Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-295 96ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO-Competencia del Presidente de la República GOBERNADORES-Agentes del Presidente (Salvamento de voto)Si bien las zonas especiales de orden público no se oponen en sí mismas a la Constitución Política como quiera que ésta consagra expresamente la posibilidad de que se declare el Estado de Conmoción Interior en parte del territorio nacional, su establecimiento debe correr a cargo del Presidente de la República, pues la facultad correspondiente no puede ser delegada. El artículo 2º del Decreto Legislativo 717 de 1996 sería constitucional si hubiera dispuesto directamente la delimitación de las zonas especiales de orden público, pero no lo es desde el momento en que establece una delegación de la competencia legislativa extraordinaria del Presidente de la Repùblica en los gobernadores de Departamento. Estimo que, pese al carácter de agentes del Presidente de la República para los fines de preservación del orden público que la Constitución reconoce a los gobernadores, la naturaleza legislativa de la función contemplada en el artículo 213 de la Carta Política impide que pueda ser trasladada a ellos, ni siquiera bajo la figura de la delegación, contemplada en el artículo 211 Ibídem, por cuanto esta disposición exige que la ley señale las funciones que el Presidente de la República puede delegar y, hasta ahora, esa ley no existe, por lo menos en materia de orden público. La Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción no contempla la delegación de atribuciones presidenciales durante la vigencia de los mismos.ZONAS DE ORDEN PUBLICO-Señalamiento de requisitos (Salvamento de voto)Lo que se echa de menos en el texto normativo y que justamente respaldaría su constitucionalidad, es la precisión, expresada sin tautologías, sobre los requisitos que debería cumplir una porción del territorio para poder ser declarada "zona de órden público", con las consecuencias que tal declaración implica. Ello delimitaría los poderes del Estado al respecto y aseguraría a los gobernados que no serían sometidos arbitrariamente a las disposiciones autorizadas en los artículos 3º y siguientes del Decreto. La aludida indefinición conceptual, que da paso al capricho de las autoridades correspondientes en detrimento de las libertades públicas, se proyecta ineluctablemente sobre la totalidad de sus artículos.Referencia: Expediente R.E.-081.Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 717 del 18 de abril de 1996, "Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público".Santa Fe de Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).Expreso a continuación los motivos por los cuales, con el debido respeto hacia las decisiones de la Corte, me he separado de la Sentencia hoy adoptada, por la cual se declaró exequible, en su mayor parte, el Decreto 717 del 18 de abril de 1996, que creó las zonas especiales de orden público.1. Considero que toda función pública debe ejercerse con arreglo estricto a las disposiciones constitucionales, con mayor razón si se trata del uso de poderes extraordinarios que, como los inherentes a los estados de excepción, pueden repercutir en restricciones a los derechos de las personas. A mi juicio, si bien las zonas especiales de orden público no se oponen en sí mismas a la Constitución Política como quiera que ésta consagra expresamente la posibilidad de que se declare el Estado de Conmoción Interior en parte del territorio nacional, su establecimiento debe correr a cargo del Presidente de la República, pues la facultad correspondiente no puede ser delegada.En efecto, tales zonas constituyen, en últimas, divisiones temporales o transitorias del territorio. De otra manera no se explica que, dentro de sus límites, existan ciertas condiciones de convivencia, diferentes de las que se dan en el resto del país.Y es que entiendo que cuando el Estado contempla regímenes diversos, aplicables a los habitantes de la República según su ubicación espacial -como aquí acontece-, está plasmando, así sea temporalmente, imperativos que dividen el territorio para tales efectos.La Constitución en su artículo 285 señala con claridad que, fuera de la división general del territorio (en departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas, y mediante la creación de regiones y provincias, si así lo quiere el legislador, según el artículo 286 C.P.), habrá las que determine la ley "para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado", entre las cuales no veo la razón para que dejen de ser incluídas las referentes al manejo y conservación del orden público.Se observa en el mencionado precepto que, de manera terminante, dejó en cabeza exclusiva del legislador la definición acerca de esas otras divisiones territoriales, sin distinguir entre permanentes y transitorias y sin diferenciarlas tampoco desde el punto de vista de las funciones y servicios estatales para los cuales sea necesario establecerlas.Bien es cierto que, en principio y obviamente en tiempos de paz, la referencia a la ley está hecha por la Constitución en sentido formal y orgánico, lo cual significa que, de conformidad con el artículo 150, numeral 4, de la Carta, es función del Congreso la de definir la división general del territorio.Pero las otras divisiones, distintas de la general, y particularmente las temporales que puedan hacerse indispensables para el manejo del orden público, pueden correr a cargo del legislador extraordinario, es decir, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, ya en el caso del Estado de Guerra, o en el de la Conmoción Interior, o inclusive en el de la Emergencia, especialmente si se declara por razones ecológicas o por grave calamidad pública.Tal posibilidad, que encuentra sustento en la obligación gubernamental de dar respuesta pronta y eficaz a las situaciones coyunturales y excepcionales de ruptura del orden público no susceptibles de ser controladas por los mecanismos ordinarios, tiene en sí misma el límite de la competencia: la única autoridad que, dentro del Estado, puede dividir el territorio para estos fines, aunque sea transitoriamente, y, en consecuencia, señalar los límites entre las divisiones, estableciendo el régimen aplicable en el interior de ellas, es el Presidente de la República, en su doble carácter de supremo director del orden público y de legislador extraordinario.No puede perderse de vista que, a la luz de las disposiciones constitucionales y estatutarias sobre el Estado de Conmoción Interior, es el Presidente de la República quien goza, junto con sus ministros, de las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.Es el Presidente, y únicamente él -con las firmas de todos los ministros- quien puede adoptar las medidas que impliquen la suspensión del régimen legal ordinario y, en consecuencia, de conformidad con el numeral 5 del artículo 214 C.P., son ellos los responsables por las decisiones que adopten en el campo legislativo, pues la referencia de dicha norma a "los demás funcionarios", por los eventuales abusos que cometan, parte del supuesto de que ellos actúan o deben actuar exclusivamente en el campo de la ejecución de los decretos legislativos y de ninguna manera en lo referente a la adopción de decisiones con efectos generales legislativos, como lo sería la delimitación de un cierto territorio para los fines de restringir en él las libertades públicas. Se dirá que el acto del gobernador, mediante el cual delimita las zonas de orden público, erigiendo su territorio en ámbito espacial en cuyo interior habrán de ser aplicadas las medidas restrictivas, es un acto-condición y que, por lo tanto, basta la previsión general, consagrada en el Decreto Legislativo, para que dicho funcionario opere el mecanismo concreto que pone en vigencia la normatividad excepcional en una cierta zona del territorio.Debe precisarse, sin embargo, que no estamos frente a un acto de efectos puramente administrativos, sino ante decisiones de alta política que, en cuanto afectan los derechos fundamentales, están reservadas en materia de orden público al Jefe del Estado. Repárese en que la determinación del gobernador es suficiente, a la luz de la norma examinada (artículo 2º del Decreto 717 de 1996), para que en las zonas por él definidas con plena autonomía dentro de su departamento, tenga lugar la virtual "aplicación de una o más de las medidas excepcionales" previstas en el Decreto, tal como resulta de su artículo 1º.Ello es tan cierto que, el mismo artículo 2º supedita a la definición hecha por el gobernador acciones de competencia de las autoridades nacionales, como el Ministro de Defensa, quien, al tenor del precepto, "Una vez delimitada una zona especial de orden público (...), procederá a disponer de inmediato que todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad del Estado que se encuentren operando en el área respectiva, quedarán bajo control operacional, es decir, bajo el mando del comandante militar más antigüo del área".De todo lo anterior concluyo que el artículo 2º del Decreto Legislativo 717 de 1996 sería constitucional si hubiera dispuesto directamente la delimitación de las zonas especiales de orden público, pero no lo es desde el momento en que establece una delegación de la competencia legislativa extraordinaria del Presidente de la Repùblica en los gobernadores de Departamento.Estimo que, pese al carácter de agentes del Presidente de la República para los fines de preservación del orden público que la Constitución reconoce a los gobernadores (artículos 296, 305 y 315), la naturaleza legislativa de la función contemplada en el artículo 213 de la Carta Política impide que pueda ser trasladada a ellos, ni siquiera bajo la figura de la delegación, contemplada en el artículo 211 Ibídem, por cuanto esta disposición exige que la ley señale las funciones que el Presidente de la República puede delegar y, hasta ahora, esa ley no existe, por lo menos en materia de orden público. La Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción no contempla la delegación de atribuciones presidenciales durante la vigencia de los mismos.2. Los precedentes argumentos sirven para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 2º del Decreto examinado, pero ellos no son suficientes para sostener, como lo hago, que todo el Decreto ha debido ser declarado inexequible.La inexequibilidad total que, junto con el H. Magistrado Carlos Gaviria, me permití proponer a la Sala, se colige sin duda del análisis -que ha debido efectuar la Corte- acerca de si el artículo 1º del Decreto, que es la base de los demás, se ajustaba o no a las prescripciones constitucionales.Nuestra respuesta a tal interrogante es negativa, si se analiza la mencionada norma a la luz del carácter excepcional y de suyo estricto de las atribuciones que la Constitución otorga al Presidente de la República durante los estados de excepción.Es verdad que la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción) faculta al Gobierno para que, mediante decretos legislativos, restrinja, sin que se afecte su núcleo esencial, los derechos de circulación y residencia, limite o prohiba genéricamente la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas o lugares determinados cuando puedan obstruir la acción de la fuerza pública, autorice que se imponga el toque de queda en la respectiva zona y que se exija a determinadas personas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual, entre otras medidas (artículo 38).Empero, ello debe hacerse cuando el Ejecutivo lo juzgue indispensable y previos los requisitos constitucionales y estatutarios correspondientes, dentro de la idea, que esta Corte ha repetido tantas veces, de que las medidas tendentes a lograr el restablecimiento del orden público son extraordinarias, con mucha mayor razón si -como las permitidas en la referida norma- restringen derechos fundamentales, limitan o condicionan su ejercicio.Esta última circunstancia hace que, para avenirse a la Constitución, las medidas que se pongan en vigencia sean, como lo manda el artículo 213 C.P., las "estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos".Semejante exigencia constitucional, que circunscribe con toda precisión las atribuciones del Gobierno en estos casos, eliminando cualquier posibilidad de determinaciones arbitrarias o de tipos normativos abiertos, repercute por necesidad en la concreta definición de las figuras que se introduzcan o creen así como de los motivos que dan lugar a su implantación. Tal es el caso de las zonas especiales de orden público.Quienes suscribimos este salvamento de voto pensamos que la ya anotada constitucionalidad de dicha institución, de vigencia temporal, en cuanto concepto susceptible de ser aplicado durante los estados excepcionales, no implica -como parece haberlo entendido la Sala- la exequibilidad del precepto legislativo que las defina en concreto, esto es, en la presente ocasión, el aval obligatorio al texto concebido y plasmado por el Gobierno en el artículo 1º del Decreto 717 de 1996.La norma ha debido definir, sin lugar a dudas y como garantía de libertad para todos los habitantes del territorio nacional, cuál es el motivo para erigir una determinada área territorial en "zona de órden público", o , en otros términos, cuándo hay lugar a entender que debe ponerse en vigencia la medida respecto de cierto conglomerado. Así, no hubiera quedado al libre juicio de los gobernadores, o , peor aún, de los comandantes militares -como lo consagraba la disposición original- la facultad de someter a ciertas reglas más rigurosas, restrictivas y prohibitivas a una parte de la población sin justificar de manera específica porqué ello se hace.Lo que se echa de menos en el texto normativo y que justamente respaldaría su constitucionalidad, es la precisión, expresada sin tautologías, sobre los requisitos que debería cumplir una porción del territorio para poder ser declarada "zona de órden público", con las consecuencias que tal declaración implica. Ello delimitaría los poderes del Estado al respecto y aseguraría a los gobernados que no serían sometidos arbitrariamente a las disposiciones autorizadas en los artículos 3º y siguientes del Decreto.Si se observa la norma bajo estudio desde esta perspectiva, es fácil deducir su inconstitucionalidad, en cuanto se limita a definir como zonas especiales de orden público aquéllas áreas geográficas en las que una serie de medidas excepcionales pueden ser adoptadas, pero sin expresar los elementos en que puede fundarse la autoridad para establecer la distinción que, aplicada en concreto, clasifica de una u otra manera cierta región.Como se comprende, nuestra discrepancia con la tesis acogida por la mayoría toca el fondo mismo de la normatividad examinada y afecta a todo el Decreto, pues la aludida indefinición conceptual, que da paso al capricho de las autoridades correspondientes en detrimento de las libertades públicas, se proyecta ineluctablemente sobre la totalidad de sus artículos.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoAdhiero a las razones expuestas por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo en el punto 2) de su Salvamento de Voto, pues considero que, co base en la argumentación allí expuesta, el Decreto Legislativo examinado ha debido ser declarado inexequible en su totalidad.CARLOS GAVIRIA DIAZMagistradoFecha, ut supra