SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-294/24 Referencia: expediente D-15.438 AC. Asunto: demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'". Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
1. En la Sentencia C-294 de 2024, la Corte estudió dos demandas contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, "[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'". Esta norma eliminaba la fase judicial que previó el Decreto Ley 902 de 2017 para el desarrollo de los siguientes procesos agrarios: (i) clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, (ii) extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y (iii) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos.
2. La providencia declaró inexequible las disposiciones en atención a dos cargos de procedimiento legislativo. Primero, por violación al principio de publicidad en tanto que los senadores no conocieron ni tuvieron la oportunidad de conocer, a partir de un mecanismo idóneo, el contenido de la proposición a través de la cual se introdujeron las normas acusadas al proyecto de ley. Segundo, por violación al principio de consecutividad e identidad flexible debido a que, aunque las normas guardaban relación con los temas generales del Plan Nacional de Desarrollo, no fueron discutidas en el primer debate de las comisiones conjuntas.
3. Ahora bien, aunque acompañé la decisión de inexequibilidad en lo que respecta al principio de publicidad, me aparto de las conclusiones a las que llegó la posición mayoritaria frente al segundo cargo, relacionado con el principio de consecutividad del trámite legislativo. En mi criterio, la Sala desarrolló un análisis demasiado estricto que restringe en exceso la facultad de introducir modificaciones al proyecto del plan nacional de desarrollo, en el curso del debate legislativo.
4. La Corte ha entendido que el principio de la consecutividad admite la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley, lo cual se resuelve en la obligación, no de que las normas sean sometidas a los cuatro debates, sino de que la misma materia, tema o asunto haya sido considerada en los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto se explica bien con la noción de identidad flexible empleada en la jurisprudencia, pues desde este punto de vista lo que se exige "es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación"211. Lo que se prohíbe entonces es la introducción de temas nuevos o que conviertan al proyecto en uno completamente distinto212.
5. Dadas las particularidades de las leyes que contienen los planes nacionales de desarrollo, la Corte ha precisado que "es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: (i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y (ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo"213.
6. En esta ocasión, la mayoría dio por superado, sin dificultades, el segundo requisito. En efecto, como señala la providencia, los contenidos de las normas acusadas guardan relación con la temática general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en particular, con "el impulso a los procesos de formalización, democratización y restitución de la tierra en el marco de la reforma rural integral" (supra, párr. 163). Además, como está consagrado desde el documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo, existe un reconocimiento expreso de la "importancia de mejorar el acceso y la formalización de la propiedad rural, no solo como objetivo en sí mismo sino como medio para alcanzar la paz"; propósito este que se refleja transversalmente en varios de los ejes constitutivos del programa "Colombia Potencia Mundial de la Vida" (supra, párr. 165).
7. Es claro entonces que las disposiciones bajo estudio no surgieron en el vacío, ni buscaban reconfigurar la orientación del plan nacional de desarrollo, sino impulsar un componente que está en la base misma de este programa de gobierno: la reforma agraria y el acceso progresivo a la tierra. En efecto, las normas declaradas inexequibles tenían por propósito agilizar el trámite del procedimiento único para ciertas materias agrarias al suprimir su fase judicial, lo que en teoría debería permitir al Estado clarificar la propiedad de la tierra, así como recuperar baldíos apropiados irregularmente de una manera más eficaz, y hacerse a la propiedad de predios improductivos que pasarían a conformar el banco disponible de tierras con fines de reforma agraria.
8. Superado este primer examen, el análisis de la Sala Plena se enfocó en determinar si las disposiciones incluidas para segundo debate fueron objeto de discusión y aprobación en el primer debate de las comisiones conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. El dictamen mayoritario fue negativo al concluir que "los contenidos de las normas demandadas no tienen cercanía temática con los asuntos deliberados en primer debate" (supra, párr. 179).
9. Pienso, sin embargo, que tal conclusión no está suficientemente demostrada en la sentencia de la que me aparto y refleja un escrutinio especialmente estricto sobre el trámite legislativo. Para empezar, el análisis de la providencia cuestiona que en el primer debate "nunca se deliberó sobre la posibilidad de suprimir la fase judicial del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902" (supra, párr. 169). Esta indagación contradice lo que párrafos anteriores la propia sentencia explica, en el sentido de que el principio de consecutividad debe evaluarse a partir de temáticas generales, y no de artículos o políticas específicas (supra, párr. 147).
10. Y si se trata de identificar una relación temática razonable, la mayoría debió concluir que el objeto de las disposiciones declaradas inexequibles sí fue abordado dentro del primer debate conjunto en el Congreso de la República. Es cierto que no se habló puntualmente de suprimir la fase judicial en algunos procesos agrarios, pero el compromiso de "consolidar verdaderamente la reforma agraria en nuestro país"214, el reconocimiento a las deudas históricas con el acceso a la tierra y el desarrollo agropecuario215, así como la importancia de impulsar el catastro multipropósito216 para resolver la informalidad e inequidad en el campo, fueron puntos de discusión expresamente abordados por los ponentes y algunos congresistas. De estas intervenciones la Corte podría haber inferido -como lo ha hecho en otros casos217- que dentro de las preocupaciones que surgieron en el primer debate surtido del proyecto convertido luego en la Ley 2294 de 2023 ya estaba contenida la idea de buscar mecanismos para superar los problemas de inequidad e informalidad en el acceso a la tierra.
11. Podríamos haber discutido sobre la constitucionalidad material de las normas acusadas -examen al que no llegó la Corte en esta decisión-, pero lo que en mi concepto resulta innegable es que la cuestión agraria, la superación de la informalidad y el acceso progresivo a la tierra era un aspecto central del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, y así se reflejó en el primer debate conjunto de las comisiones del Congreso de la República. Aunque la propuesta de eliminar la etapa judicial de algunos procesos agrarios no se discutió expresamente en el primer debate conjunto, sí se abordó una temática general que estaba íntimamente relacionada con la reforma agraria, lo que permitía dar por satisfecho el principio de consecutividad. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada 1 En esta providencia la magistrada sustanciadora admitió la demanda del ciudadano Pimiento Echeverri en relación con los cargos por violación de los artículos 157, 160 y 238 de la Constitución, y la inadmitió los cargos por violación de los artículos 13, 29, 64, 209, 228 y 229 ibidem. 2 Se invitó a participar a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Externado de Colombia, de Antioquia, Pontificia Bolivariana, del Norte, de Cartagena, del Cauca, del Valle y Nariño. 3 El 3 de octubre de 2023, la Secretaría General de la corporación informó a la magistrada sustanciadora que por equivocación había procedido con la fijación en lista y el traslado a la Procuraduría General de la Nación sin que previamente se hubieran evaluado y calificado las pruebas decretadas mediante auto del 24 de agosto de 2023. En similar sentido, el 6 de octubre de 2023 la ciudadana Leidy Angélica Ramírez Primiciero solicitó dejar sin efecto la fijación en lista llevada a cabo por Secretaría General dentro del presente proceso, toda vez que no habían sido recaudadas las pruebas decretadas. 4 Mediante auto 706 del 11 de abril de 2024, la Sala Plena declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Vladimir Fernández Andrade para participar en el presente proceso. 5 Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023. 6 En auto del 24 de agosto de 2023 la magistrada sustanciadora inadmitió el cargo por ausencia de aptitud sustantiva. Sin embargo, con ocasión de la subsanación presentada por el demandante, la magistrada sustanciadora resolvió admitirlo para estudio mediante auto del 15 de septiembre del mismo año. 7 El accionante señaló que la jurisprudencia constitucional (sentencias C-486 de 2016 y C-115 de 2017) establece que el principio de progresividad y la prohibición de retroceso se predican tanto de los derechos económicos y sociales como los civiles y políticos. 8 El demandante manifestó que los citados artículos de la CADH y del Protocolo de San Salvador imponen a los Estados el deber de adoptar medidas para lograr progresivamente la efectividad de los derechos reconocidos por ambos instrumentos. 9 "Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras". 10 Decreto Ley 902 de 2017, artículo 58, numerales 4, 5 y 7. 11 El actor trajo a colación la sentencia C-115 de 2017 para sustentar la presunción de inconstitucionalidad de las medidas regresivas. 12 El actor indicó que estos requisitos son: (i) que la medida persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que la medida sea idónea para alcanzar dicha finalidad; (iii) que la medida sea necesaria ante la inexistencia de medios menos regresivos para lograr el objetivo; y (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto y no afecte el núcleo esencial del derecho en cuestión. 13 El demandante también planteó otros cargos que fueron inadmitidos y posteriormente rechazados por la magistrada sustanciadora mediante autos del 24 de agosto y 15 de septiembre de 2023, respectivamente. 14 La magistrada sustanciadora admitió este cargo mediante auto del 24 de agosto de 2023. 15 En auto del 24 de agosto de 2023 la magistrada sustanciadora inadmitió el cargo por ausencia de aptitud sustantiva. Sin embargo, con ocasión de la subsanación presentada por el demandante, la magistrada sustanciadora resolvió admitirlo para estudio mediante auto del 15 de septiembre del mismo año. 16 El demandante planteó que la medida acusada es regresiva en cuanto afecta las facetas prestacionales de los derechos de propiedad (art. 58 CP), acceso progresivo a la propiedad privada (art. 64 CP) y debido proceso (art. 29 CP). Sin embargo, en el auto del 15 de septiembre de 2023 la magistrada sustanciadora consideró que el cargo por violación del principio de progresividad y no regresividad era sustancialmente apto únicamente en relación con esta última garantía. 17 La magistrada sustanciadora admitió este cargo mediante auto del 24 de agosto de 2023. 18 Al respecto, el demandante trajo a colación la sentencia C-623 de 2015 proferida por esta Corporación, así como la sentencia del 12 de febrero de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente 110010326000201400101. 19 Oficio SG.2-1956/2023 del 17 de octubre de 2023 suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71199. 20 (i) Oficio SLE-CS-968-CV19-2023 del 17 de octubre de 2023 suscrito por el secretario general del Senado de la República. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=70923; (ii) Oficio SGE-CS-05252-2023 del 24 de octubre de 2023 suscrito por el secretario general del Senado de la República. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71370; (iii) Oficio SGE-CS-06168-2023 del 4 de diciembre de 2023 suscrito por el secretario general del Senado de la República. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=73619. En esta comunicación se anunció que la Gaceta 1623 adjunta contenía copia del acta de la sesión plenaria del 15 de agosto de 2023 en la que se aprobó el acta 47 correspondiente a la sesión plenaria del 3 de mayo anterior, pero su contenido no corresponde con el indicado en el referido oficio. El acta de la plenaria del 15 de agosto de 2023 se publicó en la Gaceta 1624 de 2023, disponible en: https://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/. 21 Con posterioridad al término de fijación en lista, que expiró el 11 de enero de 2024, el 19 de enero de 2024 se recibió un escrito extemporáneo de la ciudadana Leidy Angélica Ramírez Primiciero. 22 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=70368, página 18. 23 Expedientes D-15345, D-15380 y D-15516. 24 Sentencia C-034 de 2014. 25 En sentencia C-023 de 2020, la Corte señaló que "para declarar la configuración de cosa juzgada es necesario que el juez constitucional verifique los siguientes requisitos: (i) identidad de objeto, es decir, 'que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior'; (ii) identidad de causa petendi, esto es, 'que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior' y (iii) identidad del parámetro de control de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración". En igual sentido, sentencias C-147 de 2022, C-499 de 2023, entre otras. 26 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/ConsultaC/normas.php. 27https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/actuacion.php?accion=mostrar&palabra=D0015516%20%20%20%20&proceso=1&etapa=0. 28https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/actuacion.php?accion=mostrar&palabra=D0015481%20%20%20%20&proceso=1&etapa=0. 29https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/actuacion.php?accion=mostrar&palabra=D0015631%20%20%20%20&proceso=1&etapa=0. 30 Informe de conciliación al Proyecto de Ley No. 338/2023 Cámara y 274/2023 Senado, publicado en la Gaceta de Congreso 427 de 2023. 31https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2024-07-02&todos=%25&palabra=15461 32 Sentencia C-1052 de 2001. 33 El artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que si la demanda no cumple alguno de los requisitos señalados en el artículo 2 ibidem, el magistrado sustanciador no podrá admitirla sino que le otorgará al accionante tres días para que la corrija, so pena de rechazo. 34 Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-281 de 2013, C-240 de 2014, C-542 de 2017, C-220 de 2019, C-035 de 2020, C-050 de 2021, C-076 de 2021, C-189 de 2021, C-056 de 2022, C-260 de 2022, C-366 de 2022, C-262 de 2023, entre otras. 35 Por ejemplo, sentencias C-1031 de 2002, C-1042 de 2003, C-1177 de 2004, C-798 de 2005, C-507 de 2006, C-401 de 2007, C-673 de 2008, C-713 de 2009, C-840 de 2010, C-807 de 2011, C-909 de 2012, C-330 de 2013, C-418 de 2014, C-721 de 2015, C-330 de 2016, C-189 de 2017, C-134 de 2018, C-165 de 2019, C-094 de 2020, C-050 de 2021, C-018 de 2022, C-322 de 2023, C-097 de 2024, entre otras. 36 Reiterada en sentencia C-262 de 2023. 37 En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=70368, pág. 15. 38 En sentencia C-213 de 2017, reiterada en sentencia C-276 de 2021, la Corte señaló que para poder emprender el juicio de constitucionalidad de una norma acusada de desconocer el principio de progresividad y no regresividad, "el demandante debe aportar elementos de juicio orientados a demostrar (i) que la modificación normativa, comprendida integralmente, constituye un deterioro en la protección del derecho identificado y (ii) que ese deterioro no tiene una justificación válida y suficiente". 39 Como se aprecia en la Sección I-D de esta providencia, algunos de los intervinientes acusaron los preceptos demandados de vulnerar principios y normas constitucionales distintos a los invocados por los accionantes. Así, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña expuso que se vulneraba también el principio de unidad de materia y el carácter temporal del PND, y el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga alegó la violación al sistema de contrapesos, al principio de seguridad jurídica y al derecho a la propiedad privada. Por otra parte, el ciudadano Manuel Enrique Cifuentes Muñoz planteó el desconocimiento del artículo 229 superior y del Acto Legislativo 3 de 2023, mientras que la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y la Cámara Colombiana de la Construcción afirmaron que la posibilidad de que la ANT continuara la ejecución de actos administrativos suspendidos provisionalmente por autoridades judiciales comportaba una vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 40 Sentencias C-304 de 2021 y C-111 de 2022, reiteradas en sentencia C-262 de 2023. 41 Sentencia C-284 de 2014, reiterada en sentencias C-091 de 2022, C-111 de 2022, C-262 de 2023 y C-019 de 2024. 42 Así ha procedido la Corte en otros pronunciamientos. Al respecto, ver, por ejemplo, sentencias C-665 de 2006, C-507 de 2008, C-097 de 2019, C-133 de 2021 y C-075 de 2022. 43 Constitución Política, artículos 339 a 343. 44 Con fundamento en los elementos constitucionales sobre Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas, la sentencia C-063 de 2021 precisó que se pueden identificar tres partes predefinidas. La primera, la parte general. La segunda, el plan nacional de inversiones. La tercera, los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificación de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento o ejecución de los mismos. Adicionalmente, sobre el tipo de medidas que son propias de Plan Nacional de Desarrollo, en los componentes descritos, la sentenci en mención agregó que: "el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, el cual incluye el Plan Nacional de Inversiones que debe ser expedido en una ley especial que además debe contener la especificación de las medidas y demás mecanismos instrumentales idóneos y necesarias para su ejecución o cumplimiento, está prefigurado o predefinido por la Constitución Política y por la Ley Orgánica de Planeación, por lo que no puede contener cualquier otro tipo de temas, materias o medidas que por mandato constitucional deben estar contenidos en otra clase de instrumentos normativos tales como leyes estatutarias, orgánicas, de facultades extraordinarias, de autorizaciones, marco o generales, aprobatorias de tratados públicos, las de presupuesto y las ordinarias, ni convertirse en un vehículo de escape para resolver cualquier conflicto o déficit normativo identificado en el ordenamiento jurídico por el Gobierno o el Congreso en el inicio de su período constitucional." 45 El artículo 8 de la Ley 152 de 1994 identifica las autoridades nacionales de planeación. 46 Artículo 341 de la Constitución. 47 Artículo 341 de la Constitución. 48 La presentación de las reglas descritas en ese orden se efectuó recientemente en la sentencia C-537 de 2023. 49 Artículo 341 de la Constitución. 50 Artículo 341 de la Constitución. Adicionalmente, el artículo 20 de la Ley 152 de 1994 precisa que: "El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días." 51 Artículo 341 de la Constitución. El artículo 21 de la Ley 152 de 1994 establece que: "[C]on base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días." 52 "Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo". 53 El PND es un documento en el que el presidente de la República entrante y su equipo de gobierno definen los objetivos socioeconómicos que se proponen alcanzar durante su mandato, así como las acciones y estrategias que pretenden llevar a cabo para tal efecto. Al respecto, ver sentencias C-032 de 1996, C-394 de 2012, C-105 de 2016, C-229 de 2019, C-415 de 2020, C-427 de 2020, entre otras. 54 Sentencia C-539 de 2008, reiterada en sentencias C-620 de 2016 y C-427 de 2020. 55 Según el artículo 339 de la Constitución, la parte general del PND debe contener: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo; y (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental a ser adoptadas por el Gobierno. 56 El artículo 339 de la Carta establece que el acápite sobre el plan de inversiones públicas del PND debe especificar los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, así como los recursos financieros requeridos para ejecutarlos con sostenibilidad fiscal. 57 Ley 2294, artículo 1°. 58 Ibidem, artículo 3°. 59 Ibidem, artículo. 4°. 60 Ley 2294, artículo 2°. 61 El Acto Legislativo 1 de 2016 confirió al presidente de la República facultades para expedir decretos con fuerza de ley que facilitaran y aseguraran la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante AFP). En ejercicio de esta facultad, el presidente expidió el Decreto Ley 902 de 2017, "[p]or el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente, el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras". 62 Sentencia C-073 de 2018. 63 Aparte de las materias señaladas en sus numerales 4, 5 y 7, el artículo 58 del Decreto Ley 902 señala que a través del procedimiento único se tramitan los siguientes asuntos: (i) asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre predios administrados o de la Agencia Nacional de Tierras -numeral 1°-; (ii) asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales o como medida compensatoria -numeral 2°-; (iii) formalización de predios privados -numeral 3°-; (iv) expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994 -numeral 6-°; (v) acción de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata el presente decreto ley -numeral 8°-; (vi) acción de nulidad agraria de que trata el Decreto Ley 902-numeral 9°-; y (vii) los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal conforme al artículo 56 del Decreto Ley 902 [procesos administrativos o judiciales en los que se discuta la propiedad, posesión, uso y/o goce sobre predios rurales] -numeral 10-. 64 En sentencia C-073 de 2018, la Corte señaló que la focalización de tierras es uno de los pilares de la Reforma Rural Integral, que consiste en cambiar un modelo de demanda de tierra por un sistema de oferta en el que el Estado no solo identifica predios baldíos y fiscales sino que, con participación activa de la comunidad, interviene de forma integral para adelantar proyectos sostenibles que generen desarrollo. "[N]o se trata simplemente de adjudicar tierras, sino de acompañar integralmente a los beneficiarios, para garantizar el goce efectivo de sus derechos y evitar que las tierras adjudicadas terminen en manos de grandes latifundistas". 65 Ibidem. 66 Ibidem. 67 La Corte ha reconocido que la importancia de la materia regulada puede justificar un examen más riguroso del trámite legislativo. Así, por ejemplo, la verificación sobre el cumplimiento del principio de publicidad se puede tornar más o menos estricto según el contenido de la norma examinada y los valores, principios y derechos constitucionales involucrados. Al respecto, ver sentencias como la C-481 de 2019, C-415 de 2020, C-314 de 2022. 68 Sentencia C-408 de 2007. 69 Ley 5ª de 1992, artículo 4°. 70 Consideraciones parcialmente retomadas de la sentencia C-134 de 2023. 71 El principio de publicidad se deriva del artículo 157 de la Constitución que establece un acto de publicidad inicial del proyecto de ley como requisito esencial en el proceso de formación de las leyes. Por su parte, el artículo 144, "[l]as sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones permanentes serán públicas (...) conforme a su reglamento". 72 Sentencias C-481 de 2019, C-415 de 2020. 73 Sentencia C-481 de 2019. 74 Sentencia C-481 de 2019. 75 En particular, al considerar: (i)la iniciativa gubernamental exclusiva; (ii) el término restringido para la aprobación de la ley; (iii) los límites a las posibilidades de modificación de sus disposiciones por los congresistas; y (iv)la prelación del plan nacional de inversiones. 76 Sentencia C-415 de 2020. 77 Artículo 35 de la Ley 5 de 1992. 78 Artículos 115 y 125 de la Ley 5 de 1992. 79 Artículos 115 y 125 de la Ley 5 de 1992. 80 Artículo 47 numeral 3 de la Ley 5 de 1992. 81 Sentencia C-134 de 2023. 82 Sentencia C-737 de 2001. 83 Ibidem. 84 Sentencias C-084 de 2018 y C-481 de 2019. 85 Sentencia C-737 de 2001. En esa decisión, al articular su jurisprudencia sobre la instrumentalidad de las formas, la Corte señaló que las normas procedimentales sobre formación de las leyes no solo persiguen darle forma a un Estado democrático, sino hacerlo en el marco de un diseño constitucional básico: "la Carta no sólo señala que Colombia es un Estado democrático, fundado en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º), sino que además consagra un cierto diseño institucional, pues establece una forma de gobierno presidencial, con separación entre las ramas de poder, y en donde el órgano legislativo está organizado bicameralmente (CP arts 113, 114 y 115). La regulación del proceso de formación de las leyes, que es una de las funciones esenciales del Estado, y en particular del Congreso, pretende precisamente potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente". 86 "Lectura de la proposición. Cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse". 87 Sentencia C-131 de 2009. 88 Sentencia C-537 de 2012. 89 Sentencia C-481 de 2019. 90 Sentencia C-760 de 2001. 91 Ibidem. 92 Sentencia C-481 de 2019: "Si bien se acepta que existan medios sucedáneos de publicidad en el trámite de las leyes, tal posibilidad únicamente satisface el principio de publicidad si se demuestra que los destinatarios de la información han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información." En ese caso, la Corte concluyó que "no se anunció que la información estuviera publicada en la página web del Senado, por lo que la misma no fue accesible para asegurar el conocimiento de los representantes de la Cámara". 93 Sentencia C-481 de 2019. 94 En sentencia C-481 de 2019, reiterada en sentencias C-415 de 2020, C-134 de 2023 y en el auto 705 de 2024, la Corte señaló que "la expresión de opiniones sobre las modificaciones propuestas puede derivar en la inferencia de que hubo información suficiente". 95 Durante el período comprendido entre el 16 de febrero de 2023 y el 25 de abril de 2023, se recibieron 5.647 proposiciones a través de la Secretaría de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. En documento anexo, el cual hace parte integral de la presente ponencia, se presenta un resumen de las proposiciones radicadas, las cuales fueron debidamente publicadas en la página web oficial de la Cámara de Representantes, en cumplimiento al principio de publicidad. 96 Gaceta 889 de 2023, página 60. 97 Gaceta 889 de 2023, página 60. 98 Gaceta 889 de 2023, página 74. 99 Gaceta 889 de 2023, página 100. 100 Gaceta 889 de 2023, página 100. 101 Gaceta 889 de 2023, página 100. 102 Gaceta 889 de 2023, página 101-102. 103 Gaceta 889 de 2023, página 102. 104 Sentencia C-481 de 2019. 105 Gaceta 889 de 2023, páginas 101-102. 106 Sentencia C-481 de 2019. 107 Gaceta 902 de 2023. Página 125. 108 Esta proposición fue retirada y no obra en la carpeta de proposiciones en la página web de la secretaría del Senado. Sin embargo, el alcance de esa proposición se deriva del debate que se adelantó en la sesión de 3 de mayo en relación con el artículo 373 y la discusión posterior a la intervención de la ministra de Agricultura. 109 Gaceta 902 de 2023. Página 126. 110 Gaceta 902 de 2023. Página 128. 111 Gaceta 902 de 2023. Página 128. 112 Durante el período comprendido entre el 16 de febrero de 2023 y el 25 de abril de 2023, se recibieron 5.647 proposiciones a través de la Secretaría de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. En documento anexo, el cual hace parte integral de la presente ponencia, se presenta un resumen de las proposiciones radicadas, las cuales fueron debidamente publicadas en la página web oficial de la Cámara de Representantes, en cumplimiento al principio de publicidad. 113 Gaceta 383 de 2023. Página 23. 114 http://www.secretariasenado.gov.co/cuatrienio-2022-2026/legislatura-2022-2023/plenarias-2/2023/mayo-2/martes-2-de-mayo-de-2023/pl-274-de-2023-senado-338-de-2023-camara-por-el-cual-se-expide-el-plan-nacional-de-desarrollo-2022-2026-colombia-potencia-mundial-de-la-vida/proposiciones-radicadas/9985-p-303-paquete-avaladas-aprobadas-varios-arts-pl-232-de-2023-senado-pl-338-de-2023-camara-varios-h-s/file 115 Gaceta 889 de 2023. Página 30. 116 Gaceta 902 de 2023, página 127. 117 Gaceta 902 de 2023, página 128. 118 Sentencias C-760 de 2001, C-044 de 2017, C-590 de 2019, C-440 de 2020, entre otras. 119 Sentencia C-801 de 2003. En igual sentido, sentencias C-084 de 2019, C-590 de 2019, C-427 de 2020, C-487 de 2020, C-261 de 2022, entre otras. 120 Sentencia C-590 de 2019. 121 Ley 5ª de 1992, artículo 178. 122 Ley 152 de 1994, artículo 22. 123 Según el literal d del artículo 6° de la Ley 152 de 1994, los mecanismos de ejecución hacen parte del plan de inversiones. 124 Sentencia C-942 de 2008, reiterada en sentencia C-277 de 2011, a su vez reiterada en sentencia C-133 de 2021. 125 Sentencia C-440 de 2020. En similar sentido, sentencias C-427 de 2020, C-063 de 2021, C-133 e 2021, entre otras. 126 Sentencias C-453 de 2006, C-440 de 2020, C-133 de 2021. 127 Sentencias C-376 de 2008, C-539 de 2008, C-105 de 2016, C-415 de 2020, C-427 de 2020, C-440 de 2020, C-063 de 2021, C-133 de 2021. 128 Sentencia C-063 de 2021. 129 Ibidem. 130 Sentencias C-1052 de 2012, C-105 de 2016, C-063 de 2021. 131 Gaceta del Congreso 180 de 2023. 132 Ibidem, página. 4. 133 Gaceta del Congreso 182 de 2023. 134 Gacetas del Congreso 858, 859 y 860 de 2023. 135 Gaceta del Congreso 274 de 2023. 136 Gacetas del Congreso 386 y 388 de 2023. 137 Gaceta del Congreso 889 de 2023. 138 Gaceta del Congreso 1143 de 2023. 139 Gaceta del Congreso 18 de 2023. 140 Gaceta del Congreso 274 de 2023. 141 Gaceta del Congreso 428 de 2023. 142 Gaceta del Congreso 417 de 2023. 143 Sentencia C-481 de 2019. 144 Constitución Política, artículo 157. 145 Sentencia C-109 de 2023. 146 Gaceta del Congreso 18 de 2023. 147 Ley 2294, art. 2°. 148 Gaceta del Congreso 18 de 2023, página. 43. 149 Ibidem, página 45. 150 Gaceta del Congreso 18 de 2023, páginas. 54-59. 151 Ibidem, página 110. 152 Sentencia C-133 de 2021 (énfasis añadido). En similar sentido, sentencias C-376/2008, C-040/2010, C-105/2016, C-440/2020, y C-063/2021. 153 Gacetas del Congreso 858, 859 y 860 de 2023. 154 Gaceta del Congreso 858 de 2023. 155 Ibidem, página 26. 156 Ibidem, página 27. 157 Ibidem, página 28-30. 158 Ibidem, página 33. 159 Ibidem, página 34. 160 Ibidem, página 36. 161Ibidem, página. 37. 162 Ibidem, páginas 38-41. 163 Ibidem, página 42. 164 Ibidem, páginas 42-43. 165 Ibidem, páginas 43-44. 166 Ibidem, página 44. 167 Ibidem, páginas 44-45. 168 Ibidem, página 45. 169 Ibidem, página 46. 170 Ibidem, páginas 46-47. 171 Ibidem, página 47. 172 Ibidem, página 47. 173 Ibidem, página 48. 174 Ibidem, páginas 48-49. 175 Ibidem, página 49. 176 Ibidem, página 49-50. 177 Ibidem, páginas 50-51. 178 Ibidem, páginas 51-52. 179 Ibidem, páginas 52. 180 Ibidem, página 53. 181 Ibidem, páginas 53-54. 182 Ibidem, página 54. 183 Artículos 11, 21, 56, 57, 95, 96, 158, 165, 172, 200, 238, 265, 266, 294, 298, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307 y 308 del proyecto de ley. 184 Gaceta del Congreso 858 de 2023, páginas 55-56. 185 Artículos 67, 74, 84, 177, 195, 196, 207, 219, 237, 245, 254, 257, 258, 259, 267, 268, 272, 273, 278, 285, 297, 299, 310, 311, 313, 314, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 333, 334, 335, 336, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 356 y 357 del proyecto de ley. 186 Gaceta del Congreso 858 de 2023, páginas 56-58. 187 Artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 77, 78, 80, 81, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 97, 98, 99, 100, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 124, 127, 128, 129, 130, 131, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 159, 161, 162, 163, 164, 167, 168, 169, 170, 171, 173, 174, 175, 176, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 187, 188, 189, 190, 192, 193, 194, 197, 198, 199, 201, 202, 203, 204, 206, 208, 210, 211, 212, 213, 215, 216, 218, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 246, 247, 255, 263, 264, 271, 275, 276, 279, 280, 284, 287, 292, 293, 295, 296, 300, 315, 324, 332 y 355 del proyecto de ley. 188 Gaceta del Congreso 858 de 2023, página. 64. 189 Ibidem, páginas. 64- 67. 190 Sentencia C-080 de 2023. 191 Artículos 20, 26, 31, 36, 42, 50, 76, 79, 101, 102, 123, 125, 126, 133, 141, 166, 186, 282, 283, 286 y 290 del proyecto de ley. 192 Gaceta del Congreso 858 de 2023, páginas 67-69. 193 Gaceta del Congreso 859 de 2023. 194 Artículos 21, 56, 82, 83, 158, 165, 172, 238, 274, 277, 289, 291 y 298 del proyecto de ley. 195 Gaceta del Congreso 859 de 2023, páginas 5-16. 196 Artículos 30, 35, 96, 132, 150, 191, 209, 217, 250, 251, 252, 253, 256, 261, 262, 281, 288, 312 y 337 del proyecto de ley. 197 Gaceta del Congreso 859 de 2023, páginas 16-18. 198 Artículos 11, 24, 57, 200, 205, 214, 235, 236, 248, 249, 260, 269, 270 y 294 del proyecto de ley. 199 Gaceta del Congreso 859 de 2023, páginas 18-36. 200 Artículos 160, 301 y 302 del proyecto de ley. 201 Gaceta del Congreso 859 de 2023, páginas 36-52. 202 Gaceta del Congreso 860 de 2023. 203 Ibidem, página 10. 204 Artículos 95, 226, 265 y
266. Ibidem, páginas 10-18. 205 Artículos 303, 304, 305, 306, 308, 307 y 309 del proyecto de ley. Ibidem, páginas 18-41. 206 Artículo 358 del proyecto de ley. Ibidem, páginas 41-43. 207 Ibidem, páginas 43-44. 208 Sentencia C-074 de 2021. 209 Auto 705 de 2024. 210 Corte Constitucional, Sentencia C-325 de 2021. 211 Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2024. 212 Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010. 213 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020. 214 Congreso de la República, sesión del 21 de marzo de 2023, intervención de la representante Olga Lucía Velásquez Nieto. Gaceta del Congreso número 858 de 2023. 215 Ibid. Intervención de la Senadora Ana Carolina Espitia Jerez 216 Ibid. Intervención del representante Christian Garcés. 217 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Esta providencia concluyó, al revisar el principio de consecutividad dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 que: "se encuentran algunos extractos de los cuales se puede inferir que, dentro de las preocupaciones que se presentaron en el marco del primer debate surtido del proyecto convertido luego en la Ley 1955 de 2019, se encontraba la necesidad de aumentar la competitividad de diversos sectores del país, y resolver la crisis energética representada principalmente en las circunstancias que rodeaban a Electricaribe". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------