puedan establecer restricciones a estos derechos con normas diferentes a la ley (solo con esta se puede hacer una regulación principal que afecte los derechos fundamentales)". 90 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. 91 Corte Constitucional, Sentencia C-203 de 2016. 92 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. 93 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. 94 Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007. 95 Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. 96 Corte Constitucional, Sentencia C-269 de 2022. 97 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. 98 Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2014 y C-429 de 2019. 99 "Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...)
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.
26. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores". 100 Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007. 101 Ibid. 102 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2015. 103 "Artículo
209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones". 104 "Artículo
211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades". 105 Corte Constitucional, Sentencia C-974 de 2002. 106 En la Sentencia C-188 de 2022 se dispuso que la Corte Constitucional que "[l]a reserva de ley en esta materia no implica que ´todo acto de intervención estatal en el ámbito de la autonomía de la voluntad privada y de las libertades económicas tenga que hacerse directamente por medio de la ley´ (...), y tampoco exige que el legislador fije todos los elementos específicos de la limitación al ejercicio de estas libertades". En cualquier caso "[l]a Constitución (...) impone al legislador la obligación de definir las reglas mínimas de la intervención económica, a saber: (i) las finalidades de la intervención, (ii) la materia sobre la cual recae, (iii) los instrumentos mediante los cuales se desarrolla y (iv) la fijación de reglas 'claras y precisas' (...) que determinen el contenido de las facultades del órgano regulador llamado a concretarla (...)". 107 Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003. 108 Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002. 109 Corte Constitucional, Sentencias C-435 de 2013, C-219 de 2017, C-069 de 2023 y C-044 de 2023. 110 Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013. 111 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023. 112 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023. 113 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023. 114 Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 2022. 115 Ibid. 116 Para esta reiteración se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos C-054 de 1997, C-490 de 2000, C-379 de 2004, C-039 de 2004, C-145 de 2009, C-523 de 2009, C-835 de 2013, C-284 de 2014, C-144 de 2015 y C-491 de 2016. 117 Corte Constitucional, Sentencias C-054 de 1997 y C-523 de 2009. 118 En la Sentencia C-144 de 2015 la Corte también ha considerado que resulta necesario que se vean satisfechos ciertos requisitos esenciales, a saber, "(i) haya la apariencia de un buen derecho ("fumus boni iuris"), esto es, que el demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra fundada, al menos en apariencia; y (ii) que haya un peligro en la demora ("periculum in mora"), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido pueda verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso". 119 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2014. 120 Corte Constitucional, Sentencias C-039 de 2004 y C-835 de 2013. 121 Corte Constitucional, Sentencias C-490 de 2000, C-379 de 2004 y C-144 de 2015. 122 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. 123 Ibid. 124 Corte Constitucional, Sentencias C-523 de 2009 y C-835 de 2013. 125 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. 126 Corte Constitucional, Sentencia C-523 de 2009. 127 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. 128 Ibid. 129 Para esta reiteración se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006, C-860 de 2006, C-1011 de 2008, C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-135 de 2016, C-032 de 2017, C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019, C-394 de 2019, C-094 de 2021, C-044 de 2023 y C-211 de 2024. 130 Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2011, C-085 de 2014, C-600 de 2019 y C-162 de 2021. 131 Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021. 132 En la Sentencia C-935 de 2013, la Corte Constitucional ha dispuesto como parámetros los siguientes: "(i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa, con los elementos para ser oído dentro del proceso; (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso; y (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades". 133 Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021. 134 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. 135 Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013. 136 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. 137 Ver, al respecto, los fallos C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006, C-860 de 2006, C-1011 de 2008, C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-135 de 2016, C-032 de 2017, C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019, C-394 de 2019, C-094 de 2021, C-044 de 2023 y C-211 de 2024. 138 Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017. 139 Corte Constitucional, Sentencia C-394 de 2019. 140 Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2024. 141 De acuerdo con la Sentencia C-393 de 2006, el principio de legalidad, en su componente de tipicidad, se satisface cuando concurren los siguientes elementos: (i) que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley y (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción. 142 Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013. 143 En la Sentencia C-219 de 2017, la Corte ha dispuesto que: "el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario". 144 En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte ha señalado que esta garantía apunta a que: "es la ley, y no el operador jurídico, quien determina cuáles conductas son sancionables y, para lo cual, los tipos sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad posible, de tal manera, que tanto su contenido como sus límites se deduzcan del tenor de sus prescripciones". 145 En los fallos C-030 de 2012 y C-392 de 2019, la Corte Constitucional ha establecido que una norma o tipo en blanco consiste en una descripción incompleta de la conducta sancionada, pero que, en todo caso, puede ser complementada por otras normas a las cuales se remite la primera. En este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son deficitarias, en la medida en que el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento que constituye la infracción. 146 Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2023. 147 En los fallos Sentencia C-219 de 2017 y C-044 de 2023, la Corte ha insistido en que "cuando resulte factible esclarecer el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados y su implicación en el ámbito de las libertades constitucionales a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional". 148 Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 2021. 149 Ibid. 150 Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. 151 Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 2001 y C-851 de 2013. 152 Corte Constitucional, Sentencia C165 de 2019. 153 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. 154 Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. 155 Ibid. 156 Para esta reconstrucción se sigue principalmente la Sentencia C-429 de 2019 y las normas legales y reglamentarias en la materia. 157 Artículo 1° de la Ley 789 de 2002. 158 Ver, por ejemplo, la Ley 789 de 2002. 159 El Consejo de Estado, mediante el fallo del 13 de agosto de 1992, estableció que las "sanciones, según se infiere del contenido de los artículos 93 y 94 (...) pueden ir desde la intervención que tiene por objeto la adopción de medidas administrativas necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a ella, hasta la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la correspondiente entidad vigilada". Por lo tanto, la decisión adoptada por la Superintendencia del Subsidio Familiar "en el sentido de ordenar la intervención administrativa de las entidades vigiladas, no es un simple acto de trámite, como lo afirma la parte interviniente, sino que, por el contrario, se trata de un acto definitivo que conlleva a la imposición de una sanción". Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 1992. C.E. Miguel González Rodríguez. Acción de nulidad contra el artículo 97 del Decreto 341 de 1988. 160 Artículo 88 de la Ley 21 de 1982. 161 Como ejemplo, la norma dispone que la Superintendencia del Subsidio Familiar velará (i) por el cumplimiento de la cuota monetaria (art. 4); (ii) ordenará cortes contables y ordenará el traslado de recursos entre Cajas para el fomento del empleo y protección al desempleo (art. 6), (iii) las operaciones de crédito según la regulación de la Superintendencia Bancaria (art. 20) y (iv) sancionará las prácticas de selección adversa y la violación al régimen de transparencia de los directivos y administradores (art. 21). 162 "Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8° y 13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento de Empleo y Protección al Desempleo". 163 "Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002". 164 "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias". 165 "Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones". 166 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo". 167 Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2010. 168 Corte Constitucional, Sentencias C-107 de 2013, C-030 de 2021, C-065 de 2021, C-153 de 2022, entre otras. 169 Resolución 629 de 2018, artículo 2°. 170 El Consejo de Estado ha indicado expresamente que: "Del análisis normativo que se hizo en la precitada sentencia se colige que existen dos clases de competencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar: la disciplinaria, que concluye con la sanción de intervención administrativa y la policiva, que le permite a la entidad, antes de que se surta el trámite descrito, adoptar medidas provisionales de cautela cuando la situación lo amerita y para precaver perjuicios mayores. De tal manera que si en este caso, conforme se infiere del texto de los actos acusados, la Superintendencia de Subsidio Familiar hizo uso de la facultad que tiene para decretar medidas cautelares, por no estar ejerciendo su poder disciplinario sino policivo, y no tener dichas medidas el carácter de sanción, no estaba obligada a formular pliego de cargos ni a seguir el procedimiento previsto en el Decreto 0341 de 1988". Consejo de Estado, Sentencia del 6 de febrero de 2003. C.E. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. // Consejo de Estado, Sentencia del 10 de febrero de 2011. C.E. María Elizabeth García González. 171 En ese sentido, algunos intervinientes proponen considerar que: (i) el numeral 20, leído de forma sistemática con el artículo 6° de la Ley 25 de 1981 y el artículo 88 de la Ley 21 de 1982, tiene como propósito establecer o promover programas de coordinación entre los distintos sistemas e instituciones del Subsidio Familiar, orientados a mejorar la compensación entre recaudos y pagos, así como a reducir los costos administrativos de las entidades vigiladas; (ii) el numeral 22, interpretado en armonía con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011, tiene una naturaleza sancionatoria y, por tanto, persigue sancionar infracciones graves y reiteradas a las normas legales o estatutarias; sin embargo, (iii) el numeral 23 no establece una finalidad concreta, lo que ha llevado a cuestionar su validez por tratarse de una disposición excesivamente indeterminada, que recoge los numerales anteriores. 172 Corte Constitucional, Sentencia C-142 de 2020. 173 Corte Constitucional, Sentencia C-411 de 2024. 174 Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013. 175 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015. 176 Cuando se presente una violación de normas legales o estatutarias, la Superintendencia del Subsidio Familiar correrá traslado del pliego de cargos a los presuntos responsables. Estos dispondrán de un término de diez (10) días para presentar sus descargos y las pruebas que pretendan hacer valer (art. 36). 177 El Superintendente del Subsidio Familiar deberá contar con un informe evaluativo que incluya: (i) una descripción sucinta de los hechos materia de investigación; (ii) el análisis de los cargos; (iii) el análisis de los descargos; y (iv) el análisis de las pruebas en las que se funde o se desvirtúe la responsabilidad de los investigado. 178 "Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes". 179 Decreto Ley 663 de 1993. 180 Ley 142 de 1994, artículo 121 y siguientes. 181 Decreto Ley 356 de 1994, artículo 75 y siguientes. 182 Artículo 34 y siguientes. 183 Corte Constitucional, Sentencias C-430 de 2024, C-397 de 2024, C-161 de 2024 y C-233 de 2021. 184 Ibid. 185 Intervención del 13 de septiembre de 2024, folio 6. 186 Intervención del 5 de junio de 2024, folio 8. 187 Intervención del 3 de febrero de 2025, folio 12. 188 Revisada esta información con los datos de los informes de rendición de cuentas de 2023 y 2024, la Superintendencia del Subsidio Familiar expone que diferentes medidas cautelares están vigentes. Durante el periodo 2014-2023, el 42% de estas Cajas de Compensación Familiar -es decir, aproximadamente 18- estuvieron sometidas a medidas cautelares por parte de la superintendencia. Para el año 2023, esta cifra se fue del 35%, lo que equivale a 15 cajas. En el segundo semestre de 2024, las cifras indicaron la adopción o mantenimiento de medidas cautelares sobre 11 cajas, lo que representa el 25,6% del total. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 61 4 Expediente D-15804